資產評估立法思想與發展走向的探討

■ 張天林

資產評估法的出臺和實施，在我國法律發展史上寫下了極為重要的一筆。在整個資產評估行業系統相關主體權利的確立和維護過程中，資產評估法始終融匯貫穿“寬嚴相濟”這一重要立法思想，既融合深化簡政放權改革精神，又鮮明突出效率追求、私權保護與秩序穩定等立法價值目標，強調市場回歸市場，強化職業倫理。本文對該立法思想及其在資產評估立法中得以支持的倫理依據進行研究分析，并基于資產評估市場未來發展角度，對資產評估相關方權利走向試作展望。

一、寬嚴相濟是資產評估立法的重要法律思想

（一）“寬嚴相濟”的刑事政策表達

寬嚴相濟的概念主要用于刑事領域，于20世紀80年代正式在法律文件中出現。1986年，最高人民檢察院、最高人民法院、公安部發布的《關于嚴厲依法處理反盜竊斗爭中自首案犯的通知》第3條規定，各級人民法院在召開從寬處理自首的犯罪分子的宣判大會時，應同時適當審判一些犯罪情節嚴重、拒不認罪的從嚴處罰的案犯，以充分體現寬嚴相濟的政策，進一步擴大社會效果。此后，在刑事理論及司法實務領域，寬嚴相濟的內涵和外延得以進一步明確和豐富。2006年，中共中央十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出，為了加強社會管理，維護社會穩定，要實施寬嚴相濟的刑事司法政策。至此，寬嚴相濟的刑事法律指導思想，在全黨全國的高度層面，從其對構建社會主義和諧社會的重要性角度，被予以強調。

寬嚴相濟的刑罰觀念，在我國法律思想史中具有相當重要的地位，歷朝歷代都奉為圭臬。在當代中國新的歷史條件下，其更是得以進一步發展完善，并對構建和諧社會這一政治目標做出明確回應。很顯然，學界廣泛視寬嚴相濟為刑事政策，主要在刑事領域進行研究，其核心內容是指刑罰執行寬嚴力度。

（二）資產評估立法中的“寬嚴相濟”思想

從詞源上考據，寬嚴相濟概念來源于“寬猛相濟”。“寬猛相濟”歷史理論依據主要是《周禮·秋官·司寇》載的“三國三典”理論，即“大司寇之職，掌建邦之三典，以佐王，刑邦國，詰四方：一曰，刑新國用輕典；二曰，刑平國用中典；三曰，刑亂國用重典?！币馑际歉鶕鐣闆r不同，刑罰輕重可以有所變通，或輕或重。而“寬猛相濟”概念直接見于《左傳·昭公二十年》，孔子對鄭國大叔的執政言論歸納：“政寬則民慢，慢則糾之以猛；猛則民殘，殘則施之以寬。寬以濟猛，猛以濟寬，政是以和”，意思是百姓面對寬厚的施政時會怠慢，就需要用嚴厲措施糾正；百姓面對嚴厲的施政會受到傷害，就需要用寬厚的方法。寬厚來調節嚴厲，嚴厲用來調節寬厚，政事因此而和諧。而此處的政事，系治國理政全方位的內容，并不單指刑罰尺度。

由此可見，“寬猛相濟”僅表示采取的寬嚴措施要相互補充，相互促進，協調發揮作用，其深刻體現中庸平衡的哲學辯證思想，并無限定寬嚴措施僅指代刑事處罰措施的意思。概因古代傳統法律文化以刑事文化為核心，或非刑法領域學界對之研究較少等原因，“寬猛相濟”應有之義逐漸被忽視，鮮在刑事領域范疇之外出現身影。溯本求源，來源于“寬猛相濟”的寬嚴相濟，意指既采取寬厚寬和的措施，也同時輔之以嚴格嚴厲的措施，通過進退哲學，達到事物關系處理的和諧平衡狀態。事實上，寬嚴相濟已經是治國理政的高超哲學手段和重要思想，并已滲透到了國家政治生活的各個領域，而并非僅停留在刑事領域?；诖苏Z境，本文所稱的寬嚴相濟，并非簡單沿用刑罰領域的寬嚴相濟概念。

不同治理模式，社會政策所承載的價值目標不同。資產評估行業監管政策及資產評估立法規定對此表現的尤為明顯。傳統行業準入政策下，各個資產評估專業類別分別實施準入控制，僅在經過職業資格考試、注冊審批或機構設立審批等程序后方能進入資產評估市場，其旨在強調市場管控，追求的價值目標是秩序，同時兼顧效率。而秉持“寬嚴相濟”立法精神的資產評估法，一方面，“寬進”執業條件，大幅降低行業執業門檻，鼓勵大眾創業、萬眾創新，改革機構審批制度、放寬機構設立條件，激發評估市場活力，鮮明突出了深化簡政放權改革精神，其追求的價值目標之一顯然是效率。另一方面，“嚴管”執業行為，大幅提高執業標準，強化職業倫理，加大行業失信懲戒力度，強力規范和引領行業發展，其追求的價值目標之一顯然也包括了秩序。

二、寬厚與嚴苛是資產評估立法的倫理基礎

資產評估行業層面談論立法倫理問題，并非基于狹義概念上的傳統親情倫理層面，而更多地是資產評估行業法律制度在公義基準、權利賦予等方面的重要制度倫理意義。現代立法的一個基本理念就是重視人和人權，強調“以人為本”，進行人性化立法，其中就貫穿著倫理化思想。資產評估立法同樣不例外，其立法活動更多的是行業復雜利益協調、行業法律規范公共選擇的問題。而規范的制定與規范方向的選擇，均以公眾的利益與期待、規范制定者偏好為基礎，盡最大可能平衡各方訴求利益博弈，盡最大程度合乎立法倫理秩序。這種秩序至少包括兩個層面內容：應然層面的合乎正義，即事物本身應當呈現的自然狀態，法律僅在于最大程度確認和維護該種狀態，而盡量較少改變其應有狀態；公眾情感層面的期望滿足，即立法最大限度賦予公眾私權，并保障公眾規范行使私權，實現整體利益和期望。資產評估立法在相當程度上正合乎了該種秩序。

（一）應然假設與實然評價

資產評估法開宗明義，第一條明確規定立法目的在于規范資產評估行為，保護資產評估當事人合法權益和公共利益，促進資產評估行業健康發展，維護社會主義市場經濟秩序。換個角度而言，立法規范資產評估行為，同時又是實現私權維權（資產評估當事人）與公權維權（公共利益、行業秩序及市場秩序）兩個最終立法目的的重要手段。資產評估法律規范效力得以最大程度發揮，首先要證成資產評估法具備倫理上的正當性，即合乎公義。

公義來自于評價主體的內心情感認同度，帶有很大程度上的主觀感受，核心內容在于措施或行為具備道德倫理或制度倫理上的正當性、合理性。公義的基準，即應然法狀態下，以歷史發展眼光假設該事物應當呈現出的自然狀態，確認和保障該狀態的措施即合乎公義。但是，由于所處歷史階段、階級立場、利益追求、內心情感、道德觀念等因素不同，不同主體對公義的具體內容也往往認識各異。因此，對具體事務的公義評價，不能簡單地以部分群體主觀意見為基礎，也不宜從應然法層面過于理論化分析，而忽視現實立法背景、各方利益訴求差距等具體因素。公義的評價，應當是應然狀態與實然狀態的相當程度結合體。

市場源于需求，行業發展取決于市場形成相當程度規模，更歸功于市場的開放包容與規范約束程度。我國資產評估行業正是源于產權制度改革、國有資產評估市場發展形成相應規模，并通過行政規范與自律規范等形式，形成行業管理制度并不斷完善。隨著市場發展，資產評估行業不斷拓寬范圍，不斷豐富類型，不斷提升專業咨詢價值和市場地位。與此同時，資產評估行業“五龍治水”、“一業多會”分別管理體制下，管理條塊分割，既缺乏統一標準，相關規范規定模糊或沖突，又缺乏有效協調，不同專業類別資產評估機構“跨界執業”爭議長期存在。執業人員自身綜合素質提升、資產評估機構綜合發展均遭遇瓶頸，行業整體競爭力不強，本應發揮巨大效用的資產評估行業未能及時搭上經濟全球化、走出去戰略的班車。這種背景下，市場亟需打破各大專業類別隔合，實現融合發展，發揮不同資質疊加累積優勢，快速提升行業整體競爭力?？梢哉f，開放為資產評估行業發展提供了不竭的動力源泉，開放是資產評估行業應當呈現的姿態和形式。從這個角度而言，資產評估市場的開放及開放程度，體現了資產評估立法的公義倫理基礎。

行業內部、社會公眾雖然就資產評估法對不同專業類別采取選擇性開放方式以及開放程度不一等諸多問題，仍然存在不小爭議。但公義的確是資產評估法所遵循和倡導的立法指導思想和價值取向，概因面對行業面臨內在發展頑疾瓶頸和外在競爭緊迫壓力，資產評估法遵循市場開放競爭機制，及時總結和吸納行業多年來的實踐經驗和成果，確認準入開放是資產評估市場蓬勃發展、資產評估行業健康發展的重要前提。

（二）權利的回歸與市場開放性

資產評估法的開放性，并非簡單的立法技術應用問題，更是資產評估行業實踐理性在立法上的具體運用。其“寬厚”思想主要體現為強調放寬準入，根據各個專業類別特點，相應實施職業資格準入控制、職業水平評價管理或徹底放開資格管理等不同策略，在“還權與民”、公權回歸私權的立法理念下，公權有序退出資產評估管理市場，轉由私權根據市場規則參與市場，讓市場選擇服務主體。集中表現在以下四個方面：

一是職業資格權利授予方面，寬以職業資格獲得條件。根據資產評估法第九條第二款規定，報名資產評估師資格全國統一考試，不再強制要求特定專業背景、從事資產評估專業工作達到相應年限，只要符合高等院校?？埔陨蠈W歷即可。立法建立了包括資格考試、繼續教育、權利義務、責任等內容在內的評估師制度體系，評估人才的活水源頭由此正式開啟，評估專業隊伍得以大幅擴大和升級。需要指出的是，報名條件的放寬，并不等同于職業資格水平評價標準降低。

二是執業許可權利授予方面，寬以執業準入門檻。資產評估行業立法前，實行準入注冊制度，需經過職業資格考試，并經行業協會注冊后方能執業。根據資產評估法規定，除資產評估師以外，其他具有評估專業知識及實踐經驗的資產評估從業人員可以從事非法定業務的資產評估業務。自此，“無證”也可執業，“大眾創業，萬眾創新”重要政策在行業領域落地有聲。無疑有助于大幅擴展資產評估隊伍人才來源，吸納更多資源服務于社會主義市場經濟。需要指出的是，“無證”執業人員同樣要加入行業協會，接受行業自律，嚴格遵循法律法規及執業準則。

三是投資人權益方面，寬以股東或合伙人身份條件。根據資產評估法及《資產評估行業財政監督管理辦法》等規定，股東或合伙人的條件大幅降低，僅滿足2/3以上合伙人或股東是評估師的條件即可。由此，評估師股東或合伙人的專業類別、身份特征（自然人或非自然人）及股權比例不再設限。此舉給資產評估機構的內部治理建設及激勵機制創新留下了必要空間。此立法善意在行業實踐中能夠發揮多大程度的積極功效，并不至于出現股東權利濫用導致功效異化，尚有待觀察。

四是企業法人權益方面，寬以資產評估機構身份條件。資產評估法鞏固行業監管改革成果，通過立法確認資產評估機構設立采取備案管理制，降低備案條件，簡化備案程序。同時，除資產評估法明確規定外，資產評估機構身份將不再設限，如機構名稱、法定代表人專業類別等。此舉給大型、綜合型、集團型資產評估機構快速發展提供法律依據，有利于行業不斷培育新的發展空間。

（三）權利的限制與市場漸進性

資產評估法的開放性是有條件的，行業發展現狀直接決定了開放的有序漸進性。其“嚴厲”思想與“寬厚”思想相輔相成，主要表現為，在當前職業倫理建設難度與寬放準入條件的背景下，適當限制準入領域，嚴格規范執業行為，強化職業倫理與法律責任，防范資產評估當事人濫用權利，有助于保障行業秩序穩定性。集中體現在以下幾個方面：

一是執業許可權利授予方面，嚴格區分法定與非法定資產評估業務。法定業務往往涉及國有資產或者公共利益等事項，使得該類業務具有特殊性。資產評估法第二十八條規定，法定評估業務必須由相應專業類別的評估師承辦。由此正式確立市場準入的分層性，即“無證”從業人員的執業許可權利授予僅適用于資產評估非法定業務領域。

二是執業權利行使方面，嚴格規范執業行為。主要表現在三個層面。第一，首次規定“核查驗證”義務。資產評估法第十三條第四項、第二十五條規定評估專業人員對評估活動中使用的，并作為評估依據的有關資料的真實性、準確性、完整性負責。顯然，“核查驗證”的內容包括權屬證明、財務會計信息和文件、證明等眾多資料，對委托方提供的所有材料和自行收集到的所有材料進行核查驗證，實務操作確實比較困難。履行“核查驗證”義務對資產評估師履行核查驗證證據的收集能力要求相當之高。第二，評估方法選擇方面，資產評估法第二十六條規定原則上必須采取兩種以上評估方法。第三，檔案保管時間方面，資產評估法第二十九條苛之以嚴厲責任。

三是權利義務方面，嚴厲執業法律責任。除施以責令停止從業嚴厲行政處罰外，正式建立資產評估市場終生禁入制度。根據資產評估法第四十五條、刑法第二百二十九之規定，評估專業人員違反規定，簽署虛假評估報告，構成犯罪的，依法追究其出具虛假證明文件罪，同時剝奪其再次從事評估業務的權利。該規定為資產評估市場終生禁入制度提供了法律依據，在法律上正式確立了資產評估市場禁入措施作為一項法定監督管理措施的性質與地位。值得指出的是，該種“一朝嚴重失信，終身禁業”的行業立法并不多見。

三、資產評估立法發展展望

放寬市場準入后，亟需采取措施實現立法效果最大化。資產評估法實施以來，資產評估行業出現了一些新的問題，如市場執業準入、水平評價、資格取消等職業資格相關概念并行，行業上下與社會公眾理解各異；不同專業類別主管部門監管新規出臺進度不一，部分專業類別管理仍然繼續適用舊規定；不同專業類別主管部門及行業協會之間的協調聯動性不明顯，不同行政主管部門的監管檢查與不同行業協會自律管理檢查的協調機制不足；評估機構名稱亂象導致社會公眾理解困難等等。顯然，各個專業類別行業領域嚴格依照資產評估法規定，依法清理舊規范，根據立法精神要求制定配套政策，確保制度得以銜接，以及相關主管部門、行業協會之間建立有效協調機制，是保證資產評估法得以貫徹實施的必要條件。

市場準入區別對待后，亟需未來時機成熟時實行統一。行業管理體制直接關系行業發展空間大小?；诙鄠€部門實際管理、分歧較大現狀，資產評估法謹慎地選擇求同存異、擱置爭議，對意見分歧巨大的行業管理體制未做過多調整，于第六條、第七條、第八條規定區分專業類別、維持現狀，分別管理的“有法”時代由此正式開啟?；乇軤幾h最大、最難解決的管理體制問題，這種盡可能凝聚最大共識的務實立法，在立法技術上無疑是成功的。從長遠來看，一定程度維持評估市場分割，按照不同專業類別人為區分“寬入”政策與“準入”政策，也只能屬于權宜之計。但是，盡管分別管理體制立法方式存有爭議，但資產評估法表達出的意欲打破多年來“多龍治水”的鮮明立場，也充分蘊含著評估市場未來健康發展的內在邏輯——開放是市場發展的不二法則。