湖南省藍山縣環境保護局不依法履行職責案

文◎姚 紅 廖文鋒

案情回顧

（一）基本案情

2006年底至2017年4月，湖南省藍山縣新圩鎮上清涵村村民廖某某租用本村茶幾窩山林地86.44畝投資建立選礦廠，未辦理任何國土、環評、工商手續，非法從事硫鐵礦、鉛鋅礦洗選。該選礦廠對產生的廢水和廢渣未采取任何防滲漏措施和環保治理措施，直接利用滲坑將重金屬廢水、廢渣等有毒有害物質傾倒、排放到場外，對周邊環境造成嚴重污染。藍山縣環保局于2017年4月28日聯合藍山縣新圩鎮政府等部門，將該選礦廠強行關停并拆除生產設備及廠房等，但廠內的廢水未進行無害化處置，尾砂未予處理。

經鑒定，該廠所污染土壤修復費用為2967.82萬元，廠內殘留污水及廠外池塘水修復費用為95.41萬元。

（二）訴前程序

藍山縣環境保護局作為藍山縣環境保護主管部門，對該選礦廠違法排污污染環境的行為長期不完全履行職責，雖作出行政處罰決定，但一直未采取有力措施執行處罰到位，致使藍山縣新圩鎮上清涵村選礦廠持續10多年違法生產，對周邊環境造成了嚴重污染。選礦廠雖已被取締，但廠內的廢水未進行無害化處置，尾砂也未予處理，持續污染周邊環境，社會公共利益仍然處于被侵害狀態。

藍山縣人民檢察院經層報湖南省人民檢察院批準于2017年10月10日立案審查，經多次現場調查核實，于2017年10月19日向藍山縣環境保護局發出檢察建議：立即采取有效措施，對選礦廠的廢水、廢渣進行處置，避免對環境造成進一步的污染；依法履行環境監管責任，責令違法行為人盡快制定污水處理方案及土壤污染修復方案并監督方案實施。

（三）行政機關整改情況

藍山縣環境保護局收到檢察建議后，積極履職，責成污染者廖某某治污，促使廖某某與永清環保股份有限公司簽訂了技術服務合同，委托該公司制定了《藍山縣新圩鎮上清涵非法選礦廠環境污染應急處置方案》，并監督廖某某按處置方案實施。截至2018年1月23日，場地內3000㎡廢棄建筑物、生產設備已進行拆除；水泥池已鋪設防滲膜，約15000m3廢渣清挖并運輸至廠水泥池填埋，約95000m3污泥清挖晾干并運輸至廠水泥池填埋，約1700m3廢水處理達標后排放，對廠區內土壤進行修復并補植復綠，社會公共利益得到了有效地保護。

特色解讀

（一）本案主要的經驗作法

本案是藍山縣人民檢察院辦理的第一起生態環境保護領域的行政公益訴訟案件，辦理案件中主要做法有：

1．緊跟中央環保督察，積極拓展案件來源，及時摸排案件線索。2017年4月以來，中央第六環境保護督察組對湖南進行了環境保護督察，藍山縣人民檢察院以此為契機，成立“查辦生態環境治理案件專案組”，主動與環保部門對接，及時了解相關線索，拓展案件來源，對生態環境資源保護領域的行政執法、刑事犯罪偵查以及相關國家工作人員的瀆職犯罪進行專項監督。迄今為止，該院從中央環保督察組、專案組以及省院公益訴訟聯絡群、紅網等媒體獲取生態環境資源保護領域公益訴訟線索10件。綜合運用檢察機關刑事檢察和公益訴訟法律監督職能，對每個線索實行“一案三查”，既查違法行為人和國家工作人員的刑事責任，又查違法行為人的行政責任和民事責任。在本輪環保督察活動中，該院發現選礦廠污染環境的背后存在相關行政單位及國家工作人員不依法履行職責及瀆職的案件線索。經過初步調查，發現藍山縣環境保護局不依法履行監管職責，致使社會公共利益遭受侵害的違法事實，以及藍山縣環境保護局、藍山縣國土局新圩國土所相關工作人員涉嫌瀆職的犯罪事實，對破壞生態環境和資源保護的行為以“零容忍”的態度予以徹底懲治。

2．綜合利用多種調查手段，提高公益訴訟案件調查取證能力。一是公益訴訟案件辦理與原反瀆職侵權部門的偵查取證同步進行。比如為有效獲取公益訴訟案件所需的相關證據材料，在訊問犯罪嫌疑人、詢問證人以及現場勘驗、委托鑒定評估的同時，調查行政監管部門違法行使職權或者不依法履職的違法情形以及生態環境破壞的程度、修復的方式及費用等內容。二是借力行政執法權，提高公益訴訟案件調查取證的靈活性。如利用環保部門的環境監測職能，對該選礦廠內的廢水進行了監測，初步證實了社會公共利益遭到損害的事實；利用國土部門的衛星定位系統調取衛片圖，找準該選礦廠的位置，使得對廠區的現場勘察更全面、更準確。三是注重全面客觀調查收集證據的意識。檢察官辦案組在調查取證前確定調查思路、方法、步驟、擬收集的證據清單，制定調查提綱，收集與案件相關的法律法規行業規范及本級政府組成部門的“三定”方案或權力清單，重點圍繞行政部門的主體身份、職權職責、不依法履職的事實以及國家利益或社會公共利益受到侵害的事實或狀態展開，同時注意調查取證過程全程留痕，使用執法記錄儀、無人機等錄音錄像工具，固定證據。四是聽取專家意見，了解專業知識，提高公益訴訟案件調查取證的專業性。本案涉及領域的專業性比較強，檢察官辦案組就生態環境污染致損原因、如何防止污染擴大以及后期修復治理的方法、效果等問題，多次聽取環境保護部華南環境科學研究所專家的意見。

3．及時跟進監督，充分發揮訴前檢察建議的作用。一是一把手親自出面協調，增強訴前檢察建議的效果。檢察建議發出后，檢察長曲軍同志就如何落實訴前檢察建議內容、如何對新圩鎮上清涵村選礦廠的污染進行有效治理等問題與縣環保局進行溝通協調，并多次向縣委主要領導進行匯報。二是行政機關積極整改，形成公益保護的合力。藍山縣政府成立了“藍山縣新圩鎮上清涵村非法選礦廠生態環境恢復治理工作領導小組”，專門負責該選礦廠的生態環境恢復治理工作，并制定了監管方案，從環保、國土、林業、安監、水利、新圩鎮政府等部門抽調人員組成監管小組，對上清涵選礦廠環境污染治理工程的質量、進度、安全等方面進行監督管理。三是檢察機關同步跟進，確保生態環境修復治理落到實處。為了使檢察建議取得時效，檢察官辦案組多次到現場督察，逐一對沉淀池、尾渣庫進行查看，重點查看廢水處理、廢渣清除的情況；向施工人員了解恢復處理的具體流程、措施及工程進度，聽取永清環保股份有限公司技術人員的意見，要求施工人員嚴格按照施工工藝、質量施工，做好污染防治工作，防止廢水、廢渣逸散造成二次污染。

（二）案件辦理過程中存在的困難

一是經費保障不足。因公益訴訟案件涉及領域專業性強，特別是生態環境和資源保護領域案件中污染物的定性、污染損害程度、修復費用的確定等需要委托專業的鑒定機構作出鑒定、評估，鑒定費用高昂。本案中，僅鑒定評估費用就高達54萬元，加上調查取證設備、專家咨詢、環境監測等費用合計100余萬元，這些問題最終依托刑事案件辦理才得以解決。高昂的費用對辦案單位造成了極大的經濟壓力，需要將公益訴訟經費納入財政預算予以保障。

二是制度保障不夠。檢察機關提起公益訴訟制度處于探索轉入實踐的初期，許多制度仍然存在缺失，這需要在司法實踐中逐步完善頂層設計。如中止審查制度，在辦理生態環境和資源保護領域公益訴訟案件時，特別是涉及土壤的重金屬污染治理的案件，往往需要數年甚至數十年的整改周期，在辦案期限屆滿時尚未達到整改要求，對于此類案件，檢察機關是否可以中止審查，中止審查的依據和程序如何設置；再如對行政機關履職到位的標準把握不明。

（三）本案典型意義

藍山作為湘江的發祥地，生態環境和資源保護尤為重要，這關系到湖南母親河——湘江水資源的安全，是全省人民時刻關注的熱點地區。本案是藍山縣人民檢察院在強化檢察環節服務生態文明建設活動中辦理的全縣第一起行政公益訴訟案件。通過案件辦理，探索公益訴訟案件的辦案新模式，與各部門內外聯動、各司其職，形成公益保護的監督合力，為守護綠水青山建設美麗家園貢獻檢察力量。

1．檢察機關首次應用了民行先行、刑事偵查跟進的辦案模式。檢察官辦案組通過對線索的分析、研判，從中還發現了環保、國土等行政監管部門國家工作人員的瀆職犯罪行為，遂將線索移送該院原反瀆職侵權局辦理，最終三名國家工作人員因犯環境監管失職罪、玩忽職守罪被法院判處刑罰。通過行政公益訴訟案件辦理與職務犯罪案件查辦，在檢察環節充分發揮對行政機關的監督與對國家工作人員的監督，做到一案三查，形成了檢察監督合力，切實解決追究刑事責任后社會公共利益仍然處于被侵害狀態的問題，達到了治標又治本的法律效果，對檢察部門與監察部門建立公益訟訴線索、職務犯罪線索的雙向移送機制有著重要借鑒意義。目前，湖南省已有益陽市赫山區人民檢察院、常寧市人民檢察院等6家檢察院與同級監察委聯合出臺了公益訴訟線索與職務犯罪線索雙向移送機制。

2．綜合利用調查權和偵查權，探索建立新的調查取證模式。本案在辦理中藍山縣人民檢察院抽調原反瀆職侵權、民行等部門骨干組成專案組，在證據調取、訊問筆錄、詢問筆錄制作以及委托鑒定等過程中，兼顧了瀆職犯罪構成要件以及公益訴訟案件對證據的要求，特別是該選礦廠環境損害評估報告，既證明了瀆職犯罪的損害后果，又證明了公益受損的程度。當前情況下，我們可以考慮，如果在檢察公益訴訟領域發現社會公共利益受到侵害，同時又有相關人員觸犯刑法、涉嫌犯罪的，可以在審查批捕、審查起訴等環節要求公安部門以及相關行政單位予以協助、配合，充分發揮調查與偵查的優勢。

3．多部門聯動，形成公益保護的合力。本案在辦理的過程中，檢察、公安、環保等多部門聯動，互相配合，有效地推進辦案進度，藍山縣環保局收到訴前檢察建議后積極履職，邀請檢察機關參與執法監督過程，以最快的速度責成違法行為人廖某某在監督之下委托第三方治理修復生態環境，徹底解決公益受侵問題，節約司法成本，提升辦案效率。在打擊廖某某等人污染環境犯罪，環保、國土相關工作人員瀆職犯罪以及環境治理、維護社會公共利益等三個方面形成了公益保護的監督合力，實現了政治效果、社會效果和法律效果的有機統一，得到了當地黨委政府以及老百姓的肯定。

專業點評

隆赟［最高人民檢察院公益訴訟檢察廳（籌）業務一處副處長，三級高級檢察官］

建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，服務打好污染防治攻堅戰，是當前和今后一個時期檢察機關的重點任務。本案圍繞環境資源和民生保護領域，針對違法排污、嚴重損害土壤、水流等公共利益的案件履行監督職責，使公益訴訟成為保護環境更加有效和更加重要的途徑，以實際行動落實了習近平總書記“用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態環境”的要求。該案有以下特點：

（一）圍繞中心，服務大局，探索開展長江流域生態保護公益訴訟

推動長江經濟帶發展，是以習近平同志為核心的黨中央部署的國家重大發展戰略之一。檢察機關作為國家法律監督機關，加強長江流域生態環境的檢察保護，既是積極主動顧大局、服務經濟社會發展、保障和改善民生的必然要求，也是依法全面履行法律監督職能的必然要求。湖南省藍山縣地跨長江、珠江兩大流域，藍山作為湘江的發源地，關系到湘江水資源的安全，生態環境和資源保護尤為重要。本案的成功辦理，既切實保護了人民群眾的生活環境，又有效督促環境保護行政主管部門依法履職，更落實了檢察機關保障打好污染防治攻堅戰和服務長江經濟帶發展的檢察責任，綜合發揮了民事檢察、行政檢察和公益訴訟多元職能作用，努力實現了懲治犯罪與修復生態、糾正違法與源頭治理、維護公益與促進發展相統一的目的。

（二）探索生態修復法治方式，增強司法保護效果

在生態環境領域，懲治犯罪、提起公益訴訟只是手段，最終目的還是要保護和修復生態。在本案中，檢察機關督促環保局積極履職，不但拆除了廢棄的建筑物和生產設備，而且注意對廠區內土壤進行修復并補植復綠，實現了對環境和公益的有效保護，對于檢察機關公益訴訟工作提供了很好的參考和借鑒。檢察機關在公益訴訟工作中，堅持一手抓打擊、一手抓修復，積極督促犯罪嫌疑人、被告人或者相關單位通過消除污染、增殖放流、補植復綠、土地墾復等方式修復生態環境，將生態環境恢復情況作為衡量辦案效果的重要因素，實現辦理一個案件、修復一片生態的司法保護效果。對提起訴訟的公益訴訟案件，不能簡單滿足于法院支持檢察機關訴訟請求，還要跟蹤生效裁判執行情況，督促被告人履行治理、賠償等義務，對拒不執行的，要及時建議法院強制執行，真正把公益訴訟的辦案效果體現到恢復被污染、破壞的生態環境上。

（三）注重運用系統思維，形成保護生態環境的合力

做好生態環保領域公益訴訟工作，服務污染防治攻堅戰，需要各相關部門守土有責、守土盡責、分工協作、共同發力。本案中，從線索來源看，檢察機關主動與環保部門對接，及時掌握線索拓展案源；從辦案思路看，綜合運用法律監督職能，刑事、民事、行政責任的調查處理同步進行，互為促進；從整改情況看，積極跟進和督促檢察建議的落實，促使縣政府從環保、國土、林業、安監、水利等部門抽調人員組成監管小組對污染治理工程進行監管，形成了保護環境、綜合治理的合力，也給此類案件的辦理提供了參考。在今后的公益訴訟工作開展中，各級檢察機關也要踐行雙贏多贏共贏理念，一是要加強與相關部門溝通協調，不斷增強環境治理保護合力；二是要建立健全行政執法與刑事司法銜接平臺，積極推進與相關行政機關建立、完善信息交流、案件通報、聯席會議等機制，在線索發現、調查取證、專業鑒定、技術支持等方面加強協作；三是要結合辦案深入剖析環保領域案件特點規律、深層次原因和環境治理中的問題隱患，查找制度缺陷和監管漏洞，及時向黨委政府、主管、監管部門提出風險預警及建議，努力形成相關職能部門、社會公益組織、司法機關同心合力保護生態環境的格局。

（四）發揮協作優勢，實現一體化辦案和工作聯動

檢察機關提起公益訴訟是一項系統工作，要根據實際情況，整合辦案資源，形成監督合力。本案辦理中，行政公益訴訟案件辦理和職務犯罪案件查辦形成了監督合力，對湖南省內檢察部門與監察機關建立公益訴訟線索和職務犯罪線索的雙向移送機制起到了重要的推動作用。在證據收集過程中，檢察機關內部多部門組成專案組，在證據調取、委托鑒定等方面兼顧了不同方面的要求。這對于此類案件的辦理也提供了可借鑒的模式。一方面，公益訴訟工作前期調查，證據收集，檢察建議，出席法庭等，不同于傳統意義上的民行檢察工作，與原來檢察機關的偵查業務特別是瀆職侵權檢察業務有較多相似之處；另一方面，公益訴訟辦案力量有限，實踐中調查職能不明確，行政機關不配合，沒有財產扣押凍結等相應的必要手段和措施也是制約工作開展的因素。針對這些情況，在現有條件下，結合公益訴訟案件的辦理特點，探索建立公益訴訟一體化辦案機制很有必要。2016年，最高人民檢察院印發了《關于加強公益訴訟案件線索移送工作的指導意見》，檢察機關要充分利用各部門在履行職責中發現的公益訴訟案件線索，及時就線索梳理、移送、辦理、反饋等事項進行協調，建立各業務部門之間案件線索移送的橫向協作機制，著力推動各部門實現信息共享、監督聯動。要充分發揮公訴部門在出庭訴訟方面的經驗優勢，幫助培育和提高公益訴訟辦案人員的庭審應對能力，有條件的可以探索組建專門的公益訴訟出庭團隊。在案件調查方面，也要發揮好檢察機關一體化辦案機制的優勢，統一調配辦案力量，根據需要建立督辦、參辦、領辦等多種辦案模式，實現檢察機關部門之間、上下級之間的配合聯動。

湯維建［中國人民大學法學院教授］

本案辦理過程中呈現出了一些成功做法，比如借力中央環保督察積極拓展了案源線索，使公益訴訟中經常遇到的發現線索難，或者在發現線索后成案難得到了有效克服；再如，積極利用公益訴訟中的合力機制，與政府的各相關部門緊密合作，協同努力，成功利用行政資源，使公益訴訟的最終效果得到了最大化體現；而且，本案的處理，也顯示出了檢察機關在作為新生事物公益訴訟面前并沒有怯場或亂了陣腳，而表現出了控制局面的檢察監督能力，使公益訴訟案件在預期目標的指引下，有理有節地展開，取得了雙贏共贏多贏的積極效果；再如該案中檢察建議的實質化貫徹效果也較為理想，從而使后續的訴訟程序變得不再必要；案件中“一案三查”的辦案模式也有創新之處；此外，值得一提的是，本案的處理在節約司法資源、提升司法效率方面也令人印象深刻。囿于篇幅，筆者在這里僅就本案中提出來的公益保護的協力機制與公益保護的檢察職責等兩個問題做出探討。

（一）公益保護的協力機制

公益保護的一個顯著特點就是尋求各方協力，共同完成對公益保護的職責。這就是說，在公益訴訟案件的辦理過程中，欲使之取得預期效果，不可或缺的是公益保護的協力機制或者稱之曰協同機制。這是檢察機關辦理公益訴訟案件有別于辦理其他類型案件的一個明顯標志。

公益保護協力機制可以分為內外兩個維度予以構筑，使之縱橫交錯，綜合發力。本案在公益保護協力機制方面做得比較成功。一方面，在檢察機關內部，也是在橫向方面，檢察機關綜合運用對刑事檢察、公益訴訟以及行政檢察三大領域的監督職能，使之聚焦公益保護，同向施策，做到了“一案三查”，既查公益案件中所涉及的刑事犯罪問題，又查行政機關在公益監管方面的失職瀆職問題，同時查處公益侵權者所應承擔的民事責任以及行政責任。實際上可以說是“一案四查”。這種內部橫向協力機制的好處在于，盡管檢察機關民行部門或者公益保護部門不具有直接的偵查權，但借助刑事偵查權卻可以克服公益訴訟案件調查疲軟發力的弊端。

尤其值得一提的是，該檢察院為了辦理公益訴訟案件，還抽調了原反瀆職侵權、民行部門的骨干力量組成專案組，這樣便為公益訴訟案件的辦理提供了組織上和人力上的保障，非常符合公益訴訟的“三合一”機制的要求，也就是將公益訴訟中的刑事檢察、民事檢察和行政檢察合在一個辦案體制中一并推進。這一做法為公益訴訟“三合一”檢察機制的形成和推廣提供了可復制的經驗。

另一方面，本案中公益訴訟協力機制還同時在外部著力打造。外部協力機制可以分三個層次予以構造：一是政府配合，二是部門介入，三是社會協作。本案中，檢察機關發出公益訴訟訴前檢察建議后，并不是一發了事，而是充分利用檢察建議，積極與政府機關及相關職能部門溝通協調，贏得支持與配合。該案檢察建議發出后，檢察機關就如何落實訴前檢察建議內容、如何對新圩鎮上清涵村選礦廠的污染進行有效治理等問題與縣環保局進行了溝通協調。一般而言，要取得政府尤其是負有責任的行政部門的配合會有一定難度。因為檢察機關提起行政公益訴訟，主要矛頭針對的就是相關行政機關，相關行政機關在行政公益訴訟中可能要承擔相應的法律責任。因此，要行政機關配合檢察機關向它本身提起行政公益訴訟，勢必存在多方面的困難。

然而，檢察機關不能在困難面前卻步，而要積極尋求與行政機關配合的契機和共性。因為檢察機關通過公益訴訟首先是對行政機關實施法律監督，督促其積極履職，防免公益受損，但檢察機關與行政機關在履行國家法律所賦予的職責，在通過履職保護社會公益這一個根本目標上具有一致性。檢察機關提起公益訴訟，從一定意義上說，是幫助、協助、支持行政機關履行法定職責。因此，檢察機關在向行政機關提起公益訴訟的過程中，不僅要以公益保護監督者、依法行政督促者的身份進行，而且尤其要以行政機關依法行政的積極支持者、協力配合者的身份進行，在對立中尋求統一，在統一中實施監督，在監督中體現配合，在配合中實現共贏。

可見，對于檢察機關而言，提起公益訴訟不僅僅是一個技術性問題，也不僅僅是一個法律操作問題，更多的是一種公權力相互制約、相互協同從而依法履職、保護公益的理念問題。堅持雙贏多贏共贏理念，落實民事訴訟法、行政訴訟法等相關規定，完善檢察機關提起公益訴訟工作機制。因此，檢察機關提起公益訴訟，一方面是做訴訟的工作，另一方面，也是更為重要的方面，是在做思想教育工作，教育相關行政機關、社會組織和公民個人遵守法律，維護公益。在教育的功能上，如果檢察機關工作做到位了，訴訟的工作便迎刃而解，而且訴訟的效果將會持續性改善。

本案在尋求行政機關積極配合方面做得很到位，效果很好。在檢察機關提出檢察建議后，藍山縣政府成立了“藍山縣新圩鎮上清涵村非法選礦廠生態環境恢復治理工作領導小組”，專門負責該選礦廠的生態環境恢復治理工作，并制定了監管方案，從環保、國土、林業、安監、水利、新圩鎮政府等部門抽調人員組成監管小組，對上清涵選礦廠環境污染治理工程的質量、進度、安全等方面進行監督管理。

部門介入主要是指政府的各個相關職能部門積極介入公益訴訟中，檢察、公安、環保等多部門內外聯動，互相配合，各司其職，有效地推進辦案進度，藍山縣環保局收到訴前檢察建議后積極履職，邀請檢察機關參與執法監督過程，以最快的速度責成違法行為人廖某某委托第三方治理修復生態環境，徹底解決公益受侵問題，既節約了司法成本又提升了辦案效率。

值得一提的是，本案中，作為政府部門的環保機構原本是被監督者，由于檢察機關工作做到位了，行政機關這個公益訴訟中的消極因素就轉變為積極因素，而且反過來邀請檢察機關積極開展法律監督，最終使生態環境得到了最大限度的保護和恢復。

因此，我們說本案的亮點或成功之處，其實不在訴訟中，訴前檢察建議發揮了全部的作用，通過檢察建議達到了行政機關依法行政、公益受到保護的目的。檢察機關以推動問題解決而不是以簡單地獲得勝訴為目標，把檢察建議與提起公益訴訟、檢察監督與促進行政機關自我糾錯有效銜接起來，善于化阻力為合力，促進行政機關積極履職、主動整改，增強了保護生態環境的整體效能。

可見，公益訴訟有其自身的發展規律，檢察機關提起公益訴訟也自有其規律可循，其中一個非常重要的規律就是檢察機關要善于在公益訴訟的前前后后乃至在全過程中，多方開拓，積極尋求外援、外力、外腦，既善于同統一性的因素打交道，又善于同對立性的因素打交道；既善于同檢察機關內部各職能部門講合作，也善于同檢察機關外部各國家機關、企事業單位、社會組織乃至公民個人講合作。這樣縱橫交錯兩方面同時聚焦，協同發力，圍繞著本案妥善處理形成公益訴訟協力辦理機制，這個機制的形成之時，就是公益訴訟獲得成功之點。

（二）公益保護的檢察職責

檢察機關對公共利益進行司法保護的底線何在？也就是說，衡量檢察機關是否完全履職的標準如何確定？這個問題與行政機關的履職標準密切相關。行政機關履職到位，同時公益保護到位，檢察機關的公益保護職責就應被認定為履行到位了，二者缺一不可。本案中提出了一個普遍性問題，也是本案承辦檢察官提出的一個困惑性問題，這就是：對行政機關履職到位的標準把握不明，行政機關積極履行職責如制定了整改方案、作出了行政決定就算履職到位?還是要求行政機關執行到位使受侵害公共利益得到恢復或修復才能算履職到位?在全國各地有不同的標準，有待于頂層設計。

筆者認為，這一困惑既是理論困惑，也是實踐困惑。根據《行政訴訟法》第25條第4款規定，關鍵的問題在于：行政機關在接到檢察建議后，積極履職，究竟履職到什么程度算是履職到位。

我們知道，檢察機關之所以給行政機關發出檢察建議，事實前提便是行政機關失職瀆職，致使公共利益受損，而且在發出檢察建議之時，公共利益依然處在受損狀態。那么，檢察機關提出來的檢察建議在內容上勢必包括兩方面：一方面，指出行政機關失職瀆職之處；另一方面要求行政機關積極履職，最終的落腳點是恢復受損的社會公共利益。行政機關在接到檢察建議后，積極履職一般是不會成問題的，因為這是一個基本態度問題，黨委、人大、政協以及社會公眾都在監督。

然而，積極履職的內涵卻是極為豐富的，其內在的差異性或程度性有許多，比如完全履職、基本履職、未完全履職、基本未履職、完全未履職等等。在這些大的檔次下，還可以劃分為很多小的檔次，比如說，基本履職就可以分為履職到了90%以上、80%以上、70%以上等等。因此對于行政機關是否履職或至少是基本履職到位，是需要檢察機關加以判斷的。（這個判斷權不在行政機關，而在檢察機關，但行政機關可以提出異議，要求檢察機關重新加以判斷，最終的判斷權屬于檢察機關）。這就給檢察機關判斷行政機關是否按照檢察建議的要求履職或基本履職提供了一個非常寬闊的裁量空間。如果檢察機關嚴格把握，則無論行政機關多么努力積極整改，也可能會落入尚未完全履職的判斷式之中；反之，如果檢察機關從寬把握，則哪怕行政機關在履職上即便是差強人意，檢察機關仍然可以放它一馬，認為行政機關已經積極履職，效果明顯，從而決定不再提起行政公益訴訟。

那么，理論上必然產生的一個困惑性的問題就是：檢察機關判斷行政機關是否按照檢察建議的要求進行履職的標準是什么？應該說，立法上并沒有也不可能規定這個判斷標準，理論上能夠提出的判斷標準也只能是檢察建議的內容和要求得到了全部實現和滿足。然而檢察建議本身卻是非常概括和抽象的，最終的表述一般都是：積極履職，使公共利益得到恢復。公共利益得到恢復需要一個長時期的過程，不可能一蹴而就，而且公共利益得以恢復的條件，尤其是自然條件，也不是行政機關所能夠把控的。

因此，這個標準可分為兩個部分加以把握：一是主觀標準，也就是行政機關的主觀態度如何；二是客觀標準，行政機關履職后的效果如何。前一個標準是主觀標準，是否滿足該標準，概取決于檢察機關的內心判斷，因而難免主觀隨意性。后一個標準是客觀標準，由于客觀標準彈性很大，無法依靠，因而歸根到底只能依靠主觀標準，而依靠主觀標準的“標準”在合理性上實值商榷。

本案中檢察建議的內容是：立即采取有效措施，對選礦廠的廢水、廢渣進行處置，避免對環境造成進一步的污染；依法履行環境監管責任，責令違法行為人盡快制定污水處理方案及土壤污染修復方案并監督方案實施。藍山縣環境保護局收到檢察建議后，積極履職，責成污染者廖某某治污，促使廖某某與永清環保股份有限公司簽訂了技術服務合同，委托該公司制定了《藍山縣新圩鎮上清涵非法選礦廠環境污染應急處置方案》，并監督環境損害責任方廖某某按處置方案實施。截至2018年1月23日，場地內3000㎡廢棄建筑物、生產設備已拆除；水泥池已鋪設防滲膜，約15000m3廢渣清挖并運輸至廠水泥池填埋，約95000m3污泥清挖晾干并運輸至廠水泥池填埋；約1700m3廢水處理達標后排放，對廠區內土壤進行修復并補植復綠。也正因為如此，檢察機關此后沒有進一步提起行政公益訴訟，檢察機關對于行政機關履職情況是滿意或比較滿意的。行政機關對于檢察建議的態度可謂端正，其積極的補救行為也值得肯定。

然而，從法律的標準來衡量，案涉公共利益的保護和恢復狀態卻并不是令人滿意的。首先，受污染的土壤是否被排除了污染？顯然這個結果尚未達到，至多尚處在恢復的過程之中，但究竟何時恢復到位，還是一個未知數。就此而言，不能認為檢察建議的內容和要求已被實現了。廢棄建筑物、生產設備的拆除、廢水的凈化處理等可視性的公益保護容易實現，但自然生態的恢復等不具有可視性的公益保護卻是有難度的，需要一個過程。而本案中這一點被忽略了。換言之，嚴格地把握公益修復標準，該案中行政機關依然沒有履職到位，還有進一步通過行政公益訴訟形成公益裁判督促其繼續履職的必要性。

其次，更為明顯的是，公益受損理應要進行損害賠償，對公益侵權行為進行法律追究，要求違法行為人承擔公益損害賠償是基本訴求之一，也是公益司法保護的基本目標之一。然而反觀本案的處置，公益損害賠償的問題始終未被提出。行政機關沒有提出生態環境公益損害賠償的要求，司法機關也沒有機會對其提出生態環境損害賠償的要求，因此作為公共利益保護的一項重要內容在本案中被一筆帶過。

可見，通過本案的辦理，公共利益的保護和恢復并未完成，公共利益依然處在受損害狀態。因此，對于公共利益的司法保護不能就此止步，還需要繼續前行。

這里可以兵分兩路：一路是繼續進行行政公益訴訟，一路是改而提起民事公益訴訟。如果對行政機關積極履職提出最嚴格的要求和標準，理論上還是要繼續提起行政公益訴訟；然而如果這樣，就本案而言，對行政機關似有不公平之嫌。因為其態度從頭到尾是積極認真、誠懇竭力的，此時理應適用履職的主觀標準，認為該行政機關已經基本履職，從而放棄對其提起行政公益訴訟的路徑選擇。那么，剩下來的就只有民事公益訴訟一途。

檢察機關提起民事公益訴訟具有雙重意義：一方面，對公益侵權者進行了司法上的法律判斷，使之不僅承擔了行政上的法律責任，而且承擔了司法上的法律責任，這兩個法律責任是相輔相成、缺一不可的；另一方面，對生態環境損害賠償進行法律追究，使之有一個明確的說法和落地，從而使公益司法保護趨于周延。本案中，檢察機關因為止步于行政公益訴訟的思維，在檢察建議受到主觀滿足后，就以為行政公益訴訟不必提起了，公益的司法保護也就走到法律救濟的盡頭了。行政公益訴訟不必提起了，筆者也以為然，但民事公益訴訟要繼而跟上。只有通過繼起的民事公益訴訟，公益司法保護的完整目標才能實現，至少在法律層面是如此。因此，作為一個必要的選擇，本案中檢察機關理應提起民事公益訴訟。

檢察機關提起民事公益訴訟要依法履行訴前程序，通過訴前程序，看是否有適格的機關或社會組織提起民事公益訴訟。如果有適格的機關或社會組織提起民事公益訴訟，檢察機關就退出民事公益訴訟的主戰場，按照《民事訴訟法》第55條第2款的要求支持起訴，以支持起訴者的身份繼續介入民事公益訴訟，同時行使法律監督權，以履行公益司法保護的檢察職責。如果沒有適格的機關或社會組織提起民事公益訴訟，檢察機關則名正言順地提起民事公益訴訟。

這里需要對此做一個小結，也作為本案評論的結束語：在公益受損后，檢察機關作為司法機關，尤其是作為公益訴訟的起訴機關，面臨著究竟是優先提起行政公益訴訟還是優先提起民事公益訴訟的選擇。應該認為，所有公益受損的背后都有或多或少、程度不一的行政失職瀆職問題，可以說，公益受損與行政不作為或亂作為是相伴相隨的。因此，作為法律監督機關的檢察機關，其矛頭首先指向行政機關是符合檢察機關履職的基本邏輯的。畢竟，行政機關是公益保護的責任主體，是公益保護的“牛鼻子”，檢察機關進行公益保護的法律監督，率先就是要對行政機關這個公益保護的“牛鼻子”實施法律監督。作為檢察機關進行公益保護實施法律監督的第一步，便是依法向相關行政機關發出檢察建議。發出檢察建議后，如果認為行政機關已基本履職到位，檢察機關便不再提起行政公益訴訟。然而不提起行政公益訴訟并不意味著公益的司法保護已經到位，事實上，在多數公益案件中，公益保護都是一個漫長的過程，為此，檢察機關依然要對公益侵權者提起民事公益訴訟。