土地權利、制度約束與中國發展
——劉守英教授著《中國土地問題調查》評介

張清勇

（中國人民大學農業與農村發展學院，北京 100872）

土地吐生萬物，陳列萬物。對人類來說，土地是不可或缺的，它是立身之地，是關鍵的生產要素，是國家的構成要素，是個人、家庭、企業乃至國家財富的重要載體，還是歷代很多人的信仰對象和精神寄托。早在春秋時期，管子就說，“地者，政之本也”。20世紀初，孫中山先生提倡平均地權，認為“土地問題能夠解決，民生問題便可以解決一半了”。1936年，毛澤東同志對訪問陜甘寧邊區的美國記者埃德加·斯諾說，“誰贏得了農民，誰就會贏得中國”，“誰能解決土地問題，誰就會贏得農民”。進入21世紀之后，杜潤生先生于2002年9月、2005年12月接受記者采訪時都指出，中國最大的問題是農民問題，農民最大的問題是土地問題。可見，由古至今，土地問題一直是中國最重要的問題之一。

回顧改革開放40年來的歷程，可以清楚地看到土地在中國的發展過程中發揮著關鍵作用。改革源于農村，而農村改革的開端是以分田到戶、土地家庭承包經營為核心內容的農村土地制度變革，在這基礎上實現了農業生產的奇跡般增長，為農村工業的大力發展和農村勞動力的大規模轉移提供了條件。在改革開放的大背景下，廣大農村在差不多免費的集體土地上發展農村工業，鄉鎮企業異軍突起，創造了農村經濟發展的第二個奇跡，幫助中國走上漸進轉軌模式并低風險地實現了轉軌。而隨著城市土地有償使用制度改革的推進，各地政府發現，原本無償、無限期給用地者使用的土地可以成為重要的資產、財政收入的重要來源，還可以通過土地來推行特定的政策。于是，從20世紀90年代后期起，伴隨著分稅制財政體制改革、上海浦東開發的示范效應、房地產業被定為支柱產業、《土地管理法》修訂等一系列變化，各地先后走上了以大規模征地、大建開發區、大搞土地財政、大量以地融資為主要內容的“以地謀發展”的經濟發展道路。這種嚴重依賴土地的發展方式給中國的可持續發展造成了嚴峻的挑戰：耕地數量不斷減少，高質量農田大量被占用，以征地沖突和群體性事件為主的各類農村土地糾紛大量涌現，土地違法、土地腐敗層出不窮……

劉守英教授著《中國土地問題調查：土地權利的底層視角》（以下簡稱《調查》或本書）是作者從1988年開始從事農村土地問題調查以來，持續不斷地跑真實世界的過程中寫就的15篇土地問題調查研究報告的結集，涵蓋了上述改革開放以來中國城鄉的一系列土地問題：有農村，有城市，還有被城市化的農村和農村集體土地上長出的城市；有農用地，有農村集體建設用地，也有城市建設用地；有20世紀80年代的土地包干到戶和“增人不增地、減人不減地”試驗，又有21世紀才開始大量出現的家庭農場、農地股份合作社、農民專業合作社；有20世紀80—90年代的集體建設用地入市和土地股份制，也有世紀之交以來地方政府依托土地財政、土地融資搞的城市化，還有城鄉接合部征地之后面臨的挑戰和應對，以及統籌城鄉試驗中的土地制度創新。從土地問題研究的角度來看，如此寬的覆蓋面，是非常難得的。

作者原就職于國務院農村發展研究中心發展研究所、國務院發展研究中心農村經濟研究部，他有關中國土地問題的調查研究成果，學術界已經比較熟悉。這些成果原來分散刊登于《發展研究報告》《改革》 《中國改革》 《管理世界》 《調查研究報告》等刊物，還有《中國制度變遷的案例研究·第八集》（中國財政經濟出版社2011年版）、《直面中國土地問題》（中國發展出版社2014年版）、《穩定與完善農村基本經營制度研究》（中國發展出版社2013年版）、《從城鄉二元到城鄉一體》（中國發展出版社2014年版）等著作，以及中國經濟改革研究基金會的研究報告等，想要完整收集、系統閱讀甚是不易。此次結集出版，將散布于各處的15篇調研報告集合起來，“能看出中國土地制度的一些本質特征以及存在的問題”（序言第1頁），也方便了讀者，實是一件很好的事情。

《調查》分為上下兩篇。上篇為農村土地問題調查，含七章，主要研究集體所有制和農業經營制度的變遷。第一、二章的調查地點是貴州省湄潭縣，其中第一章討論湄潭縣作為一個傳統農區的土地制度變遷，指出承包制最重要的實質變化是從農戶對產量的承包轉向對地產的承包，提出了“成員權”的概念，分析成員權集體所有制的運行成本，并深入剖析、評論了湄潭縣從1987年開始的以“新增人口不重分土地”（即“增人不增地、減人不減地”）原則為核心的土地制度試驗；第二章是作者在時隔25年后重訪湄潭縣的調研報告，通過對兩鄉兩村500農戶的抽樣調查，考察“增人不增地、減人不減地”試驗對農村轉型的影響，發現試驗確實增加了無地人口，但其制度風險在很大程度上被人口增長放慢、農戶內部成員間的調劑、農地市場、農村勞動力轉移等所抵消，使得“增人不增地、減人不減地”制度能夠長期存續。第三章到第七章分別調查了上海市松江區的家庭農場、四川省成都市的農地股份合作社、湖南省的農民專業合作社、黑龍江省綏化市的農業發展方式、山東省供銷社的服務規模化試驗，分析了家庭農場、農地股份合作社、農民專業合作社、服務主體規模化等不同經營方式的成本、收益，展現了集體所有農戶經營制度隨著結構變革必然出現的變遷，以及變遷路徑的多種可能形式。

下篇是城市土地問題調查，共八章。第八、九章調查了浙江和陜西兩省以地謀發展的情況，細致分析了地方政府經營土地的制度背景、操作手法、政府與農民之間圍繞土地展開的利益博弈，以及地方政府經營土地帶來的財政風險、金融風險和社會風險。一東一西兩省的情形又有許多不同，有助于了解地方政府通過搞土地財政、土地融資介入城市化、推動經濟發展的共性和差異。第十章基于對浙江省湖州市、安徽省蕪湖市、廣東省、浙江省昆山市車塘村、廣東省南海區洲村以及山東省德州市開發區的調查，分析農村集體存量建設用地進入市場的不同形式，討論這些探索面臨的法律困境與出路。第十一至十三章通過對廣東省南海區、北京市昌平區鄭各莊村如何在集體土地上實現工業化、城市化的深入調查，揭示南海模式、土地股份制的本質，分析集體建設用地入市與農地非農化、集體土地與農村工業化和城市化之間的關系，提出了與國家征地工業化、城市化完全不同的另一條道路。第十四章調查位于北京城鄉接合部的朝陽區高碑店鄉，分析農村集體土地基本被征占之后的突出矛盾，總結了當地構建和諧社會的主要做法和經驗，提出城市化進程中解決“城鄉接合部困境”的政策建議。第十五章調查重慶市推進統籌城鄉綜合配套改革試驗中的地票、三權抵押融資、“轉戶不動地”、“先租后售、租售并舉”等制度創新及其績效，討論當地改革試驗上升為全局性政策的價值與面臨的制度障礙，提出了進一步推進制度試驗的建議。

在這一系列調研報告中，筆者讀到了三個關鍵詞。一是土地權利。15篇報告調查的具體話題不同，時期、地域也不同，但研究的主題是一以貫之的，都是土地權利，是土地權利在特定時期、特定地域、特定話題下的運行以及在新環境下的變遷。如本書副標題所示，15篇報告都是通過實地調查從底層視角看土地權利。而且，縱觀每篇報告，作者關于土地權利的觀點是一致的。作者指出，“正確對待農民的土地權利，不僅關系到廣大農民的根本生計，而且關乎我國現代化的進程”，集體土地所有權與國家土地所有權是平等的，必須完善土地產權，尊重和保護農民集體的土地權利，建立城鄉統一的市場體系，實現國有土地和集體土地“同地、同價、同權”。二是制度約束。隨著外界環境的變化，特定土地權利的結構和內容發生變化，而既有政策、法規還沒有相應改變，便形成諸多制約和沖突。在本書中，基本上每章都要分析變化了的土地權利所遭遇的政策和法律困境。制度供給多以試驗、探索的形式出現，大量制度約束依然存在。每章最后的政策建議也都是圍繞如何放松制度約束、破解困境來展開的。三是中國發展。尊重、承認、約束或侵害土地權利，不管其形式是包干到戶、“增人不增地、減人不減地”，是農地股份合作社、土地股份制，還是土地財政、土地金融，都與中國總體的發展息息相關。反過來，結構變革又凸顯出重構土地權利的迫切性，讓既有的制度約束顯得不合時宜，從而需要以開放的心態允許地方以試驗的方式進行探索，也需要考慮在全局性政策、法規的層次上予以修訂。各報告話題不同，提出的具體政策建議也自然不同，但著眼的是更高質量、更具包容性的農業經營、工業化或城市化，致力于通過制度上的調整，讓發展更具有可持續性。就像龔啟圣教授在推薦語中提到的，《調查》談的不只是土地問題，也是發展問題，充滿了對發展的考慮。

從筆者的閱讀經驗來看，書中15篇調查研究報告質量上乘，不同讀者可以從中得到不同的收獲：普通讀者可以了解中國若干土地政策的演變，熟悉全國各地許多土地問題的詳細實際情況；對于有關部門的政策制定者來說，書中通過深入調查獲得的資料、分析得出的結論以及提出的政策建議，則具有重要的參考價值；對于其他研究人員來說，報告提供了有關真實世界如何運作的大量素材，可在此基礎上進行擴展研究。因此，這些調研報告在結集成書之前就為學界所熟悉，廣為引用，一定程度上形成了“品牌效應”。如對許多關心中國土地和相關問題的人來說，說起“增人不增地，減人不減地”、農村土地制度試驗，最先想到的往往就是湄潭；談到地方政府搞土地財政、土地融資、以地謀發展的事，頭腦中最先閃現的可能正是東部Z省、S縣、J市、Y市以及西部陜西省的做法①收入本書之前，有關浙江省土地財政的調研報告用字母指代調查地，東部Z省、S縣、J市、Y市分別是浙江省、紹興縣、金華市、義烏市。；聊及土地股份制、集體土地上的工業化、“集體土地長出的城市”，廣東省的南海模式、北京市順義區岳各莊村也是極熟悉的案例……

那么，如何才能寫出好的調查研究報告呢？讀了本書之后，筆者覺得以下4個方面值得注意。

第一，選題。真實世界有無數現象，讓人眼花繚亂，須得抓住其中最重要的現象和問題來加以調查研究，否則可能會成本太大、收效寥寥。在哪些現象重要、哪些問題值得研究上，見仁見智，但有一類問題，肯定是比較重要的，那就是能夠體現中國歷史和現實之變遷的問題。《調查》中各篇在調查專題的選擇上，抓住了“變”，既有歷史感，又有現場感，還具有前瞻性，能夠讓讀者經由對土地問題的考察來增進對中國歷史和現實的認識。例如，1988年對湄潭的調查，是在當地包干到戶幾年之后、面臨進一步變革集體土地所有制的要求、開始土地制度建設試驗之初開展的。又如，2004—2005年對浙江省、陜西省土地財政、土地融資與城市化的調查，抓住了世紀之交以來地方政府的工作重心從經營企業轉向經營城市、從抓工業化轉向抓城市化的關鍵轉折。對廣東省南海區的土地股份制、上海市松江區的家庭農場、四川省成都市的農地股份合作社、重慶市統籌城鄉改革試驗的土地制度創新等的調查，也是對新現象、新實踐、新變化的調查②這些“變”，有的在作者研究之初就已體會到，有的是在調查現場發現的，有的還給作者一定程度的震撼。如作者在序言“跑不完的真實世界”中指出，他早就知道廣東省南海區土地股份制“喝頭啖湯”的勁頭；而北京市順義區岳各莊村讓作者“沒想到”、“一進入村莊就驚呆了”，讓他感嘆“這哪是村子，分明是城市”；在調查浙江省土地財政的過程中，作者“越往下問，越感到土地問題絕不是個技術問題，是牽動國民經濟運行的重要主線”、“事情非同小可”。。這樣的選題有學術價值，也有比較大的政策意義。

第二，內容。好的調研報告要在緊扣主題的基礎上，詳盡地呈現實地調查獲得的信息，讓讀者通過閱讀獲得對調查地、調查問題的盡可能全面、細致的認識。而要收集用以寫作調研報告的信息，既需要在實地調查之前盡可能做好準備、最大限度收集有關調查對象的資料，做好調查設計，還需要在實地調查過程中通過走訪、傾聽、深入訪談、問卷調查等方式獲取一手資料，并耐心溝通，從當地收集現成的二手資料③作者在序言中提示了幾個有關收集信息的要點，如“不預設前提”，“一個一個細節地摳，一環一環地追問”，“與不同對象無縫聊天”，“現場發現蛛絲馬跡”，“掌控座談會不跑題”，“和相關者直接聊”，以及“廣泛的人脈關系”，“有好的人脈，能聽到比較真的事情”，“對上脾氣……敞開調查，所有資料和記錄公開”、“翻箱倒柜”等。。《調查》給人最直接的印象是調查做得“細”，內容實在。如第八章對浙江省土地財政與城市化的調查，內容涉及產業發展、財政狀況、城市擴張、政府投資、建設用地增長、征地面積、用地結構、土地出讓收入、土地相關稅收、土地儲備中心、園區開發公司、政府投資公司、土地抵押融資、征地補償、被征地農民的社會保障、農民住房和房租收入、集體資產等方方面面，共有32個表格和1個餅圖、1個柱狀圖、3個折線圖④第九章對陜西省土地融資與城市化的調查有42個表格、1個折線圖、2個柱狀圖。可能正是由于這兩份報告對土地財政、土地融資的仔細程度遠超其他研究，后來許多有關這一話題的研究大量引用其中東部Z省、S縣、J市、Y市以及西部陜西省、西安市和咸寧市的資料。。又如對家庭農場的經營效益、各種經營成本、雇工，對農地股份合作社的種植作物、成本、產量、收益、分配，對廣東省南海區土地股份制中股東資格、股權設置、股權分配、股權處置、附加條款等，也都有細致入微的調查和呈現。

第三，機制。好的調研報告除了要提供調查對象的詳盡信息外，還應集中關鍵問題，條分縷析，將調查對象的實際運作機制、來龍去脈刻畫清楚。《調查》中的每篇報告基本上都能在占有大量信息的基礎上，理出一條清晰的線索，清楚呈現特定土地問題的制度背景、演進過程和實際運行機制，稱得上理得“清”。如第八章對浙江省20世紀90年代末以來工業化、城市化從自動自發到政府介入過程的描述，對地方政府在現行稅制下想方設法擴大屬于地方支配稅種的征收渠道、從而走上土地財政道路的分析，對城市擴張具體運作（包括作為制度保障的政府壟斷土地一級市場，以及作為城市擴張兩大依托的土地財政與土地金融）的細致闡述，清晰展現了土地財政與城市化之間的緊密關系。又如，第十三章對北京市昌平區鄭各莊的調查，詳細描述了該村以集體作為主體改造舊村、在集體土地上長出工業和城市的背景、過程和成效，分析了集體土地資本化的組織、體制和機制基礎，有力地呈現了政府主導的城市化之外的另一種城市化模式——農民自主的城市化。

第四，政策。本書另一個顯著的特點是對土地政策的細節把握十分到位。這也是做好實地調查、寫好調研報告不可缺少的一項功課。不管是中央還是地方的政策，不管是農地經營的政策、農地轉集體建設用地的政策、集體建設用地入市的政策，還是征收農村土地、出讓城市土地的政策，不管是過去的政策還是調查時的政策，書中各篇報告基本上都有細致的梳理，并對其中的變化和轉折予以強調。對繁雜政策的清晰梳理，構成了調查真實世界的背景知識和參照系，讓作者可以敏銳地發現地方的創新做法、抓住地方創新的本質，并看到既有政策法規的困境和可能突破的方向，繼而提出靠譜、可行的政策建議。到了調研報告寫作階段，還有利于將宏觀的政策變化與從地方收集到的案例資料結合起來，看出政策與實踐之間的互動。另一方面，15篇報告多是政策取向的，提出政策建議是實地調查研究的一個重要目標，在各篇報告中占有比較大的分量。只有在細致調查、深入分析的基礎上提出的政策建議，才有可能是中肯的。不容易判斷這一系列調查研究在多大程度上推動了政策演變，但至少從相關政策法規的出臺和修訂中，可以發現不少與書中所提建議是所見略同的。

書中有幾處可以商榷。一是本書分為上下兩篇，上篇為農村土地問題調查，下篇為城市土地問題調查。但下篇8章所調查的內容，有城市土地問題（以第八、九章為主），還有不少是關于農村集體建設用地的（第十至十五章）。或許上下篇的命名可以不分城鄉，考慮分為農用地調查和建設用地調查兩篇。二是第十章的題目為“20世紀90年代的集體建設用地入市調查”，但該章談到的不少政策是在2000年之后才制定實施的，不少資料反映的也是2000年之后的地方實踐，“20世紀90年代”這一時間界定未能涵蓋本章的全部內容。另外，第十章有關農地轉集體建設用地的政策演進部分，談到“1992年國務院出臺《關于當前經濟情況和加強宏觀調控的意見》”（第258頁）。從政策內容“集體土地必須先征為國有才能作為建設用地；集體土地作價入股興辦聯營企業的，其土地股份不得轉讓”來看，引用的文件應是1992年國務院發布的《關于發展房地產業若干問題的通知》。

可能是由于篇幅限制，本書沒有盡收作者調查中國土地問題的所有報告，像2012年對海南省陵水市、三亞市征地模式創新的調查，以及序言中提及的對重慶依靠八大投資平臺公司“以地融資”的調查，都沒有出現在本書中。作者近幾年還做了許多關于土地確權、三權分置、農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革等問題的調查，目前還在中國大地上馬不停蹄地跑這個“跑不完的真實世界”。期待作者將未納入本書的土地問題調研報告與新寫的報告集結起來，寫成“中國土地問題調查”系列，盡早推出《中國土地問題調查（二）》 《中國土地問題調查（三）》等。另外，所謂“實事求是”，就是要通過研究客觀存在著的事物，發現事物的內部聯系、規律性。周其仁先生也曾指出，科斯研究經濟學的方法的三個關鍵是在真實世界里找學問、重點調查現實的約束條件和把實例一般化。如前所述，30多年來，作者在真實世界中調查中國土地問題，養成了“不到一線調查，不掌握一手材料，沒有和相關者直接聊，就不踏實，不敢就自己沒有見到的發表看法，更不敢武斷地下判斷、給主張”的習慣，對真實世界的各種細節、制度變遷的過程和各種約束條件有深入的掌握和理解。期待作者再走一步，實現“思維上驚險的一躍”，為學術界提供關于中國土地問題、制度變遷的理論論著。