工業用地市場化配置改革路徑與存在問題

□ 嘉善縣國土資源局 鄭利平 任士偉

市場配置工業用地是破解當前日益嚴峻的土地供給與需求之間矛盾的重要途徑。2014年國家發展和改革委員會、國土資源部聯合發文，在全國范圍內確定浙江嘉興等4個城市開展深化工業用地市場化配置改革試點。嘉善縣通過實施“差別化供應方式、土地彈性出讓、差別化地價、差別化監管模式”等改革試點舉措，有序推進工業用地市場化配置改革，為豐富供給側結構性改革的“浙江思路”提供了有益探索。

一、深化工業用地市場化配置改革的必要性

我國正處于工業化快速發展階段，在工業用地配置和利用過程中，仍存在著一些問題。一方面工業用地供需矛盾突出，用地規模和產業布局失控。隨著各類開發區、產業園區數量多、增速快，在招商引資中非理性競爭等原因，客觀上形成了土地囤積和閑置，一定程度上加劇了土地供需矛盾。另一方面供地方式單一，流轉機制不暢。現行國有建設用地有償使用普遍是采取招拍掛方式出讓，租賃等供地方式十分鮮見。再者用地監管不到位，“重審批、輕監管”問題突出，導致土地利用效益不高。同時，工業用地存在利用粗放、產出不高的問題，不按合同約定的投資強度履約使用土地的現象屢見不鮮。

二、嘉善縣深化工業用地市場化配置改革的探索

（一）優化項目準入管理，促進項目提質增效

一是實行差別化指標分配。改革計劃指標分配方式，制定《嘉善縣新增建設用地指標管理辦法》，建立優勢產業與新興產業儲備庫，實施競爭擇優與年度新增建設用地計劃指標分配相掛鉤機制。二是實行差別化供地導向。制定《嘉善縣工業投資項目準入評價指導意見》，明確準入基本條件與禁止準入條件。其中，項目須符合節能降耗要求。實施“區域能評+區塊能耗”區域的項目，列入區域能評限制（禁止、淘汰）發展類清單的，不予準入；其他區域的項目萬元工業增加值能耗高于嘉善縣五年規劃期末節能控制目標（“十三五”期間目標值為0.62噸標煤/萬元），原則上不予準入。三是從嚴執行用地標準。全縣工業項目用地投資強度原則上不低于400萬元/畝、容積率不低于1.3。進一步細化擬出讓工業用地的類別和產業類型，科學合理確定擬出讓工業用地的地塊面積、具體用途、土地使用條件、產業要求、具體工業用地類別等內容。

（二）健全市場交易體系，實行差別化土地供應

一是實行差別化地價政策。在土地評估價基礎上加入修正系數確定最終掛牌價，改變土地出讓價“一刀切”的現狀。具體來說，對符合產業導向的先進裝備制造業、高技術產業、戰略性新興產業，或是工業企業績效評價為A類等節約集約用地項目，采取地價修正系數，下浮確定出讓起始價，但工業用地出讓起始價不得低于全縣對應基準地價或標定地價的70%；對其他符合產業結構和轉型升級的工業用地，依主體申請采取靈活定價，但起始價不得低于土地評估價格；對不屬于嘉善縣鼓勵類產業，但國家、省仍允許投資的工業項目，在土地評估價格基礎上，從上浮不低于20%確定出讓起始價。2016年至今，嘉善縣差別化地價出讓項目146宗，共涉及土地面積9612畝，修正金額達4186萬元。二是推行彈性出讓年期制。嘉善縣自2016年起深入探索實施工業用地彈性年期出讓制度，截至目前共確定除50年外彈性年期出讓項目30個，面積607.58畝，其中已掛牌項目10個，面積129.47畝。先后出臺《關于印發開展深化工業用地市場化配置改革試點實施方案的通知》《嘉善縣工業用地彈性年期出讓實施辦法（試行）》等文件，對于引進項目嚴格設定基本準入條件及禁止準入條件。基本準入條件規定項目必須符合國家、省、市的產業投資導向目錄和嘉善縣有關產業發展政策要求，新增用地項目必須在企業注冊資本金及畝均固定資產投資強度等方面達到相關規定，且能耗水平必須低于上一年度全縣能耗平均水平，并符合環保、安全生產規定的相關要求；對于項目不符合產業導向、土地利用總體規劃等條件的，嚴格禁止準入。鼓勵采用彈性年期出讓或先租后讓的方式供地，進一步健全投資項目準入評價體系。工業用地彈性年期設定由縣項目聯審小組應根據工業投資項目準入條件、不同產業類型、行業特點和企業生命周期等提出差別化年期要求，進行項目聯審合理設定20年、30年、40年、50年等出讓年限。得分在70分至72分（不含72分）以下的項目，最高出讓年限原則上不得高于30年。根據前3年聯審打分情況統計，嘉善縣70-72分之間的項目占到30%左右。得分72分至85分的項目基本上建議彈性年期為40年。同時對于特殊投資工業項目可按法定最高年限（50年）出讓。

（三）優化存量工業用地，切實提高土地效益

一是完善工業企業績效評價，深化評價成果應用。結合全縣產業結構和企業規模特點，綜合考慮畝均產出、畝均稅收、單位能耗、單位排放、全員勞動生產率等指標，建立健全分類分檔、公開排序、動態管理的企業綜合評價機制，構建客觀合理反映實際情況、科學衡量企業效益的指標評價體系。在城鎮土地使用稅、用地、用電、用水、用能等方面實行差別化政策。制定《關于全面推進城鎮低效用地再開發工作的若干意見》，加大存量工業用地退出工作力度，通過正向激勵和反向倒逼企業轉型升級。二是建立健全交易平臺，鼓勵工業用地有序流轉。加快推進資源要素交易中心平臺的建設，在優化完善國有土地一級市場交易基礎上，逐步吸引、規范二級市場公開交易行為，破除流通障礙，擴大公開交易內容、規范土地交易行為，創造條件逐步在全縣范圍內建立統一的交易中心，推進要素流動市場化。三是加強政策扶持力度，鼓勵工業企業節地挖潛。鼓勵工業企業充分利用現有用地，加大技改投入力度，結合“零土地”技改項目審批改革，對現有合法工業用地，在符合城市規劃、滿足安全標準、容積率標準、不改變土地用途的前提下，通過適當減少綠地、壓縮輔助設施用地、廠房加層改造、利用地下空間等途徑提高工業用地容積率擴大生產性用房的，不再增收土地價款。制定《嘉善縣工業項目提高容積率獎勵操作細則》，企業利用存量土地新建廠房、拆舊建新或按規定加層（改、擴建），且容積率超過項目約定標準及現行準入標準新建建筑面積超過500平方米的項目，給予合法新增建筑面積每平方米50元的獎勵。

（四）調整完善工業用地布局，實行總量結構控制

一是積極發揮規劃管控作用。緊緊抓住“多規合一”國家試點機遇，以規劃引導工業用地集中布局，以市場手段促進集約利用。加快調整完善重大發展戰略平臺空間布局，并劃定產業區塊控制線。深入推進土地利用總體規劃調整完善工作，結合“退散進集”工作，探索通過土地整治、產權置換等方式，將零星、分散的工業企業向工業園區集中，實現零星、分散工業企業復耕區塊納入基本農田整備區管理，并建立總量、質量控制下的布局調優機制。自2016年以來，嘉善縣以“全域推進、全行業整治、全面清零、全力以赴”為總目標，重點針對全縣范圍內分布在村一級的1887家低端企業，開展了“退散進集”暨村級低端產業騰退整治工作。截至2017年6月底，累計騰退企業1678家，騰退低效用地面積7791.25畝，騰退率71.16%，在助推產業轉型升級的同時，切實提高了農村存量土地資源集聚利用效率。魏塘街道南北暑村的小木業曾是“臟亂差”“低小散”的代名詞，全村共有各類“低小散”企業178家，占地面積近700畝。通過“關停騰退一批”“合理轉移一批”“入園提升一批”和“轉產轉行一批”的策略，鼓勵小企業整合抱團、入園提升發展。二是合理確定工業用地供應比例。結合“工業強縣”基本戰略，認真分析年度工業用地供應數量、比重，科學制定供應計劃，優先保障重大工業項目用地需求。全縣年度工業用地供應量占供地總量的比例須達到30%以上。

三、工業用地市場化配置改革存在的主要問題

一是彈性出讓年限政策優惠力度不夠，短期出讓與長期出讓地價差異不明顯。一方面各政府主體對于出讓方式認識不到位，主觀上積極性不高；另一方面企業受融資抵押和傳統用地觀念等多方面影響，對租賃方式、彈性年限方式取得土地心存顧慮，總體上較被動消極。二是獎懲機制不完善導致節約集約用地成效不高。目前政府規定的稅費減免額度遠少于當前工業用地出讓地價與轉讓市場的地價差，從根本上制約了企業盤活存量用地的主觀能動性。另外土地使用稅標準總體偏低，對企業占有土地的懲罰成本壓力有限，導致原產權主體缺乏退地意愿。三是“零審批”改革后監管力量整合不足導致監管效率有限。“零審批”改革后，立體化監管網絡還未形成，社會力量還未有效參與，監管效率有待提升，監管力量嚴重不足。

四、深化工業用地市場化配置改革的對策建議

（一）提高改革共識，增強參與主體的主動性

充分借助試點機遇，進一步加大宣傳力度，凝聚社會共識。加大工業用地市場化配置改革督查和考核力度，強化考核結果運用，以督查考核倒逼各地加快推進落實。

（二）嚴格控制新增產業用地供給，健全“增量撬動存量”機制

進一步完善產業用地競爭性分配機制，嚴格項目準入、評價、入庫，實施項目用地“定產業掛牌”、差別化管理和擇優競爭配置，強化重點項目重點保障、優質項目優先用地。

（三）加強監管力量的整合，建立政社協同的立體化監管網絡

探索構建基于工業用地“進入—開發—退出—更新—再開發—再退出”的全過程生命周期動態管理機制，配套完善用途變更管制和動態跟蹤評估等政策。

（四）積極探索實行“先租后讓”“租讓結合”的供地模式

租賃期滿后符合要求的，可采取協議出讓方式供地通過差別化地價引導土地向供給側優質企業供給，控制向核心競爭力不強的企業的供給；通過彈性出讓年期制改善供給側供給長期有效性；通過簽訂畝均投入產出協議，確保投入產出目標落實，及時淘汰“僵尸企業”。