淺談鄉村旅游用地發展中的困境和對策

□ 新昌縣國土資源局 蔣可挺

今年1月，在中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中，鄉村旅游已明確作為實現鄉村振興戰略的重要組成部分，而這也預示著鄉村旅游將成為今后農業農村發展和農民增收的重要領域。土地是鄉村旅游發展的載體，要發展鄉村旅游，激活鄉村發展的動力，實施鄉村旅游用地的合理利用、規劃和保護勢在必行。

一、鄉村旅游用地的特性

（一）用途的多功能性

關于旅游用地的定義，《土地利用現狀分類》沒有明確提及，只對“風景名勝用地”的含義進行了明確：“指風景名勝景點（包括名勝古跡、旅游景點、革命遺址、自然保護區、森林公園、地質公園、濕地公園等）的管理機構，以及旅游服務設施的建筑用地。”

鄉村旅游用地與風景名勝用地相比，它承擔的不僅是供游客游覽、觀光等功能，也不僅是文娛用地的娛樂功能，它更是農業生產、鄉村生活的載體，是建立在原生態的農村生活上的功能集合體。

（二）用地分類的復雜性

相較于城市旅游用地的國有土地的單一屬性，鄉村旅游用地在利用過程中，根據現行的政策，可以分為多種方式，屬于永久性建筑的，依法按建設用地管理，而建設用地又可分為集體建設用地和國有建設用地。不改變農村集體土地性質，如利用原有閑置住房和宅基地的，可保留其集體建設用地屬性。但若需整體出讓后統一規劃布局建設的，則必須征收為國有建設用地；屬于自然景觀用地及農牧漁業種植、養殖用地的，不征收（收回）、不轉用，按現用途管理。

（三）用地布局的分散性

鄉村旅游往往講究保持“原生態”，用地一般圍繞村莊的自然風光和特色景觀，且因受村莊地理環境、民居點分布等方面影響，鄉村旅游用地的布局往往呈現為零星分散，點狀分布。如民宿和農家樂，基本由農民自主經營意愿決定，在民居中參雜分布，很少形成如大型旅游景點般規模化經營。

二、鄉村旅游用地發展面臨的困境

（一）用途管制的限制

鄉村旅游發展，勢必需要基礎設施配套的支持和保障。近年來隨著人民生活水平的提高，人民群眾對于旅游的體驗有了高品質的要求，在鄉村旅游項目中配套建設停車場、公共廁所等用地的需求日漸增加，且狹窄破舊的農村道路已不能適應現有的交通出行。但就現有政策來講，農村道路可按農用地管理，寬度根據最新版的《土地利用現狀分類》，也由原有的6米調整為8米。但停車場、公共廁所、游客中心等配套設施的土地必須成為建設用地后才能合法利用，而鄉村適合選址建設的空間有限，因為規劃空間限制，許多農村除居民點以外處處是耕地，甚至出現農房邊就是基本農田的現象，因此導致建設中不可避免地碰到耕地甚至是基本農田。

（二）用地指標的限制

隨著全域旅游、一村一品工作的不斷推進，鄉村旅游已從最初簡單的采摘體驗游發展到自然景觀、特色人文、戶外娛樂等多種旅游形式，這也意味著鄉村旅游用地已不僅僅是堆放農用工具的設施農用地的單一類型，而發展成為游客提供服務的場所，如民宿、農家樂、游客中心等，對于房屋安全和舒適度有更高的要求，因此新增建設用地指標的安排不可避免。

但與城市的經營性用地所能帶來的巨大收益相比，鄉村旅游用地在規模和經濟效益上遠遠不及，因此即使一些鄉鎮通過村莊綜合整治等獲得了用地指標，但這些指標往往最后用于工業園區或城中的經營性用地，導致多地鄉村旅游項目存在無新增建設用地指標可用的尷尬局面。

（三）合法用地意識的欠缺

鄉村旅游作為發展壯大農村集體經濟、推進鄉村振興戰略的重大舉措，也是上級對鄉鎮政府的年度考核項目之一。在實際工作推進中，一些屬地政府只注重鄉村旅游項目的落實和品質提高，忽略用地程序的辦理，即使有國土資源部門發現制止，仍有為了完成考核任務突擊建設的現象產生；一些村集體或村民盲目追求經濟利益，未批先建、批少建多等現象履禁不止。這些未經依法審批就落地建設的項目在年度全天候遙感監測時被認定為違法用地，最終或被依法立案處罰、或因不符合規劃被依法拆除，在群眾中產生了極為負面的影響。

三、保障鄉村旅游用地的措施和建議

（一）用活現有政策

存量土地充分利用。“鄉愁”是鄉村旅游的靈魂所在，因此鄉村旅游用地應該注重保持原生態，盡量使用存量土地。對于零星分布的農民閑置住房，通過鼓勵農民利用自有的住房從事民宿、農家樂、農副產品加工零售等旅游經營；對于連片成群的閑置農房，按照“農村宅基地”三權分置政策，鼓勵引進外來資本，通過異地搬遷、整體征收、帶建筑物整體出讓等方式，打造整體規劃布局、規模化管理的農村生活體驗新模式，實現利益的最大化。

規劃先行優化布局。根據農業新業態新模式發展需要，將鄉村旅游規劃與土地利用總體規劃、村莊規劃、土地整治規劃等相結合，在鄉村旅游規劃編制時充分考慮耕地資源保護、基礎設施配套等因素，強化功能區設置，明確各區可建設的項目類型和要求，最終引導形成農田集中連片、建設用地集約緊湊的格局。

（二）加大政策扶持

用地指標予以保障。2017年中央一號文件《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》中指出要將年度新增建設用地計劃指標確定一定比例用于支持農村新產業新業態發展。但在具體落實時缺乏細化方案，致使許多鄉村旅游項目仍舊無指標可用。因此需要建立鄉村旅游用地保障機制，對于新增建設用地指標，明確用于農村新產業新業態發展的比例，并加以督促落實；對于通過全域整治盤活的指標，在保障鄉村發展的用地指標前提下，在區域范圍內按需流轉。

用途管制更加靈活。受土地利用的社會經濟條件和地理環境的變化，規劃編制時即使已對未來的各方面因素進行了科學的研判，但仍有可能發生規劃的方向與實際發展發生偏離的情況，因此用途管制并不意味著規劃的土地用途是完全不能改變的，應根據實際發展的需要進行動態的調整，更適用于社會經濟發展的趨勢；在對農用地嚴格管控的同時，根據農業農村新業態發展的需要，對于土壤表層沒有硬化、耕作層沒有破壞的用地，可仍按“農用地”管理。特別是針對設施農用地，應堅持頂層設計和基層探索相結合，考慮到各地社會經濟發展不平衡因素，由各地根據實際再細化制定科學合理的管理辦法，不搞“一刀切”，允許在嚴守耕地紅線的前提下采取差異性的政策安排。

耕地保護措施更加完善。耕作層是長期農耕作業進化形成的肥沃土壤，是耕地的精華所在，在耕地轉為建設用地時，應利用“耕作層剝離”技術，把建設發展需占用耕地的耕作層土壤進行剝離，搬運到裸巖石礫地、低丘緩坡未利用地上，從而達到再造耕地和提高耕地質量的目的，切實保障國家的糧食安全。因此迫切需要全面建立耕作層剝離利用制度，確定目標任務、落實主體責任、明確獎懲措施、強化后期監管，激勵各地把表土剝離工作切實落實到位。

（三）強化用地監管

鄉村旅游用地的發展離不開嚴格的監管體制。無論是國有建設用地還是農村集體建設用地，都必須嚴格遵守土地利用總體規劃和土地用途管制制度。

要加強部門聯動。充分利用綜合執法平臺，以屬地鄉鎮為主體，整合市場監督、綜合執法、國土資源等相關部門的力量，按照部門職責明確分工，落實責任，打通用地規劃、選址、審批、建設和使用等各個環節，重點對鄉村旅游用地的建設和使用情況進行實時跟蹤，切實做到“布局合規、選址合理、建設合法”。

要加強違法打擊力度。建立健全動態巡查制度，堅持全覆蓋巡查和重點巡查，特別是要加大對鄉村旅游重點村落巡查的力度和密度，對于未批先建、用途改變、私自買賣集體土地等土地違法行為，確保做到及時發現、及時制止、嚴肅查處。