開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革打造鄉(xiāng)村振興新引擎
——以瑞安市為例

□ 瑞安市國(guó)土資源局 孫欣娜

自今年5月列入溫州市農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)以來，瑞安市把此項(xiàng)改革作為鄉(xiāng)村振興破題之舉，立足本地實(shí)際，主動(dòng)探索創(chuàng)新，以全面激活農(nóng)村宅基地市場(chǎng)助推鄉(xiāng)村加快振興。7月20日，瑞安市制定出臺(tái)《關(guān)于開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)的若干意見》“1+10”政策文本，目前已全面完成市級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心建設(shè)、流轉(zhuǎn)登記系統(tǒng)開發(fā)、流轉(zhuǎn)證書制證、金融產(chǎn)品開發(fā)等各項(xiàng)前期準(zhǔn)備工作，并在全面調(diào)查起底的基礎(chǔ)上，篩選確定12個(gè)市級(jí)試點(diǎn)村和若干個(gè)鎮(zhèn)級(jí)試點(diǎn)村，建立“一村一策一專班”，全力加快試點(diǎn)工作。

一、瑞安市農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的亮點(diǎn)

一是建立了宅基地取得及分配保障制度，促進(jìn)宅基地?zé)o限擴(kuò)張向逐步減量轉(zhuǎn)變、粗放利用向節(jié)約集約利用轉(zhuǎn)變。制定《農(nóng)村宅基地取得置換管理暫行辦法》，對(duì)農(nóng)村宅基地取得的條件、對(duì)象及程序，以及置換、分配等方面作出明確規(guī)定。對(duì)無房戶、住房困難戶、地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)搬遷等，可由村民向村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)宅基地，經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織集體會(huì)審、公示無異議后，報(bào)屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審批。對(duì)村莊整體搬遷的，宅基地自愿退出由村集體統(tǒng)一安置進(jìn)行集聚建設(shè)，市政府統(tǒng)一安排用地指標(biāo)，置換規(guī)劃選址的位置原則上在本村新社區(qū)集聚建設(shè)，置換后不許獨(dú)立“通天房”建設(shè)，按水平式套型布局建設(shè)。

二是建立了宅基地有償調(diào)劑使用制度，保障村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的權(quán)益。制定《農(nóng)村宅基地有償調(diào)劑使用暫行辦法》，對(duì)于歷史原因占有和使用宅基地、村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間有償調(diào)劑等情形，明確有償使用費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)移登記的程序、有償使用費(fèi)收益的用途等。如，因司法拍賣、列入移民而購(gòu)置房屋、歷史上已在農(nóng)村購(gòu)買房屋并已依法辦理房產(chǎn)權(quán)證過戶登記以及其他合法方式占有和使用宅基地的，實(shí)行分區(qū)域分類分檔收取有償使用費(fèi)，并依法予以辦理不動(dòng)產(chǎn)登記，有償使用費(fèi)收繳標(biāo)準(zhǔn)在市級(jí)指導(dǎo)價(jià)范圍內(nèi)由村集體經(jīng)濟(jì)合作社社員代表大會(huì)確定。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間有償調(diào)劑，轉(zhuǎn)讓方憑與受讓方簽訂的農(nóng)房（宅基地）轉(zhuǎn)讓協(xié)議，經(jīng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織同意調(diào)劑鑒證后，可申請(qǐng)辦理不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記。

三是建立了閑置農(nóng)房（宅基地）使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，讓農(nóng)村閑置資源“活”起來。在確保“戶有所居”，不改變宅基地所有權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)房（宅基地）使用權(quán)通過租賃、入股或其他合法方式盤活流轉(zhuǎn)。市、鎮(zhèn)兩級(jí)成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心，規(guī)范閑置農(nóng)房（宅基地）使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序，開展使用權(quán)流轉(zhuǎn)鑒證，在同時(shí)符合“流轉(zhuǎn)協(xié)議時(shí)間在15年級(jí)以上、流轉(zhuǎn)規(guī)模達(dá)單幢農(nóng)房（宅基地）5間及以上或同一行政村規(guī)模化經(jīng)營(yíng)10間及以上、用于發(fā)展休閑度假、居家養(yǎng)老、鄉(xiāng)村旅游（農(nóng)家樂）等業(yè)態(tài)”三個(gè)條件的，核發(fā)農(nóng)房（宅基地）使用權(quán)流轉(zhuǎn)證書；涉及需要抵押貸款的，轉(zhuǎn)入方還可按規(guī)定申請(qǐng)辦理抵押登記手續(xù)、核發(fā)抵押登記證明。

四是建立了流轉(zhuǎn)農(nóng)房（宅基地）改造審批制度，提高閑置農(nóng)房的利用水平和使用效率。制定《瑞安市農(nóng)村流轉(zhuǎn)農(nóng)房（宅基地）改造暫行管理辦法》，規(guī)范改造審批流程，簡(jiǎn)化改造審批手續(xù)。允許閑置農(nóng)房（宅基地）轉(zhuǎn)入方根據(jù)流轉(zhuǎn)合同約定和業(yè)態(tài)經(jīng)營(yíng)、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)需要，依照流轉(zhuǎn)合同約定，直接提出申請(qǐng)，進(jìn)行原拆原建、局部改擴(kuò)建等適當(dāng)改造。在審批過程中不再辦理規(guī)劃許可、施工許可手續(xù)，在后續(xù)驗(yàn)收環(huán)節(jié)也不再辦理竣工驗(yàn)收規(guī)劃核實(shí)手續(xù)。對(duì)農(nóng)房（宅基地）流轉(zhuǎn)后整體開發(fā)的，開辟綠色通道，實(shí)現(xiàn)零繳費(fèi)審批，從申請(qǐng)驗(yàn)收之日起3個(gè)工作日內(nèi)出具竣工驗(yàn)收結(jié)果。

五是建立了閑置農(nóng)房（宅基地）盤活激勵(lì)政策，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目，進(jìn)而增加村集體及農(nóng)戶收入。市財(cái)政每年安排不低于2600萬元的旅游專項(xiàng)資金，重點(diǎn)用于閑置農(nóng)房（宅基地）盤活激勵(lì)，對(duì)取得民宿特種行業(yè)許可證并試營(yíng)業(yè)半年以上的民宿進(jìn)行評(píng)定，達(dá)到二星級(jí)、三星級(jí)、四星級(jí)相關(guān)要求的，分別一次性給予每個(gè)客房0.5萬元、1萬元、1.5萬元的獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)經(jīng)驗(yàn)收合格的民宿達(dá)到相應(yīng)規(guī)模的村莊，最高給予村集體50萬元獎(jiǎng)勵(lì)，整村80%以上房屋用于民宿開發(fā)的，給予村集體100萬元獎(jiǎng)勵(lì)。

六是建立了農(nóng)房（宅基地）盤活金融支持制度，探索宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑。制定《關(guān)于金融支持農(nóng)村閑置農(nóng)房（宅基地）盤活的實(shí)施意見》，進(jìn)一步支持瑞安農(nóng)村商業(yè)銀行深化農(nóng)民資產(chǎn)受托代管融資試點(diǎn)。引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)開展農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)抵押貸款，支持轉(zhuǎn)入方憑農(nóng)房（宅基地）使用權(quán)流轉(zhuǎn)證辦理抵押貸款，轉(zhuǎn)入方可以向銀行機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理的抵押貸款額度最高為資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估值的70%。

七是建立了宅基地有償退出制度，引導(dǎo)村集體和村民自愿退出宅基地。將退出的宅基地，按規(guī)劃用地性質(zhì)，采用政府統(tǒng)一征收、村集體回購(gòu)、折算“地票憑證”等方式實(shí)現(xiàn)有償退出，其中“地票憑證”可以向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)抵押融資貸款或進(jìn)行公開交易，也可由市政府統(tǒng)一按當(dāng)年基準(zhǔn)價(jià)格回購(gòu)。

二、瑞安市農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的突破點(diǎn)

一是實(shí)施農(nóng)房（宅基地）歷史遺留問題確權(quán)登記發(fā)證。對(duì)已辦理房產(chǎn)證轉(zhuǎn)讓過戶未辦理土地證變更過戶等歷史遺留問題，在“尊重歷史、于法有依、于事有據(jù)”原則下，區(qū)分不同情形，明確具體處置意見。如，對(duì)于發(fā)生在2004年10月21日《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》文件出臺(tái)之前，因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物，并辦理了《房屋所有權(quán)證》轉(zhuǎn)讓過戶手續(xù)的，且土地權(quán)源清楚的，可辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。對(duì)于發(fā)生在此后至2008年7月1日《房屋登記辦法》頒布前的，僅限于本市范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)戶口人員可以辦理。對(duì)于發(fā)生在2008年7月1日后的，按相關(guān)規(guī)定辦理。

二是實(shí)施農(nóng)房（宅基地）使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記。為了保障流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益，探索推出農(nóng)房（宅基地）使用權(quán)流轉(zhuǎn)鑒證、流轉(zhuǎn)登記、流轉(zhuǎn)抵押登記，并允許轉(zhuǎn)入方將宅基地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)，并辦理再流轉(zhuǎn)登記等。宅基地流轉(zhuǎn)后，可因房屋、裝潢及行業(yè)經(jīng)營(yíng)需要，利用宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。宅基地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)抵押后，其使用權(quán)和房屋所有權(quán)仍可繼續(xù)抵押，但抵押不影響原流轉(zhuǎn)合同的效力。

三是設(shè)定農(nóng)房（宅基地）使用權(quán)流轉(zhuǎn)最高期限30年。經(jīng)多位法律專家討論，農(nóng)房（宅基地）使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，需要對(duì)原有建筑進(jìn)行改造建設(shè)，并投資經(jīng)營(yíng)，這種流轉(zhuǎn)不是純粹意義上的租賃關(guān)系，可以認(rèn)定為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念，因此決定大膽創(chuàng)新、先行先試，將農(nóng)房（宅基地）使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限最高年限設(shè)定為30年。

三、瑞安市農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革下步打算

一是推進(jìn)首個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目落地。落實(shí)呈店村試點(diǎn)農(nóng)房（宅基地）的明晰產(chǎn)權(quán)工作，完成不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記證書頒證工作；土地流轉(zhuǎn)協(xié)議具有長(zhǎng)期性，幫助流轉(zhuǎn)方和農(nóng)戶簽訂協(xié)議，通過正式合同規(guī)范雙方的權(quán)利義務(wù)，保障雙方權(quán)益；協(xié)助流轉(zhuǎn)方（開發(fā)商）制定開發(fā)計(jì)劃，確保開發(fā)的可實(shí)施性；推出適合試點(diǎn)的金融新產(chǎn)品，為農(nóng)房（宅基地）流轉(zhuǎn)提供強(qiáng)有力的金融支持。

二是完善指導(dǎo)政策操作細(xì)則。對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤采集數(shù)據(jù)、分析，在對(duì)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上進(jìn)行政策研判，因事制宜進(jìn)一步完善“1+10”政策文本的操作細(xì)則。如，搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，積極引導(dǎo)農(nóng)村資源資產(chǎn)進(jìn)入平臺(tái)交易，保證農(nóng)村資源資產(chǎn)合理規(guī)范有序流動(dòng)；探索宅基地有償使用和有償退出機(jī)制的具體操作方式和管理措施，使民主管理機(jī)制有序規(guī)范運(yùn)行；明確財(cái)政資金的落實(shí)規(guī)則和使用方式，加快推出可實(shí)施的金融產(chǎn)品。

三是推動(dòng)全面鋪開試點(diǎn)工作。結(jié)合各試點(diǎn)村不同特點(diǎn)和群眾需求，制定切實(shí)可行的“一村一方案”，在土地利用總體規(guī)劃確定的村莊建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，結(jié)合全域土地綜合整治、節(jié)約集約用地、鄉(xiāng)村振興等，建設(shè)突出地域特征、鄉(xiāng)土風(fēng)情、文化傳承的美麗鄉(xiāng)村，走出“三權(quán)分置”新路徑；在開發(fā)民宿的基礎(chǔ)上，更進(jìn)一步探索多種方式的投資方式和建立多樣化的閑置農(nóng)房開發(fā)利用模式及機(jī)制，鼓勵(lì)發(fā)展休閑度假、居家養(yǎng)老、文化創(chuàng)意、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等業(yè)態(tài)。