美國網絡借貸信息中介機構監管制度及對我國的啟示

李 旻

（華東政法大學國際法學院，上海市 200042）

近年來，隨著我國政府監管細則的不斷出臺和完善，國內大量網絡借貸信息中介機構（簡稱“網貸機構”）頻頻爆出負面消息。目前，我國互聯網金融專項核查工作已進入最為關鍵的攻堅戰時期，監管部門先后提出了國家信息安全等級保護[1]、第三方資金存管[1]、增值電信業務經營許可[2]、注冊及經營地一致[2]、電子合同存證[3]、違規存量限期壓降為零[4]等多項舉措，可謂意義重大。與此同時，世界不同國家和地區對網貸機構的認識和規范也不斷深入，我國在制定相應監管政策的過程中，應持審慎態度，不斷研究各國規范，加強對網貸機構監管的意識和認知。本文擬對美國網貸機構監管制度進行剖析，為我國互聯網金融法治建設提供可資借鑒的思路。

一、美國網貸監管體系

盡管網貸行業在美國蓬勃發展，但美國網貸監管制度的建立并非一蹴而就。事實上，美國網貸機構監管制度的形成也是不斷摸索的結果，并因此付出了沉重代價。可以說，如今美國網貸監管制度具有宏觀、全面、綜合、系統等特點。目前，美國網貸市場份額最大的平臺是普洛斯普（Pros?per）和借貸俱樂部（Lending Club）。[5]其中，借貸俱樂部2018年前兩個季度的貸款總成交量約為74.56億美元，2017年全年的貸款總成交量約為94.25億美元；[6]普洛斯普尚未公布2018年的貸款成交量，但其公布的2017年前三個季度和2016年全年的貸款成交量分別為21.82億美元和22.57億美元。[7]

（一）網貸機構的定性

2008年，美國證券交易委員會（SEC）將網貸機構發布借款標的的行為正式界定為證券發行行為，明確按證券監管相關制度管理。[8]此舉似與我們之前了解到的美國重視行業自律的寬松的法治環境大不相同。通過證券監管辦法管理網貸行業，意味著無論是市場準入還是后續項目發布都要遵循嚴格的證券監管制度，并在其法律規則框架內做到極度透明和公開。這一方面表明了美國對網貸機構謹慎嚴格的治理態度；另一方面由于借貸俱樂部和普洛斯普在美國網貸行業的壟斷地位已經形成，客觀上不可避免地限制了網貸行業在美國的野蠻生長。

因此，為實現高效監管目標，美國政府直接將網貸行業劃歸證券領域，在網貸機構設立之初就嚴加管控，采取證券業務注冊、信息披露、欺詐防范、借款人保護等一系列強制性舉措，對網貸機構產品發行和銷售提出了較高要求。

（二）網貸機構的政府監管

1.聯邦機構

美國金融監管機構根據網貸機構的商業模式進行監管，即采取的是行為監管。[9]美國證券交易委員會作為美國網貸機構首要的監管機關，負責受理證券注冊以及通過定期公布反欺詐條款等手段對投資者進行必要保護等事項。此外，美國聯邦貿易委員會（FTC）和聯邦存款保險公司（FDIC）盡管并非美國網貸機構主管部門，但如果網貸機構日常運營涉及不公平或欺騙行為，兩部門也可采取相應措施及時介入。而且，美國消費者金融保護局（CFPB）還有權對網貸機構面向借款人提供的金融業務的開展與服務水平進行持續監管。

2.各州政府

除聯邦機構外，美國各州的州政府也針對網貸機構及其從業人員進行了較為嚴格的垂直管理，進而在無形中加強了政府對網貸機構業務的管理和監督。

3.行業協會

相對于政府的嚴格監管，美國網貸行業協會作為一個行業自律組織，是協調政府與網貸機構利益關系的紐帶。一方面，美國網貸行業協會能夠向政府監管部門傳達來自底層網貸機構的真實聲音；另一方面，往往能夠在第一時間對政府頒布的監管政策進行透徹解讀，并面向網貸機構進行普及和傳播。

由此可見，美國對網貸機構采取多層次監管，即聯邦及地方政府從宏觀層面進行監管，行業協會從微觀層面進行規范性指引，并以此協調各方利益關系。

（三）網貸機構適用的相關法律規定

1.證券類業務監管

（1）《1933年證券法》。明確網貸機構銷售給出借人的貸款產品屬于證券類業務，除非有法定豁免情形發生，否則必須向美國證券交易委員會進行證券類業務注冊。

（2）《投資公司法》。網貸機構需要在美國證券交易委員會注冊，然后才能向社會公眾出售證券類產品。

（3）《藍天法案》。除非有法定豁免情形發生，否則發行人在每個州銷售產品都必須進行證券類業務注冊。

（4）《投資顧問法》。除非有法定豁免情形發生，投資顧問必須先行向美國證券交易委員會進行注冊。

（5）《初創期企業推動法案》（Jumpstart Our Business Startups Act，JOBS）。放寬了出借人進行互聯網小額投資的限定條件，明確提出美國證券交易委員會應當為一些中小企業證券類投資注冊提供豁免。

（6）《1934年證券交易法》。將網貸機構列入經紀人范疇，同時規定網貸機構在銷售已注冊證券產品過程中，需要對出借人進行信息披露等法定強制義務。

2.出借人和借款人注冊監管

（1）《聯邦貸款法案》。法案設定合法借款利率上限，并明確借款人借款成本也是借款利息的組成部分，以防止各州出現變相高利貸情形。

（2）《銀行秘密法案》。要求金融機構嚴格落實個人身份認證與反洗錢制度，對個人及公司財產被凍結情形予以強制披露。

3.客戶保護的監管

（1）《誠信借貸法》。借款人有權要求網貸機構根據出借人出借要求和條件，對其進行完整而統一的披露。

（2）《聯邦貿易委員會法案》。網貸機構需禁止任何不公平或欺詐行為，一旦其將虛假或具有一定誤導性的內容傳遞給出借人，則該網貸機構需對此進行賠償。

（3）《平等信用機遇法案》。禁止出借人以宗教信仰、膚色、年齡等因素歧視借款人。

（4）《公平信用報告法案》。經借款人同意后，出借人有權要求獲取借款人信用報告。

（5）《債務公平催收法案》。規范債務催收不當行為，禁止網貸機構及其合作第三方在催收過程中采取威脅、侮辱等違法行為。

（6）《隱私法》。網貸機構要遵守規定，保護借款人個人隱私且不得搜集與借貸產品無關的信息。

（7）《電子商業法》。在交易活動中，如網貸機構需要使用電子記錄或電子簽名等技術，須事先征得出借人和借款人同意。

（8）《多德弗蘭克法案》。旨在改進金融體系透明度與問責制，法案授權美國消費者金融保護局在網貸機構開展業務活動時對借款人進行保護。

（9）《金融現代化法案》。若非征得客戶同意，網貸機構不得將客戶個人隱私信息透露給無關人員，但應保障其自由退出。

（10）《公平信用卡支付法案》。遭遇信用卡欺詐后，美國公民的虧損上限金額為50美元。

從網貸機構監管適用的相關規定看，美國政府大多采取立法形式對網貸機構業務活動加以調整。盡管從表面上看各項法律之間的聯系并不是特別緊密，但仔細甄別其規定各項內容的實質不難發現，美國政府面向網貸機構推行的行為監管確實是其政府治理的一大特色，其規范之高效和細化程度可謂令人耳目一新。

（四）網貸機構的商業模式及產品結構

1.網貸機構的產品類別

網貸機構在美國發行的產品涵蓋類別非常廣泛，能為符合要求的優質借款人提供個人現金消費貸款、住房貸款、學生貸款、小微企業貸款、設備融資貸款等，其中個人無抵押消費貸款、學生貸款及小微企業貸款最受借款人歡迎。[10]

2.網貸機構的商業模式

（1）散標模式。該模式與我國網貸機構類似，即有借款需求的借款人在網貸機構發布融資項目，出借人進行購買，但雙方均不互通信息，出借人購買前可與借款人在網貸機構匿名交流。[11]

（2）直接借貸模式。以直接借貸模式為主要業務的網貸機構其性質系信用中介機構。網貸機構的資金往往依靠一些信用工具募集，最為典型的就是資產證券化的融資，網貸機構可能會在設立資金池后為自己不斷背書，并將融資項目分銷給各出借人，以促使借貸交易順利達成。[12]

（3）平臺借貸模式。以平臺撮合借貸模式為主要業務的網貸機構其本質系信息中介機構，即網貸機構通過與第三方儲蓄機構合作發放貸款，促使借貸交易順利達成。[13]

以普洛斯普為例，在2008年網貸行業納入美國證券交易委員會監管范圍之前，其主要業務模式為債務分銷，基礎法律關系為債權人與債務人之間的債權轉讓，即先由合作的第三方儲蓄機構負責將借款劃付給借款人，網貸機構出具信用憑證為該借款提供保證，出借人可在網貸機構直接購買相對應的借款份額。由此，第三方儲蓄機構對借款人的債權得以轉讓給出借人，并由網貸機構提供信用擔保。2008年后，為使業務模式更加符合證券法相關規定，普洛斯普不再允許合作的第三方儲蓄機構與出借人直接進行業務對接，而是要求第三方儲蓄機構先將借款劃付給借款人，然后由普洛斯普直接取得該債權，并以收益權憑證形式向出借人出售。[14]與上一模式不同的是，該模式下融資項目的發行主體是普洛斯普，出借人只能要求網貸機構給付本金和利息。

在2008年網貸行業納入美國證券交易委員會監管范圍之前，借貸俱樂部的主要業務模式與普洛斯普相比更加簡單，其僅僅為出借人和借款人提供融資信息服務，通過收取服務費的方式贏利，不承擔任何違約責任。[15]但由于美國各州借款執照、利率限額均有所不同，借貸俱樂部在美國境內開展的網貸業務受到了較大限制。[16]2008年后，為符合美國證券交易委員會監管要求，借貸俱樂部采取了與普洛斯普一樣的債權轉讓模式。自此，美國兩大網貸巨頭的業務模式殊途同歸，為美國政府監管的統一性帶來了一定的基礎保障。

此外，美國網貸機構大多依托費埃哲公司（Fair Isaac Corporation，FICO）推出的FICO信用評分系統為借款人打分，根據該信用分與借款人提供的其他信用資料整合而得的信用評級，可以較為準確地預測借款人未來可能出現的逾期率，作為出借人進行投資決策的參考。

（五）網貸機構的監管要求

1.美國證券交易委員會的證券登記

為保護出借人和借款人各方利益，美國證券交易委員會自2008年起將網貸機構發布產品這一行為劃歸證券領域。由此不難看出，美國政府對網貸機構的管控實際上是非常嚴格的。除此之外，美國證券交易委員會還制定了一系列證券注冊規則，對P2P網貸行業市場準入設定了非常高的限定條件。

根據《1933年證券法》《投資公司法》《1934年證券交易法》等法案的規定，網貸機構必須先行取得美國證券經紀人牌照，而后還要在美國證券交易委員會辦理證券注冊手續，才能正式對外開展證券類業務。整個辦理流程比較復雜，且申辦各類注冊登記手續需要網貸機構投入較多費用。比如，借貸俱樂部曾支付400萬美元作為交易憑證登記費用。[17]

同時，在證券產品發行、銷售之前，網貸機構需要向出借人出示招股說明書及其補充文件，明確且全面地披露網貸機構信息，包括但不僅限于網貸機構投資規則、財務狀況、經營狀況、高管薪酬、高管在平臺上的交易情況、證券出售數量、潛在風險等。此外，網貸機構還要對這些已經注冊登記的信息履行定期和及時更新的義務。

2.每個州的證券登記

根據《藍天法案》規定，除非有豁免情形發生，網貸機構在美國證券交易委員會辦理證券注冊手續后，還必須在計劃出售證券的其他各州的證券監管機構另行辦理證券注冊登記手續。如果網貸機構需要在多個州出售，則需要向每個州按年支付注冊登記費用。

3.信息披露

根據《聯邦貿易委員會法案》中的反欺詐條款，如果一家網貸機構向出借人發布了虛假或具有誤導性的投資信息，且該融資項目對出借人造成損失的，網貸機構應當予以賠償。除此之外，由于網貸機構被列為證券類業務，因此美國證券交易委員會還將對網貸機構所發布融資項目的信息披露進行嚴格審查，以盡可能保證融資項目公開透明。

（1）年度報告。根據美國《證券法》的相關規定，網貸機構須以10-K①的形式按時提交年度報告，對包括但不僅限于高管薪酬體系、經過審計的財務報告、組織架構等的信息進行披露。

（2）季度報告。根據美國《證券法》的相關規定，網貸機構須以10-Q①的形式在每個財季結束的35天內提交季度報告，對包括但不僅限于未經審計的財務報告以及公司一般性事務等的信息進行披露，季度報告一般不像年度報告那樣詳細。

（3）重大事件報告。根據美國《證券法》的相關規定，當重大事件發生時，網貸機構須以8-K①的形式提交重大事件報告，對包括但不僅限于高管離職、被美國證券交易委員會發起一項調查、重大收購事項、摘牌通知、群體性裁員、破產等的信息進行披露。重大事件報告的提交沒有具體時間的限制性規定，網貸機構在一個季度內可以提交數個重大事件報告。

（4）每日報告。在P2P網貸行業納入證券領域之后，網貸機構需要將每日貸款交易匯入表中，并向美國證券交易委員會進行報告，以保證交易數據備案，為出借人和借款人各方權益提供政府支持和保障。

4.風險承擔

網貸機構在正式開始運營前，必須對所有發行、轉讓、銷售的資產保有一定信用，即滿足美國證券交易委員會規定的風險承擔標準。此外，美國法律還要求網貸機構創始人不僅要了解技術，還要擁有尖端的金融知識和業務管理能力，并具備資金募集及風險投資能力。比如，借貸俱樂部曾經得到谷歌（Google）、普信集團（T.Rowe Price）、惠靈頓（Wellington）、黑石集團等著名投資機構的投資。[18]

5.合格出借人

合格出借人的標準，一是機構投資者和個人（或與配偶）凈值超過100萬美元，不包括其主要居住地的價值；二是上一年度個人收入超過20萬美元或與配偶收入之和超過30萬美元，并可合理預期能夠達到與上一年度相同的個人收入水平。

作為以互聯網普惠金融為背景的網貸機構，理論上講本不應對出借人進行限制性規定以抬高出借人門檻，但美國政府出于對出借人線上資金安全及風險承受能力等要素的綜合考慮，通過稅收減免等政策鼓勵網貸機構只接受合格出借人的投資行為，這也就意味著在網貸機構撮合借貸交易的過程中又增設了一項出借人信息核實的義務。需要特別指出的是，合格出借人是一項鼓勵性舉措，至于是否接受不符合合格出借人要求的人在網貸機構投資，其選擇權仍然在于網貸機構。

6.出借人和借款人的權益保障

根據《誠信借貸法》《公平信用報告法案》《金融現代化法案》等法案的規定，出借人和借款人權益保障是美國政府對網貸機構監管的一項重要內容。主要包括三個方面，一是網貸機構在信息披露、投資門檻、投資要求等方面需要公平對待每一個出借人；二是需要對借款人個人身份、借款數額、資信情況等履行保密義務，保護借款人隱私和名譽；三是需要設立專欄對出借人和借款人開展金融知識普及和教育，并告知投資風險。

二、中國的網貸監管體系

早在2006年，我國就有網貸機構出現，但由于當時網貸行業在全球范圍內尚處于萌芽狀態，并未受到過多關注，眾多投資者、創業者甚至金融圈人士鮮有涉足。在經歷了短暫的沉寂后，2011—2014年我國網貸機構開始逐步進入人們的視野，進而呈現出爆發式增長態勢。在此期間，有些網貸機構逐步成長為大家耳熟能詳的巨型公司。回頭來看，這段時間是網貸機構發展的黃金期，尚沒有當下激烈的競爭，當時的市場也遠未飽和。直到2015年，由于我國法律監管滯后，市場規模供大于求，網貸機構逐漸由盛轉衰。有學者指出，僅2014年我國問題網貸機構數量就突破了273個，涉及詐騙、跑路、提現困難、停業整頓等類型，[18]考慮到大量違法違規業務的滋生和侵擾以及網貸機構可能引發的社會矛盾和社會動蕩，建議我國政府盡快出臺應對措施。這些客觀因素大大提升了我國政府隨后幾年陸續啟動互聯網金融專項核查工作的決心和信念。

（一）網貸機構的定性

根據《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》[1]第二條的規定，我國監管部門將網貸機構明確為從事金融信息中介的公司，實則將之視為互聯網金融體系的一個種類進行監管。

從網貸機構的定性來看，中美兩國似乎存在著認識上的差異。與美國不同的是，我國監管部門將網貸機構納入互聯網金融體系，由中國銀行保險監督管理委員會作為監管機構統籌諸項事務。

（二）網貸機構的政府監管

根據《上海市網絡借貸信息中介機構業務管理實施辦法（征求意見稿）》[19]的相關規定，我國政府對網貸機構采取的主要是聯合監管模式，即通過政府各行政部門分工，從機構監管、行為監管、電信業務監管、互聯網服務安全監管、互聯網及金融信息服務和內容監管等多個維度入手解決實際監管問題，明確監管第一責任人為各區縣人民政府。此外，在以上海市為例的政府關系中，上海市金融服務辦公室與原中國銀行業監督管理委員會上海監管局為互相協助關系，各地監管部門接受上海市金融服務辦公室和原中國銀行業監督管理委員會上海監管局的業務指導。

（三）網貸機構適用的相關規定：部分部門規章及規范性文件

一是《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》[20]。明確網貸機構應當選擇符合條件的銀行業金融機構作為資金存管機構，以實現客戶資金與從業機構自身資金的分賬管理。此外，還進一步明確網貸機構由原中國銀行業監督管理委員會負責監管，平臺的定位主要是為借貸雙方直接借貸提供信息服務，不得提供增信服務或進行非法集資等。

二是《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》[1]。是對《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》的重要補充和延伸，率先提出了網貸機構的十三項禁令。此外，還明確了借款人融資上限、網貸機構等級保護要求、信息披露義務、法律責任等一系列實質性問題，對網貸機構合規性治理具有超乎一般的意義。

三是《關于印發網絡借貸信息中介機構備案登記管理指引的通知》[2]。要求網貸機構在完善合規治理工作后，依申請到地方金融監管部門對管轄范圍內網貸機構的基本信息進行登記和公示，并建立相關機構檔案。

四是《關于印發網絡借貸資金存管業務指引的通知》[21]。對網貸機構及其需要合作的存管銀行進行了權利義務的細化規范。

五是《關于進一步加強校園貸規范管理工作的通知》[22]。明確了未經中國銀行保險監督管理委員會批準設立的機構不得為大學生提供校園貸服務。

六是《關于印發網絡借貸信息中介機構業務活動信息披露指引的通知》[23]。要求網貸機構對包括但不限于基本信息、運營信息、項目信息、重大風險信息、消費者咨詢投訴渠道信息等的相關信息進行披露。

七是《關于規范整頓“現金貸”業務的通知》[24]。明確各銀行業金融機構及其發行、管理的資產管理產品不得直接投資或變相投資以現金貸、校園貸、首付貸等為基礎資產發售的（類）證券化產品或其他產品。

八是《關于做好P2P網絡借貸風險專項整治整改驗收工作的通知》[4]。各地應在2018年6月底前完成各轄區內主要網貸機構的備案登記工作，并對債權轉讓、風險備付金等關鍵性問題給出了進一步解釋。

九是《關于加大通過互聯網開展資產管理業務整治力度及開展驗收工作的通知》[25]。指出資產管理業務是特許經營業務，未經許可不得依托互聯網公開發行和銷售資產管理產品。同時，還對各地驗收標準、驗收流程、分類處置等問題提出了更為嚴格的要求。

從網貸機構監管適用的相關規定看，我國大多以部門規章和規范性文件的形式對網貸機構合規治理及政府核查要點逐一進行細化規定，各項規定間關系較為緊密且隨著時間的推移顯示出更加嚴格的趨勢。

（四）網貸機構的產品結構及商業模式

1.網貸機構的產品類別

網貸機構在我國的產品發行類別較為單一，僅允許點對點的小額資金出借且不允許為特殊人群提供房貸、現金貸、校園貸等服務。網貸機構在整個資金出借過程中所從事的是撮合經營行為，同時有義務對借款進行貸前審查和貸后管理。

2.網貸機構的商業模式

盡管網貸機構在我國經營的商業模式較為簡單，即為借款人發布融資項目標的提供平臺，但整個借貸撮合過程所牽涉的法律關系卻往往錯綜復雜。實務中，網貸機構可能會通過引入各類抵押物、質押物或保證人為出借人出借資金行為提供必要的擔保，但網貸機構本身并不介入借貸交易。

可見，無論是在網貸機構可發布的產品類別上還是在商業模式上，美國網貸機構的監管均比我國更為寬松和自由。相比于我國的各項限制性條件，美國監管部門不僅允許網貸機構提供校園貸、房貸等服務，甚至允許其提供資產證券化服務滿足借款人資金需求，解決其資金難題。

（五）網貸機構的監管要求

1.十三項禁令

根據《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》[1]第十條規定，金融監管部門對網貸機構的自融、提前歸集資金、承諾保本保息等十三項行為提出了禁止性要求。

2.銀行資金存管

2016年8月17日公布的《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》[1]第二十八條規定，網貸平臺需要選擇符合條件的銀行業金融機構，以確保自有資金與客戶資金相隔離。

隨后，原中國銀行業監督管理委員會于2017年頒布了《關于印發網絡借貸資金存管業務指引的通知》[21]，對網貸機構及其所需合作的存管銀行進行了權利義務的細化規范。

3.第三級等級保護

根據《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》[1]第十八條規定，由于網貸機構所涉及社會利益較為廣泛，因此網貸機構需要獲得的信息安全等級應為第三級。

4.違規存量清零并獲得整改意見書

根據《關于做好P2P網絡借貸風險專項整治整改驗收工作的通知》[4]的相關規定，網貸機構只有在違規存量清零后才可向政府監管部門申請備案登記。對于違規存量清零的審查，各地金融服務辦公室往往會委托獨立的第三方律師事務所及會計師事務所專業人員前往網貸機構所屬公司進行核查，并根據最終核查意見向網貸機構所屬公司出具整改意見書。

5.律師事務所出具的法律意見書

根據《關于公開征求對上海市網絡借貸信息中介機構業務管理實施辦法（征求意見稿）意見的通知》[19]的相關規定，網貸機構需要聘請律師事務所對網貸機構合規經營情況提出法律意見。律師事務所應當根據《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》及其他相關監管要求，對網貸機構原來存在的違規行為是否得以糾正和落實逐項發表總結性意見。

6.會計師事務所出具的專項及上一年度審計報告

根據《關于公開征求對上海市網絡借貸信息中介機構業務管理實施辦法（征求意見稿）意見的通知》[19]的相關規定，網貸機構所屬公司應提供公司上一年度財務報表及會計師事務所出具的審計報告。

三、我國網貸機構監管的現實困境

由于中美兩國在居民消費習慣、征信環境、經濟發展水平以及法律適用理解等方面均存在不同，導致兩國對網貸行業的定性也各不相同。不過，將網貸行業歸入證券領域還是金融領域并非本文探討的重點。在網貸機構監管的大背景下，我國在立法、監管及法律適用上均存在一定的現實困境，這些困境阻礙著網貸行業的穩定發展，也為執法者帶來諸多不便。

（一）機構監管模式不系統不科學

中美兩國在網貸機構監管方面采取了不同的監管模式，分別為行為監管和機構監管。美國監管部門注重網貸機構實際經營行為，并從宏觀及微觀層面入手對其進行有效的縱向監管。中國采用機構監管模式，這種橫向管理的模式盡管具有條款清晰、分工明確等優點，但很容易被互聯網金融業務創新顛覆，進而導致監管部門之間相互推諉，不利于監管的落實。此外，面對可在全國范圍內開展業務的網貸行業，區域性監管部門客觀來看顯然也是遠水救不了近火。[26]

（二）我國各地區的規范性文件不統一

以銀行存管為例，根據《廣東省網絡借貸信息中介機構備案登記管理實施細則（征求意見稿）》[27]的相關規定，在備案登記完成后，網貸機構應當持廣東省金融工作辦公室出具的備案登記證明與商業銀行簽訂資金存管協議。

根據《廈門市網絡借貸信息中介機構備案登記管理暫行辦法》[28]的相關規定，在備案登記完成后，網貸機構應當在與商業銀行簽訂資金存管協議的五個工作日內將協議復印件提交至廈門市金融工作辦公室。

根據《上海市網絡借貸信息中介機構業務管理實施辦法（征求意見稿）》[19]的相關規定，在備案登記完成后，網貸機構應當在六個月內與在上海設有經營實體的商業銀行開展業務合作，為客戶提供資金存管服務。

根據《深圳市網絡借貸信息中介機構備案登記管理辦法（征求意見稿）》[29]的相關規定，在備案登記完成后，網貸機構應當與在深圳設有分行（含）以上級別網點的商業銀行達成客戶資金存管協議。

根據《北京市網絡借貸信息中介機構備案登記管理辦法（試行）（征求意見稿）》[30]的相關規定，在備案登記完成后，網貸機構應當持備案登記證明和增值電信業務經營許可證與北京市金融工作局認可的商業銀行簽訂資金存管協議。

因此，根據我國各地區規范性文件要求的不同，可將當前我國網貸機構銀行資金存管政策分為三種類型：一是選擇在本地設有經營實體的商業銀行作為資金存管銀行；二是銀行開展資金存管業務必須經當地監管部門認可；三是只規定網貸機構有義務提供資金存管服務，并未對合作商業銀行進行要求和限制。之所以會出現這種情況，實際上是各地監管部門對原中國銀行業監督管理委員會發布規范的理解及適用不一所致。

（三）我國征信體系不完善

根據《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》[1]的相關規定，監管部門對借款人在網貸機構的借款數額進行了限制，即個人在單一網貸平臺的借款總余額上限為20萬元，在不同網貸平臺的借款總余額上限為100萬元。企業在單一網貸平臺的借款總余額上限為100萬元，在不同網貸平臺的借款總余額上限為500萬元。

盡管我國監管部門規定了同一自然人或法人在不同網貸機構借款總余額的上限，但由于我國征信體系尚不完善，事實上目前幾乎所有網貸機構均未接入中國人民銀行的征信體系，而這也就意味著網貸機構用戶借貸的逾期并不會導致不良信用記錄。當然，一些網貸機構也在依靠自身研發或通過與民間征信機構合作對借款人開展信用調查，但只是杯水車薪。長此以往，必然會導致客戶信用等級審核準確率下降，陷入網貸機構借款人逾期率攀升以及監管部門有法可依卻無從執法的窘境。

（四）信息披露不足

信息披露的重要性不言而喻，其一方面關乎出借人資金安全，另一方面可提高網貸機構責任意識。但是，由于很長一段時間內我國沒有針對網貸機構出臺有效監管文件，行業協會也沒有對網貸機構信息披露事宜給予足夠重視，結果造成了眾多網貸機構信息披露不充分的局面，為借貸交易帶來了潛在的不可控風險。

（五）對客戶隱私權保護不當

許多網貸機構不重視對出借人和借款人身份信息的有效保護，甚至將客戶隱私信息用到與自身主營業務無關的領域。比如，為業務發展需要，擅自將未達到融資要求的借款人信息披露給小額貸款公司以便其線下聯絡放款，更有甚者未經客戶同意即將其隱私信息通過非法出售和共享的形式提供給第三方。類似對客戶隱私權保護不當的行為比比皆是，嚴重者更涉及犯罪，這里不再一一列舉。

（六）存在過多違規平臺

我國網貸機構在經歷了初創摸索期、爆發增長期、合規調控期之后，正逐步走向更為健康、合規、有序的互聯網金融新環境。在這一階段，有些投機者打著投資高收益的旗號招搖撞騙。由于我國監管部門一直沒有建立有效的監管規范來預防金融市場的各類風險，為某些網貸機構提供了違法犯罪的溫床，對互聯網金融良性發展造成了相當大的障礙。

四、我國網貸機構發展建議

全球范圍內，對于網貸機構的政府監管主要包括三種觀點：一是基于信用理論[31]認為，只有依靠信用制度和個人征信系統才能防范網貸機構帶來的不確定風險；二是基于信息不對稱理論[32]認為，網貸機構的風險來源于信息不對稱，如果能夠有效保障信息安全、可靠，則出借人資金風險將大大降低；三是基于社會資本理論[33]認為，社會資本能夠有效降低網貸機構投資風險。可以說，上述三種觀點均具有一定參考價值。同時，對比研究美國網貸監管制度框架，我們應當本著取其精華的態度，結合我國國情及網貸行業特有環境，思考和總結相應的對策與建議。

（一）科學轉變政府監管職能

包括美國聯邦機構、各州政府、行業協會等在內的多重、嚴格、高效的行為監管模式是網貸行業在美國興起后又平穩過渡的有效保障。與美國相比，我國所處的環境更加復雜和嚴峻。盡管我國已將網貸行業定性為金融行業，受中國銀行保險監督管理委員會管理，但由于網貸機構的特性意味著其可在全國范圍內開展業務。因此，建議我國網貸監管模式可借鑒美國做法，建立以中國銀行保險監督管理委員會為主、以地方金融管理局為輔的業務統籌領導模式，同時結合行為監管要素，由地方其他各職能部門進行分層次監管，取得監管條線清晰的效果。

（二）統一各地區之間的規范性文件

加速制定國家層面較為統一和完善的規范性文件，為網貸機構監管指明方向，防止各地因法律理解及適用不一而引發的各類問題。

（三）建立健全征信體系建設

首先，政府應為中小企業提供一定的扶持，努力將這些企業納入中國人民銀行征信體系建設，這將在一定程度上解決它們融資難的問題。[34]其次，與美國網貸機構相比，目前我國還缺少統一的征信體系和客戶評級制度。因此，政府應對網貸機構及第三方自有的征信建設加強引導和監督，規范其信用評級方式和標準，幫助其建立健全信息共享平臺及黑名單制度，解決客戶信息不對稱等問題。必要時，可將之一并納入中國人民銀行征信體系。

（四）改革信息披露機制

建議將信息披露機制分內外兩塊予以落實。對外來講，網貸機構有義務向監管部門定期或不定期披露公司的一般或重大事項，并就平臺業務拓展和開展情況向政府報備；對內來講，網貸機構有義務就產品項目、風險等級等要素向借貸雙方進行全面而完整的披露。除此之外，網貸機構還要做好知識普及、合格出借人篩查及反欺詐、反洗錢等工作。

（五）完善客戶隱私權保護體系

網貸機構應根據我國《網絡安全法》相關規定，加強對員工的專業培養，切實做好客戶實名認證工作，嚴格執行各項客戶隱私權保護制度，進一步明確搜集、使用、披露、刪除客戶信息等事項的規范和流程，防止對客戶隱私信息的濫用。

（六）加大對違規機構的處罰力度

政府監管部門應對網貸機構違規行為加以重視，定期開展整治核查工作。對可能存在的違法犯罪活動及時組織人手加深排查，一經發現即嚴肅處理，確保網貸機構在我國健康、有序發展。

五、結語

縱觀網絡借貸信息中介發展歷程，從全球第一家網貸機構上線運營至今不過寥寥十二載，但各國對網貸機構的關切程度卻都是極高的。互聯網金融具有得天獨厚的便捷優勢，能夠切實解決中小企業面臨的融資難問題，無論是網貸還是眾籌亦或是私募，都擁有廣闊的發展空間。中美兩國獨有的歷史和人文特性導致了兩國截然不同的司法制度，然而盡管兩國在網貸定性、政府監管、監管要求、商業模式、產品結構等方面存在較大差異，但其所處的金融市場環境、所追求的監管政策目標、所確立的改革決心等都是極為相似的。目前，我國金融監管部門對網貸機構的監管要求和整治決心并不亞于歐美諸國，甚至更為嚴格。法律工作者需要不斷思考，學會取長補短，梳理、學習、研究、對比各國在互聯網金融領域的法治理論與實踐環境，這既是完善我國金融監管細則的基石和保障，也是互聯網金融體系健康、和諧、穩定、有序、高效發展的重要保障。

注釋：

①美國證券交易委員會要求上市公司定期上報的不同財務報表格式的代稱。