西安市國土資源局不依法履行職責案

文◎范鋒艷 李曉瑞 高曉莉

案情回顧

（一）基本案情

1998年12月12日，陜西圣米蘭家俱有限公司（2003年8月1日更名為陜西圣米蘭實業發展有限公司,以下簡稱圣米蘭公司）取得西安市雁塔區西萬路什字東南角土地的 《建設用地規劃許可證》。2002年7月18日，西安市國土資源局與圣米蘭公司簽訂 《國有土地使用權出讓合同》，出讓土地118.318畝,出讓金3904569.02元。因涉案土地中間有一條規劃道路，故分成兩塊土地辦理《國有土地使用權證》，圣米蘭公司于2003年9月19日取得兩份《國有土地使用權證》，土地用途均為工業(綜合)。2004年4月16日，圣米蘭公司辦理《建設工程規劃許可證》。因規劃調整，西安市規劃局于2007年9月12日向圣米蘭公司重新頒發兩份《建設用地規劃許可證》，其中一塊為商業用地，另一塊為居住用地。

圣米蘭公司在重新取得《建設用地規劃許可證》變更土地用途后，未與西安市國土資源局重新簽訂合同，亦未開發土地。2008年2月5日，西安市國土資源局作出《土地行政處罰決定書》，認為涉案土地閑置期限已滿2年，對圣米蘭公司作出人民幣78.0914萬元的處罰決定。后西安市國土資源局多次致函圣米蘭公司，責令該公司立即重新簽訂國有土地出讓合同、補交相應出讓金并恢復施工，但該公司仍未按要求辦理。

另2011年11月，西安潤基地產投資有限公司向長安國際信托股份有限公司借款2.2億元，圣米蘭公司為該筆借款提供擔保。由于借款逾期未還，長安國際信托股份有限公司依據強制執行公證文書向西安市中級人民法院申請強制執行。2015年6月，西安市中級人民法院查封了圣米蘭公司持有的兩塊涉案土地使用權，并進行了評估，評估價格為7461.89萬。同年10月21日，西安市中級人民法院致函西安市國土資源局，稱因法院對涉案土地已經查封，西安市國土資源局無權收回。

（二）訴前程序

雁塔區人民檢察院在調查核實情況后，于2017年4月24日向西安市國土資源局發出檢察建議，認為土地閑置造成土地資源的浪費,使有限的土地資源得不到合理、有效利用,是社會財富的巨大浪費。圣米蘭公司取得土地后長期閑置，構成了對公共利益的侵害。建議該局依據法律法規規定切實履行監管職責，依法予以處置。

（三）整改結果

2017年5月24日,西安市國土資源局復函稱,已研究部署整改:一是要求雁塔區政府、西安市國土資源局雁塔分局加快制定整改方案,盡快完成處置工作。二是積極與法院對接處置事宜。三是多方約談圣米蘭公司,告知其處置要求。四是經雁塔區政府研究同意,西安市國土資源局雁塔分局上報了整改方案,由其督促圣米蘭公司完善土地用途變更手續,簽訂出讓合同變更協議;在繳納土地出讓金、完成開工審批手續后,按照約定的期限開工建設。

2017年10月17日,雁塔區人民檢察院向西安市國土資源局發出調查函,了解整改方案的進展情況。同年10月27日,西安市國土資源局回復稱：“在貴院的督促支持下,經雁塔區政府和市、區國土部門多次督促協調,圣米蘭公司已按照規劃辦理土地用途變更手續,46.842畝土地用途由工業(綜合)變為商業,66.33畝土地用途由工業(綜合)變為住宅。我局于9月12日與該公司簽訂了 《國有建設用地使用權出讓合同變更協議》,約定合同簽訂之日起60日內付清土地出讓價款共計67311.4274萬元,2018年5月31日之前開工。”

2017年11月1日,圣米蘭公司向西安市財政局補繳了67311.4274萬元土地出讓金。同年11月7日,雁塔區人民檢察院收到西安市國土資源局送來的圣米蘭公司補繳土地出讓金的票據。

特色解讀

（一）案件亮點

1.本案有效維護國家產權公益

本案是國有土地出讓領域內閑置土地類型的公益訴訟案件。閑置土地不僅使有限的土地資源得不到合理有效利用，造成土地資源的浪費，更破壞國家土地市場秩序，嚴重侵害了國家土地產權利益。

土地是國民經濟和社會發展的物質基礎，國家作為國有土地所有者，通過將土地使用權出讓給使用者來實現土地的收益。除土地使用者通過開發利用土地實現國有土地的一部分收益權能外，土地的所有者國家在國土資產利益分配中實現國有土地的另一部分收益權能。一是在國有土地出讓時，收取國有使用權出讓金，實現國有土地有償使用的基本收益；二是向土地使用者、經營者征納適量稅（費），實現國有土地資產增值收益；三是通過土地的開發利用，輻射帶動周邊經濟發展，實現國有土地資產綜合收益。

圣米蘭公司自2003年以出讓方式取得國有土地使用權后，一直未依照約定如期開發土地，國家僅實現了土地出讓金這一基本收益，增值收益和綜合收益無法實現。圣米蘭公司長達14年閑置土地的行為，導致國家對土地收益權能無法實現，嚴重侵害了國家公共利益。雁塔區人民檢察院充分運用法律監督權，主動調查監督，查清案件事實，通過督促西安市國土資源局依法履職，成功盤活了處于雁塔區黃金地段閑置14年的百余畝土地，為國家督促收回6.73億余元國有土地出讓金，是全國目前涉案金額最大、實際挽回損失最多的公益訴訟案件。

2.本案集中彰顯公益訴訟訴前程序的作用

本案是全國公益訴訟十大典型案例中三個訴前案件之一，訴前程序的充分使用是案件得以成功查辦的最大助力。

公益訴訟訴前程序是檢察機關提起公益訴訟的重要內容，是檢察機關維護國家和社會公共利益的一種法定手段和基本方式。檢察機關提起公益訴訟的根本目的是督促法律授權的機關和組織提起訴訟或行政機關依法履行職責，有效保護國家利益和社會公共利益。公益訴訟訴前程序一方面極大提高了監督效率，真正調動起多方主體維護公益的積極性和主動性，切實督促行政機關依法行政和嚴格執法；另一方面有效節約了司法資源，更早、更有效、更節約成本地維護社會公益，使維護公益的成本達到最優化。

雁塔區人民檢察院在本案辦理過程中，緊抓公益訴訟訴前程序靈活性和實效性的特征，在調查取證查清圣米蘭公司違法閑置土地的案件事實后，向西安市國土資源局發出訴前檢察建議。西安市國土資源局在收到檢察建議后，高度重視，積極制定整改方案，約談督促圣米蘭公司完善用地手續。雁塔區人民檢察院在行政機關整改過程中，以真正切實維護公益和節省司法資源目的為出發點，結合案件土地被司法機關查封的現狀和用地手續辦理的實際，實時溝通、協調多方主體，最終督促西安市國土資源局與圣米蘭公司重新簽訂合同，補交土地出讓金。本案運用公益訴訟訴前程序，充分調動起行政機關維護公益的主動性，通過行政機關主動履職糾錯，切實維護了國家公益。

3.本案是檢察權和行政權良性互動的結晶

本案是檢察部門和國土部門攜手合作，合力維護公益的結晶。

十八屆四中全會設立檢察機關提起行政公益訴訟制度目的之一旨在運用檢察權督促行政機關依法行政，構造檢察權和行政權良性互動的關系。檢察機關通過與行政機關的互動，發揮法律監督主動性，節省了司法資源，更早更快地維護國家和社會的公共利益；行政機關通過與檢察機關互動，借助公益訴訟力量，解決了長期想解決卻不敢解決不能解決的問題，達到更好的執法效果。

圣米蘭公司違法閑置土地案在西安市國土資源局積案已久，因2007年西安市城市總體規劃調整，涉案土地的用地規劃由工業用地變更為商業和居住用地，導致涉案土地的規劃手續和用地手續不一致。西安市國土資源局針對此種情況，先后多次約談、督促圣米蘭公司盡快完善用地手續，也多次與西安市規劃局溝通，但一直難以推動。雁塔區人民檢察院在向西安市國土資源局發出公益訴訟訴前檢察建議后，雙方本著切實解決問題的原則，實時協商溝通土地整改方案的進展情況。西安市國土資源局借助公益訴訟力量，再次約談圣米蘭公司，并向西安市規劃局釋明案件情況；雁塔區人民檢察院多次向圣米蘭公司宣傳法律規定，要求其按照法律規定履行義務，并就涉案土地被法院查封問題，積極與西安市中級人民法院聯系，促成法院、檢察院、國土部門三方會談磋商。在雁塔區人民檢察院和西安市國土資源局雙方不懈努力下，最終圣米蘭公司與西安市國土資源局重新簽訂合同，補交土地出讓金，并動工開發土地。

（二）案件辦理的難點及對策

1.調查取證難

本案在調查過程中，面臨以下難點：一是時間跨度大。自圣米蘭公司1998年取得涉案土地《建設用地規劃許可證》、2003年取得 《國有土地使用權證》至2017年雁塔區人民檢察院接到群眾舉報立案審查，近二十年的時間跨度無形增加取證難度。二是案件事實復雜。涉案土地閑置形成原因復雜，且先后歷經用地規劃性質的調整和法院司法查封，涉及到對企業、國土部門、規劃部門、工商部門、法院等多方主體的調查，對土地閑置現狀、用地手續、規劃手續和查封原因等多項細節的核實，取證相當繁雜。三是個別部門不配合。彼時部分行政機關尚未認清公益訴訟定位，對檢察機關有抵觸心理，在調查過程中推諉扯皮，不配合取證。僅就為查清土地規劃變更的事實，雁塔區人民檢察院數十次前往規劃部門，甚至還出現調查函送達無人簽收的情形。

對策：一是明確案件調查事項。雁塔區人民檢察院圍繞查清違法行為人閑置土地的案件事實和行政機關的履職情況的調查核心，分組剖析案件。第一組主要調查違法行為人的身份信息，包含圣米蘭公司的營業執照、法定代表人身份信息、工商登記情況、2003年名稱變更登記和工商檔案材料。第二組主要調查違法行為人取得土地的事實，包含圣米蘭公司取得《建設用地規劃許可證》的手續和證載信息，簽訂《國有土地使用權出讓合同》的時間和合同約定的出讓價款、出讓土地性質、動工開發日期和法律責任條款事項，取得《國有土地使用權證》的手續和證載信息。第三組主要調查違法行為人閑置土地的情況，包含土地的現狀、涉案土地在第三次和第四次西安市城市總體規劃變更中的調整情況、涉案土地的用地規劃手續變更情況、涉案土地被司法查封和圣米蘭公司未動工的原因。第四組主要調查行政機關的履職情況，包含西安市國土資源局對涉案土地的行政處罰情況、約談督促圣米蘭公司完善用地手續的情況、與西安市規劃局溝通協商的情況。

二是靈活運用調查手段。針對具體需要調查的事實和證據，雁塔區人民檢察院綜合運用各種調查手段：針對違法行為人身份信息，采取到工商部門查詢工商登記和工商檔案的方式；針對違法行為人取得土地和行政機關履職情況，主要采取詢問圣米蘭公司和調閱西安市國土資源局土地執法卷宗方式調查；針對違法行為人閑置土地的原因，采取勘察閑置土地現場、詢問西安市國土資源局執法人員、調閱西安市規劃局的用地規劃檔案、調閱法院執法卷宗等綜合性手段。此外在取證過程中，介紹信、調查函等書面方式經常作為輔助手段配合使用。但深感遺憾的是檢察機關調查取證權沒有得到明確的規定，也沒有相關的實施細則和保障措施，這是檢察機關在辦理公益訴訟案件過程中受人掣肘的主要原因，希望可以盡快改變此種局面。

2.案件專業性強

本案是國土出讓領域內案件，涉及到國有土地出讓的程序、閑置土地的認定和處罰、司法查封土地處理等土地方面的專業知識，對民行隊伍的專業素養提出了極大挑戰。

對策：雁塔區人民檢察院一方面仔細研讀土地方面的法律法規，請教土地執法人員和法學專家教授，理解到國土出讓程序中《建設用地規劃許可證》是辦理《國有土地使用權證》的前提；閑置土地是依據出讓合同約定的動工日期起算等知識；也了解到閑置土地成因分別是政府和當事人處理方式造成的。另一方面，充分利用公益訴訟一體化機制，上下聯動辦理案件。本案中陜西省人民檢察院和西安市人民檢察院先后兩次到雁塔區人民檢察院召開案件研討會，分析研究案情，針對涉案土地被司法查封造成國土部門無法收回的客觀情況和被法院依據2003年頒發的土地使用權證評估為7000余萬元的事實，迅速決定由雁塔區人民檢察院組織檢察院、法院、國土部門三方磋商，并由西安市人民檢察院就涉案土地被司法查封可能出現超標的查封情形進行執法監督。最終在省市區三級院共同努力下，法院解封涉案土地，為國家挽回6.73億余元損失。

（三）后續監督情況

雁塔區人民檢察院實時跟進整改落實情況。2017年9月12日，西安市國土資源局與圣米蘭公司簽訂《國有建設用地使用權出讓合同變更協議》。同年11月1日，圣米蘭公司補繳國有土地出讓金。11月14日，雁塔區人民檢察院走訪現場，涉案土地已經動工開發。

專業點評

寧中平［最高人民檢察院公益訴訟檢察廳（籌）業務一處檢察官助理］

本案是全國公益訴訟十大典型案例中三個訴前案件之一，也是國有土地使用權出讓領域的一起經典案例，在調查取證、訴前程序等辦案環節有很多亮點，進一步豐富和完善了公益訴訟涵蓋的案件類型，對于全國檢察機關辦理類似案件具有一定的指導和借鑒意義，也充分彰顯了檢察機關提起公益訴訟制度在保護國家利益、促進依法行政方面的重要作用。具體而言，此案有以下幾個突出特點：

一是明確職能定位，牢牢把握公益這個核心。習近平總書記指出，檢察官作為公共利益的代表，肩負著重要責任。“公益”是檢察機關提起公益訴訟制度設計的出發點，也是制度運行的落腳點。隨著我國經濟社會快速發展，環境資源、食品藥品、國有財產、國有土地使用權出讓等領域公益受損現象易發多發，全社會對公益保護的需求越來越強烈。本案屬于國有土地使用權出讓領域土地閑置類行政公益訴訟案件，土地使用者以出讓方式依法取得土地使用權后，未依照約定如期動工開發，閑置土地長達14年，不僅造成了土地資源的浪費，使有限的土地資源得不到合理有效地利用，而且破壞了國家土地市場秩序，使土地的增值收益和綜合收益無法實現，嚴重侵害了國家利益。檢察機關在辦案中牢牢把握“公益”這個核心，主動立案調查，強化法律監督，通過督促行政機關依法履職，為國家挽回6.73億余元的國有土地出讓金，讓閑置14年的土地得到合理開發利用，有效維護了國家土地產權利益，也實現了檢察公益訴訟制度維護社會公益、推進法治政府建設的立法初衷。

二是注重辦案細節，堅持依法規范調查取證。檢察機關提起公益訴訟是一項系統工程，決定一個公益訴訟案件能否取得成功，能否實現檢察機關保護公益的預期目的，往往取決于對辦案中關鍵環節的把握是否精準、規范。調查取證權是檢察機關區別于其他公益訴訟起訴主體的一項重要權力，也是我們檢察機關的固有優勢。然而，在檢察公益訴訟試點期間和全面推開以后，調查取證難仍然是辦理公益訴訟案件的一個突出問題。高檢院民行廳于今年3月印發了檢察機關民事和行政公益訴訟案件辦案指南，作為辦理檢察公益訴訟案件的指引，對于各地檢察機關嚴格依法辦案、規范調查取證起到了重要推動作用。在本案中，檢察機關也面臨調查取證難的問題。對此，雁塔區檢察院辦案組采取了有針對性的應對措施，努力克服案件專業性強、時間跨度大、涉案土地閑置原因復雜、個別行政機關拒絕配合等諸多困難，明確案件調查事項分組調查，環環相扣固定證據，靈活運用現有的調查手段，善于借用外力進行調查取證，同時注重取證的規范性、合法性，體現出極高的專業素養和敬業精神，為案件的成功辦理打下了堅實的基礎。

三是審慎行使權力，充分發揮訴前程序作用。行政公益訴訟實質上是司法權對行政權的制約，行政管理具有自身的特點和規律，我們既要加強監督制約，又必須保持相應的理性、克制和謙抑，嚴守檢察權的邊界，嚴格在法律確定的范圍內依法履行提起公益訴訟職責，確保檢察監督在法治軌道上運行。訴前程序是檢察機關提起公益訴訟制度的重要內容，也是檢察機關保護公益的法定手段。習近平總書記在中央深改組第十二次會議上突出強調，訴訟是最后手段，之前要充分發揮檢察建議等手段的作用。通過訴前程序推動侵害公益問題的解決，是公益訴訟制度價值的重要體現。特別是在行政公益訴訟中，提起訴訟并不是制度設計的最終目的，根本目標還是督促行政機關依法履職。在本案中，雁塔區檢察院準確把握行政公益訴訟的立法精神和設計意圖，充分發揮訴前程序作用，向西安市國土資源局發出訴前檢察建議，積極推動行政機關主動履職糾錯，有效節約了司法資源，形成嚴格執法和公正司法的良性互動，共同推動使公益損害問題得到及時有效解決，切實維護了國家利益。

四是轉變監督理念，實現“三個效果”有機統一。張軍檢察長強調，檢察機關要善于運用政治智慧、法律智慧、監督智慧開展監督，建立監督者與被監督者的良性關系。我們要從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，依法開展各項檢察工作特別是公益訴訟工作。檢察機關與行政執法機關的法定職責在本質上是一致的，工作目標、追求效果也是一致的，這是實現雙贏多贏共贏的基礎。本案中，雁塔區檢察院通過訴前檢察建議，與西安市國土資源局加強溝通協調，并積極與西安市中級人民法院聯系，促成法院、檢察院、國土部門三方會談協商，共同推動解決圣米蘭公司違法閑置土地案這個困擾地方多年的“老大難”問題，促進行政執法機關主動作為、依法行政，最終實現了政治效果、法律效果、社會效果的有機統一。各級檢察機關在辦理公益訴訟案件時，應當踐行雙贏多贏共贏理念，加強與相關部門溝通協調，不斷增強公益保護合力。要結合辦案，深入剖析、查找制度缺陷和監管漏洞，及時向黨委、政府和主管、監管部門提出風險預警及建議，促進地方政府依法治省、依法治市。同時，要加強與人民法院的溝通協調，凝聚改革共識，通過辦案實踐推動檢察公益訴訟制度進一步豐富和完善。

湛中樂［北京大學法學院教授，博士生導師，中國行政法學研究會副會長］

本案作為十大典型的公益訴訟案件之一，具有較強的代表性，反映了我國行政公益訴訟的運行現狀。我國的行政公益訴訟目前尚處于初創階段，本案中的成功經驗有助于我國行政公益訴訟制度的建立與完善。

首先，要堅持行政公益訴訟的目的，但要注意行政公益訴訟同民事公益訴訟既有許多相同之處，也有某些具體區別。過去相當一段時間，公益訴訟制度在我國長期缺位，導致我國無法通過訴訟手段來維護公共利益。為改變這一狀況，更好地保護公共利益，前些年已經在民事訴訟法的修改時加入了有關公益訴訟的條款。2015年，全國人大常委會授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點。兩年試點期滿后，全國人大常委會于2017年通過修改法律條款從而將行政公益訴訟制度植入行政訴訟法之中。行政公益訴訟由此正式確定下來。需要注意的是，行政公益訴訟的目的與民事公益訴訟略有差異。保護公共利益都是兩者的目的，但是行政公益訴訟還具有監督行政機關，督促行政機關依法履行職責的目的。行政機關履行職責與公共利益的實現無法分割，行政機關履行職責與公共利益的維護是一體的。這在根本上取決于公共行政的邏輯起點。公共行政的邏輯起點是公共利益，而行政公益訴訟也以公共利益為重要目標，所以督促行政機關依法履行職責與維護公共利益能夠在行政公益訴訟中得到最佳結合。本案彰顯了我國行政公益訴訟的目的和功能。在本案中，檢察院通過啟動行政公益訴訟程序，推動行政機關履行職責收回土地出讓金6.73億元，國有土地結束長時間的閑置狀態而得到開發利用。我國實行國有土地有償使用的制度，因此，除了國有土地出讓金外，國有土地的有效利用也屬于公共利益的范疇，國有土地的有效利用能夠帶動社會經濟的發展，增加國家稅收。已經規劃的土地如果長期得不到開發處于閑置狀態，實際上是對國有土地資源的浪費。

其次，本案對行政公益訴訟的訴前程序作了有益的探索。2015年全國人大常委會的授權決定并未規定行政公益訴訟的訴前程序，但最高人民檢察院制定的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》規定了行政公益訴前程序，但是該辦法僅規定檢察機關可以在訴前向行政機關發出檢察建議，并未作出其他規定。換言之，有關行政公益訴訟的訴前程序的具體操作規范仍然缺失。從試點期間公布的一些數據來看，行政公益訴訟訴前程序已經成為檢察機關處理行政公益訴訟案件的主要手段和方式。最高人民檢察院《關于檢察機關提起公益訴訟試點工作情況的中期報告》披露：從試點開始到2016年9月，試點地區檢察機關辦理行政公益訴前程序案件1591件（行政機關在訴前程序中糾正或履行職責的案件達1214件），提起訴訟的案件28件。中期報告中也提到了行政公益訴前程序的規范與完善。中期報告提出充分發揮訴前程序的作用，注意訴前程序與行政公益訴訟請求的銜接，規范訴前檢察建議的制發程序和內容。檢察機關對訴前程序的依賴與規則供給的不足之間形成鮮明對比，這也為檢察機關在實踐中的探索與創新留出了充足的空間。檢察機關在辦案中也發現了這一問題，并在訴前程序中靈活運用多種手段和形式推動行政機關解決問題。在本案中，檢察機關運用了調查取證、檢察建議、約談、向涉案方釋明法律和案情、組織涉案方和司法機關磋商會談等多種手段推動解決本案。這些手段和形式有助于行政公益訴前程序的完善。全國人大常委會通過的《關于全面加強生態環境保護依法推動打好污染防治攻堅戰的決議》提出“要依法充分發揮公益訴訟訴前程序作用，對于涉及行政機關違法行使職權或者不履行職權的情形，可以通過約談、走訪、訴前圓桌會議、聽證等形式，積極推動行政機關主動履職糾錯，及時修復受損的生態環境。”這份決議中提到的有關訴前程序的多種方式方法在本案中早已體現。可以說，本案中的一些做法已經被我國的最高權力機關認可并加以推廣。

再次，行政公益訴訟案件的解決依賴于檢察機關的積極而有效的推動。一方面，進入行政公益訴訟制度的案件大多是疑難案件，往往涉及多方利益主體，甚至涉及多個政府部門乃至法院。不少行政公益訴訟案件都是久拖不決的案件，也正是起因于此。另一方面，全國人大常委會和最高人民檢察院主張在訴前程序中解決好行政公益訴訟案件，而有關訴前程序的規則供給又不足，這意味著檢察機關在訴前程序中處理行政公益訴訟案件的手段有限。這兩方面的因素導致行政公益訴訟案件辦理難度大，對檢察機關的依賴性較大。本案涉及多方主體，圣米蘭公司、雁塔區政府、西安市國土資源局、西安市國土資源局雁塔區分局、西安市中級人民法院、長安國際信托股份有限公司、西安潤基地產投資有限公司等，協調難度大。規則供給不足也導致雁塔區檢察院在辦案過程中受到多方掣肘。為了解決好本案，雁塔區人民檢察院靈活運用調查手段，派出了四組調查人員調查案件事實，多次組織涉案各方磋商會談本案的解決方案，甚至向土地執法實務專家和法學專家教授請教相關問題的解決方案。總之，檢察機關投入了大量的人力物力來辦理這一行政公益訴訟案件。

如上所述，本案的貢獻巨大，無需多言。除了以上貢獻，本案亦反映了我國法治建設中存在的一些具有普遍性的問題。

首先，公共利益與私人利益之間如何平衡與兼顧。一是城市規劃中如何平衡公共利益與私人利益，尤其是如何保護行政相對人的信賴利益。這些年對信賴保護原則的討論很多，但是行政活動中對信賴利益的保護仍然不夠。在本案中，早年圣米蘭公司為工業生產目的申請國有土地建設用地。圣米蘭公司獲得《建設用地規劃許可證》和《國有土地使用權證》以后，具有相應的信賴利益。然而，圣米蘭公司獲得申請幾年后，工業用地便被重新規劃為商業用地和居住用地。不同用途的土地在開發成本和開發模式上肯定存在差異。圣米蘭公司作為一家家具公司，究竟為何遲遲不開發涉案地塊？圣米蘭公司是否有能力按照商業用地和居住用地的目的繼續開發涉案地塊，是否愿意按照新的用途開發涉案地塊？這些因素在本案介紹中并未體現。到底是檢察機關和行政機關沒有考慮這些因素，還是這些因素獲得充分考量但沒有寫入案情之中？本作者不得而知。 二是第三方長安國際信托股份有限公司的債權與公共利益之間的平衡問題。由于圣米蘭公司無法履行其擔保責任，西安市中院根據長安國際信托股份有限公司的申請依法查封了涉案地塊。但是本案地塊最終還是由圣米蘭公司進行開發，那么長安國際信托股份有限公司的債權是否得到充分實現？本案文書中也并未提到這一情況。

其次，如何處理好檢察權與民事審判權、行政權之間的關系。由于圣米蘭公司無法履行其擔保責任，西安市中院根據長安國際信托股份有限公司的申請依法查封了涉案地塊。法院最初也以涉案地塊被查封為由禁止西安市國土資源局收回涉案地塊。但是本案結案時，該地塊卻由圣米蘭公司繼續開發。顯而易見的是，檢察機關介入后，法院解除了查封。這其中就涉及到檢察權與民事審判權之間的關系，法院的查封文書是否具有約束檢察機關的效力？檢察機關能否或者是如何推翻法院的查封文書的效力？這一過程究竟是如何運作的？法律上如何做出合理的解釋？檢察機關作為法律監督機關，對查封文書當然具有法律監督權，但是檢察機關能否基于法律監督權要求法院解除合法有效的查封文書？是不是一個公共利益優先的原則就可以迎刃而解，解決一切問題？另一個問題是檢察權與行政權之間的關系。行政機關和檢察機關的相互獨立是檢察機關能夠監督行政機關的一個重要前提。我國的檢察權和檢察制度是圍繞著公訴權展開的，行政權和檢察權相互分離、相互獨立。但是，為解決好糾紛，行政權和檢察權在實踐中有時也需要合作。這種合作雖然經常發生，但是它與基于公訴展開的制度設計不相容。正因如此，行政權與檢察權合作的領域存在規則供給不足的現象。在本案中，檢察機關在行政公益訴訟訴前程序中采取的很多手段和方式并無明確的法律規范依據。辦案人員亦承認有關調查取證的規則供應不足導致檢察機關辦理公益訴訟案件受到各方掣肘。此外，檢察權可以干預行政權的界限究竟在哪里？本案中檢察院的調查與組織雖然促進了本案的最終解決，但是是否存在干預過度的嫌疑？這也是一個值得思考與關注的問題。

再次，檢察隊伍的能力建設問題（至少包括隊伍的規模與能力兩個方面）。行政公益訴訟是社會發展的需要，但是由于行政公益訴訟制度仍然處于初創階段，檢察機關在人才隊伍建設上存在不足與短板。行政公益訴訟案件涉及面較廣，需要多個領域的專業知識。本案中就涉及到土地管理法、債法、行政法等多個領域的知識。雁塔區人民檢察院在辦案過程中也發現了知識儲備不足這一問題，因此他們向土地管理實務專家和法學專家教授請教。在制度初創時期，這是難以避免的。但是這不能成為一種常態，檢察機關必須具備解決相關法律問題的能力，否則制度運行的成本太高太大，且運行效率較低。在上文提到的中期報告中，最高人民檢察院就已經指出，要“加強隊伍建設，提升辦理公益訴訟案件的能力水平”。從目前的情況來看，隊伍建設仍需要檢察機關付出較大的努力。

以上這三個問題具有一定的普遍性，并非僅存在于本案中。我國行政公益訴訟制度的完善需要重點解決好這三個問題。總之，本案彰顯了行政公益訴訟的目的，為行政公益訴訟制度的完善提供了有益的經驗，也反映了一些具有普遍性的難題。