鄉村振興背景下農村產業用地政策選擇
——基于“鄉村振興與農村產業用地政策創新研討會”的思考

陳美球，蔣仁開，朱美英，翁貞林，郎海鷗

（1.江西農業大學農村土地資源利用與保護研究中心，江西 南昌330045；2.江西省鄱陽湖流域農業資源與生態重點實驗室，江西 南昌330045；3.中國土地勘測規劃院，北京 100035）

鄉村振興是中國特色社會主義進入新時代后“三農”工作的重大戰略部署，是決勝全面建成小康社會的重大歷史任務。在鄉村振興總體目標中，產業興旺是重點與基礎。土地作為社會生產的基本要素，在實現產業興旺目標中起著關鍵性的支撐作用[1]。當前，中國農村產業不再是單一從種到收的傳統農業，而是從產前生產資料投入、產中社會化服務、產后收獲、加工、流通、貿易、營銷等各環節的完整產業鏈條。面對三產融合發展的時代需求，如何通過用地制度創新保障新時期農村產業用地供給、促進產業興旺，已成為土地管理工作的一項迫切課題。本文在系統分析新時期鄉村振興中農村產業發展特征及其用地需求的基礎上，提出農村產業用地制度創新的對策建議，為鄉村振興的產業用地保障政策制定提供參考。

1 鄉村振興中農村產業發展特征及其用地需求

1.1 產業融合是農村產業發展的主要形式，需要用地的綜合供給

當今世界農業的競爭實質就是農業產業鏈的競爭，一、二、三產業的融合發展，發揮產業融合的乘數效應，實現新常態下農業轉型升級，已成為新時期農村產業發展最突出的一個特征[2-4]。2017年中央一號文件提出“探索建立農業農村發展用地保障機制，重點支持農村三產融合發展”，2018年中央一號文件進一步提出“構建農村一二三產業融合發展體系”。實現一、二、三產業的融合，必須縱向延伸和橫向拓展農業產業鏈，特別是農產品加工業實現農業生產由規模擴張向產品增值轉變，迅速興起的鄉村旅游等第三產業實現農村產品的外延擴張，這種一、二、三產一體化和農文旅一體化的鄉村產業發展的必然結果就是催生出大量的農村新產業、新業態，這些新產業新業態的用地打破了常規的一、二、三產業的用地分類，表現出土地功能復合和農用地、建設用地、未利用地的混合利用，客觀上要求用地供給的綜合性和針對性。

1.2 結構優化是促進農村產業提質增效的關鍵，需要村土地利用規劃的區域統籌

面對農產品的結構、品質與社會消費需求之間的差距，優化農業結構，并更加注重農產品質量，以適應市場需求，已成為新時代農村產業提質增效的必然選擇。新時期的農村產業結構調整，與傳統的農業結構調整不同，是個典型的系統工程，不僅在內容上要與一、二、三產業融合相對應，包括對農業產業體系、生產體系、經營體系進行優化，而且要與促進就業、生態宜居的村莊生活環境建設融為一體，這不僅僅是“安居樂業”的樸實需求，也是實現鄉村振興戰略的內在要求，需要在更高區域層面進行統籌，根據市場發展預測，針對區域內各地的資源稟賦與區位條件，科學制定產業發展規劃，從而避免各類新產業、新業態的遍地開花、無序惡性競爭。因此，必須通過編制科學的村級規劃來統籌土地利用，引導包括農村產業發展在內的鄉村振興各項事業的有序發展。

1.3 “綠色發展”成為農村產業轉型的主基調，需要更加嚴格的用地約束

綠色發展是現代農業發展的內在要求，是生態文明建設的重要組成部分。發展資源節約型和環境友好型產業是新常態下應對日益嚴峻的資源與環境硬約束條件的必然選擇，實現以低碳、綠色、循環經濟為導向的農村產業轉型，將成為新時期農村產業的主基調，具體體現在現代農業發展之中，就是走遵循生態系統規律的農業綠色發展之路，確保土地資源的可持續利用，產業用地在鄉村振興提供物質產品的同時，也必須提供生態產品，實現物質生產與生態文明建設的“雙贏”。同時，新常態下的經濟增長已由注重數量轉向注重質量轉變，人們對農產品的需求也不再只滿足于對產品數量的追求，而是更重視產品的品質與安全。長期以來形成的依賴各類自然資源要素投入、過度消耗自然資源，甚至是以犧牲生態環境為代價的農村產業發展模式顯然應得到改變[5]，國家也明確提出了要推行“自然資源資產離任審計”制度，對各屆領導與干部的履行自然資源資產管理和生態環境保護責任情況進行審計。土地作為最重要的自然資源，提高其節約集約利用水平、走可持續利用道路是實現農村產業“綠色發展”轉型升級的內在需求。

1.4 小農戶仍是重要的產業經營主體，承包地經營權流轉應鼓勵但不強求

中國是一個傳統農業大國，農業人口基數大，2016年底常住農村人口接近5.9億，預計到2030年，農村居住人口還有4.5億，農業人口的城鎮化和農業勞動力轉移不可能一蹴而就，需要一定的歷史過程。在未來一段時期內，中國農村小農戶生產仍然是耕地的一個主要經營形態。據第三次農業普查公報，2016年末，實際耕種的耕地面積為16.8億畝，其中流轉面積3.9億畝，占實際耕種面積的23.4%，即76.6%的耕地仍然是由承包者自家在經營；全國農業經營戶20 743萬戶，比2006年增長3.6%；50畝以下農戶經營耕地面積占全國實際耕種耕地面積的71.4%；部分或全部轉出承包地農戶為6 789萬戶，僅占承包農戶的29.7%?，F階段的小農戶與傳統小農經營不同，他們不愿意放棄自己的承包地經營權，多為兼業農戶，外出打工是家庭主要經濟收入來源，務農則是以滿足自家消費為主。面對小農戶在一定時期內長期存在的客觀現實，2018年一號文件提出應促進小農戶和現代農業發展有機銜接，并明確提出相應的路徑。因此，盡管規模經營是現代農業發展的重要基礎，分散的、粗放的農業經營方式難以建成現代農業，但全部實現規模經營是一個較長的歷史過程，在“三權分置”的基礎上流轉土地經營權，應尊重農戶意愿而不能過于強求。

2 鄉村振興中農村產業用地保障面臨的挑戰

2.1 現行的用途管制與供地政策難以適應需求

作為農業產業化和農業轉型實踐的升級版，推進農村一、二、三產業融合是促進農民就業增收的重要途徑[6]。一、二、三產業融合下的農村新產業新業態發展，對生產要素的配置提出了新要求，對現行的用地政策帶來了新挑戰[7]。一方面，給現行單一產業設置的用途管制制度帶來較大沖擊。耕地保護政策面臨著耕地不同形態利用的新壓力，休閑農業與鄉村旅游業很可能依托永久基本農田來發展，還有“蝦稻”“蟹稻”“鱉稻”“鱔稻”等各種稻田生態綜合種養模式，都有可能會對耕地耕作層造成影響，這與《基本農田保護條例》對農田用途嚴格限制的要求相左；互聯網配送、物聯網管理、農景園藝、品嘗品鑒、休閑觀光等要求相關農業設施均建造在農田附近，使農業用途與非農用途交織在一起，也使當前的土地用途管制體系無法適從。另外，對于農村建設用地，管理上分為公益性建設用地、經營性建設用地和農村宅基地三類，但在現行的土地利用規劃中卻沒有對應的用途管制劃分。另一方面，新業態用地還造成了部門間管理的爭議。如依托農業園區建設的農家樂及一、二、三產業融合的設施，農業部門認為屬于農業生產行為，土地為農用地；國土部門則認為，雖然依托農業生產，但實質屬于二、三產業，是建設用地承載的功能，應按建設用地管理。

2.2 耕地保護政策的實際實施效果不佳

中國實行“世界上最嚴格的耕地保護”制度，先后制定了基本農田保護制度、“米袋子”省長負責制、“耕地總量動態平衡”等具有中國特色的耕地保護制度，但耕地保護的實效并不樂觀[8]，特別是“占優補劣”現象普遍，大量城鎮周圍和交通沿線的良田沃土被建設占用，而補充的耕地則主要集中在自然條件和灌溉條件較差的邊遠丘陵山區或保水保肥條件差的“四荒地”，以及限制因素較多的劣質低產田[9]，加上農業面源污染等耕地地力下降的問題加劇，導致中國耕地質量在持續下降。進入新時期后，受到國際糧價下跌、國內糧食生產成本上升等因素影響，糧食生產比較效益低下的問題會更加嚴重。因此，完善耕地保護機制，提高耕地保護實效，嚴守耕地紅線，建設生態糧倉，創新農地使用制度是鄉村振興中農村產業發展的土地使用制度供給的一個基本要求。

2.3 村土地利用規劃滯后于社會需求

村土地利用規劃是統籌區域基礎設施建設與產業布局、居民點體系建設的“藍圖”，是實現農村社會經濟各項建設協調、可持續發展必不可少的用地保障[10]。然而，中國的村土地利用規劃卻長期滯后，雖然隨著新農村建設目標的提出，近10年來各地積極開展了村土地利用規劃的探索[11]，2017年原國土資源部印發《關于有序開展村土地利用規劃編制工作的指導意見》，鼓勵在有條件的地區開展村土地利用規劃編制工作，但村土地利用規劃總體上還處于起步階段，其編制水平難以滿足社會發展的需求[12]，特別是存在“千村一面”的規劃現象，不能很好地針對各地獨具特色的自然資源、區位條件與人文環境進行規劃，導致規劃的可操作性不強，缺乏生命力而難以發揮應有的調控作用。

2.4 農村土地節約集約利用及環境友好利用的約束機制尚未建立

要發展資源節約型和環境友好型的農村“綠色”產業，就離不開農村土地節約集約利用和環境友好利用的約束機制。盡管中國對城市國有建設用地的節約集約利用制定了一系列政策，但由于農村土地使用制度建設遠落后于城市，農村土地節約集約利用存在土地制度的供給不足、土地政策制定中的制度模糊、政策執行中的制度異化等突出問題[13]，這也是造成目前農地細碎化、農村建設用地大量閑置或低效利用的一個重要原因[14]。而農村土地環境友好利用，并沒有形成強制力的約束機制。以化肥施用為例，據報道，1980—2015年，中國糧食單產水平提高了56%，而化肥投入量增長了225%；同期，德國、法國等發達國家糧食單產水平提高了51%～52%，而化肥投入量則減少了31%～47%[15]。中國在為用占全球8%左右的耕地面積養活全球超過21%人口而驕傲的同時，不得不面對消耗了全球化肥總量1/3的現實，化肥的濫用已是中國農業面源的最主要污染源，嚴重威脅著數量、質量與生態“三位一體”的耕地保護。

3 農村產業用地制度創新的對策

3.1 加強產業用地的制度供給，規范用地行為

當前農村新產業新業態發展用地保障之所以是一個社會關注的問題，是因為現行農村土地使用制度難以適應實際的需求，地方國土管理部門迫于沒有供地的具體政策依據，“依法用地難度大”。盡管《關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障的通知》，針對農村一、二、三產業融合發展的用地保障，明確了要安排一定比例年度土地利用計劃，專項支持農村新產業、新業態和產業融合發展，但相對于復雜的現實需求，其可操作性并不強，需要制定一系列用地保障政策，加強制度供給。

3.1.1 科學界定農村新產業新業態的內涵與分類，制定差別化的供地政策

雖然農村新產業、新業態是現階段的熱詞，但其內涵尚未有一個清晰的界定。依據《辭海》，產業是指由利益相互聯系的、具有不同分工的、由各個相關行業所組成的業態總稱，顯然，產業是一個由眾多業態組成的集合體，業態只是產業的一個組成成份。習慣上媒體大量報道的“休閑農業”“鄉村旅游”和“農村電商”應屬于農村新產業，而農業觀光采摘園、農業科技游、民俗風情游、古民居和古宅院游、農家樂、農業博覽園、民宿、鄉村酒店等就應是休閑農業或鄉村旅游新產業中的新業態，但又該如何劃分休閑農業和鄉村旅游？還是應把休閑農業和鄉村旅游合并為同一類新產業？這些都有待管理部門做出明確的界定與分類，并根據各類新產業、新業態的特征提出相應的用地保障需求，國土管理部門則針對各類新產業、新業態的特征，分類制定用地標準和用地保障方式。

3.1.2 正視農村土地利用功能的復合性，健全用途管制體系

農村新產業、新業態用地具有明顯的功能復合性，如休閑農業、鄉村旅游把服務業和農業進行了融合，農村電商則把服務業、農產品加工業、農業進行了融合，“農家樂”則包含了民宿、餐飲、農業觀光游等多個業態，中國現行規劃中的土地用途分類體系無法適應這些需求。一方面，目前土地用途分類體系主要基于傳統的一、二、三產業分類體系，沒有考慮土地利用的復合性，也沒有明確界定集體經營性建設用地和農業設施用地；另一方面，農村新產業、新業態具有明顯的地域性特征，全國統一的土地用途分類體系滿足不了各地千差萬別的新產業、新業態用地需求。所以，應改革現行規劃用途分類體系，特別是要體現地域性，應允許鄉（鎮）級、村級土地利用規劃在國家統一的用途分類體系中進行合并或進一步細分，并制定相應的用途管制規則，從而為新產業、新業態用地的用途管制提供依據。

3.1.3 加強土地利用風險評估，強化土地利用監管

新產業、新業態是新生事物，其土地利用結果存在一定的不確定性，因此，必須加強相應的風險評估和土地利用監管，不僅包括生態風險，還包括對區域耕地生產基本功能損害的風險，以及對傳統建筑與文化的破壞風險。如開設在現代農業園中的大型餐飲，必須避免生活污水的直接排放而污染農田。鄉土文化是鄉村之魂，在新產業、新業態發展的用地配置上，應注重對當地農村原生態鄉土文化的保護、挖掘、繼承與創新，包括具有歷史價值、地域風情的各類建筑物、構筑物，以及豐富的農耕文化，從而留住鄉愁。

3.2 落實“藏糧于地”戰略，保障糧食安全

實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，是新時期面對國際糧食價格的沖擊、國內外市場糧價倒掛的宏觀環境而提出的糧食安全新路徑[16]。其中“藏糧于地”是以耕地的產能建設作為根本，其本質是通過強化耕地資源保護、耕地質量提升和農田基本建設，解決糧食生產能力不穩定的問題，在必要時能夠根據國家需求，生產出數量充足、優質安全的糧食，從而穩定耕地糧食產能，保障國家糧食安全供給[17]。

3.2.1 推進耕地占補的“產能平衡”

耕地占補平衡政策是中國最嚴格耕地保護制度框架內的重要組成部分，按照“占多少、補多少”的原則，要求非農建設單位或個人，補充與所占耕地數量與質量相當的耕地。為了避免“占優補劣”以及部分地方為追求耕地占補的數量平衡而破壞生態的開墾行為，耕地占補平衡政策必須回歸耕地產能平衡的本質[18]，實行“以質抵量”的平衡，即通過提升現有耕地的產能來補充建設占用相應數量耕地的產能損失。在永久基本農田制度確保中國耕地數量“壓艙石”的基礎上，“以質抵量”的產能平衡不僅不會動搖中國耕地數量的根基，而且能有效地引導各地耕地補充工作的重心從追求新增耕地數量轉向對現有耕地的提質改造上，加快中低產田改造、高標準農田建設，有效抑制各地對新增耕地數量的過分追求，減少不符合生態規律的未利用土地開發。

3.2.2 實行耕地輪作休耕制度

耕地的輪作休耕是將作物輪作與耕地休耕結合起來，即耕地在輪作周期內，各個田區依次輪流休閑，是“用地”與“養地”有機結合的主要傳統方式，也是國際上通用的耕地地力保護措施[19]。通過輪作，有利于維持田塊的養分平衡，而短暫休耕，能休養生息，可以減少水分、養分的消耗，并積蓄雨水，消滅雜草，促進土壤潛在養分的轉化，為以后作物生長創造良好的土壤環境和條件。2016年原農業部會同財政部等10個部門和單位聯合印發了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，2018年的一號文件明確要“擴大耕地輪作休耕制度試點”?，F階段，我們要利用國內糧食庫存多與國際糧價低的“窗口期”，穩步實施輪作休耕制度試點工作，通過試點建立生態補償制度和管理機制、輪作休耕的補償機制等相關制度，為推行耕地輪作休耕提供制度保障。

3.2.3 調動各類耕地經營主體耕地產能保護的積極性

耕地的實際經營耕種者是耕地產能維持的關鍵主體，這是因為種植作物的品種、耕作制度選擇、化肥與農家肥的選用、農藥的使用，甚至農田灌溉方式，都直接影響耕地的產能變化[20]。因此，充分調動耕地經營主體的耕地保護積極性和主動性，對于耕地產能保護至關重要。小農戶、家庭農場、種糧大戶（專業大戶）、合作社（聯戶經營）、現代農業企業等多種經營主體并存是中國農業生產的現實[21]，由于不同耕地經營主體對耕地質量的維持與提升的愿望存在差別，表現出不同耕地產能保護的行為，如短期內流轉耕地的經營者更關注流轉期內的耕地產出而可能采取“重用地、輕養地”的行為，所以，要根據不同耕地經營主體對耕地產能保護行為的影響規律，差別化制定耕地產能激勵措施，有針對性地調動各類耕地經營主體耕地產能保護的積極性。

3.3 以土地整治為抓手，提升用地保障能力

作為改善土地生產條件和生態環境、優化土地利用結構的工程技術措施，土地整治是實現面積有限的土地資源滿足農村產業發展用地需求的最重要路徑，實踐也充分證明了土地整治在保障農村新業態、新產業用地中具有強大的生命力，如江西省瑞金市葉坪鄉，通過16個土地整治項目，建成了4000畝供港蔬菜基地，3000畝大棚蔬菜基地，2000畝優質稻生產供應基地，1100畝生態觀光園及農業體驗園。

3.3.1 推行區域土地綜合整治

土地綜合整治不僅是對區域內農用地整理、建設用地整理、未利用地開發與環境整治和生態修復的統籌，也是遵循“山水林田湖草”生命共同體，優化田、水、路、林、村用地布局的的重要手段。與單一的土地整治工程比較，土地綜合整治在實現土地資源的優化配置和高效利用具有明顯的優勢。一些地方結合實際探索出新的土地綜合整治模式，取得了明顯成效，如四川省推行土地綜合整治，根據農業項目開展了農用地整理和高標準農田建設；對農村散亂、閑置、低效建設用地進行整理，為發展觀光農業、康養產業等提供用地保障；對農村違法建筑進行拆除，并對廢棄、退化、污染、損毀土地進行治理和修復，進而美化村貌，打造生態宜居環境[22]。同樣，湖州市吳興區按照“用地集約、資源共享、設施配套、民生改善”的要求，對農村土地實施“田、水、路、林、村”綜合整治，不僅形成了“玉米—湖羊”“稻—鱉共養”“瓜果立體種植”等新型農作模式，培育了紫金橋特色商貿居住、移沿山休閑觀光農業、尹家圩經編織造加工等“一村一業”特色品牌，還推動農戶相對集中居住，有效改善了農業基礎設施環境和農民居住環境[23]。

3.3.2 引導土地整治與新產業、新業態發展相結合

新產業、新業態具有多樣性和個性化，對用地條件提出了獨特的需求，因此，土地整治的規劃設計應與產業發展的用地條件需求相結合，實現新業態、新產業用地供給的精準到位。如有些地方針對現代農業企業結合產業自身要求開展的土地生產環境建設，采取“先建后獎”的形式給予土地整治資金獎勵，取得了明顯成效。同時，土地整治應與經營權流轉相結合。不少地方在土地整治項目實施后采取“確權確股不確地”方式，實現了經營權的集中流轉，既維護了農民的土地權益，推進了農業現代化、集約化、規?；l展，又很好地解決了整治后標準農田再次細碎化及農田基礎設施后期管護主體缺位的突出問題。

3.4 以村土地利用規劃為平臺，統籌區域產業發展及其用地保障

鄉村振興是整個鄉村立體式、全方位的振興，既涉及產業振興、文化振興、生態振興、組織振興等方面，又涉及村民生活居住環境、鄉風民風建設、農村社會綜合治理等層面。村土地利用規劃是保障農村產業用地需求、調整農村用地結構、優化農村產業用地布局、提高農村土地利用效率以及引導農村產業有序發展的依據，也是實現區域統籌發展、鄉村振興整體目標的重要支撐。

3.4.1 健全公眾參與機制，提高村土地利用規劃質量

切合實際的、可操作性強的規劃才能發揮出規劃應有的作用，而要確保村土地利用規劃的質量，健全的公眾參與機制是關鍵，特別是要充分吸納廣大村民的意見，這是因為，村民是最了解本村家底的“知情者”，也是規劃具體實施的“執行者”，讓更多的村民參與到村級土地利用規劃的編制中，充分聽取他們的建議，不僅有助于確保規劃的可操作性、本村特色的保留，而且可使村莊未來的發展更符合村民的愿望和要求，從而有利于規劃的實施。因此，在村土地利用規劃編制中，必須構建科學的公眾參與機制。首先要加大宣傳力度，調動農民參與規劃編制的積極性。其次要加強公眾參與的制度化建設，對農民參與的原則、過程、形式和要求做出原則性基本規定，促進公眾參與的規范化，特別要針對規劃編制中不同工作環節的村民重點關注點，提出每個工作環節農民參與的主要內容、方式方法，以及需要達到的預期成果，讓村民感受到規劃對當地發展的重要性。

3.4.2 科學協調產業布局，實現農村產業的錯位競爭

產業規劃是村土地利用規劃編制的重要依據，也是對當地農村產業發展的統籌。但產業發展是市場經濟的產物，而不是人為隨意“規劃”的。是否符合市場發展規律、是否具有市場競爭力才是產業規劃的關鍵所在。由于市場的開放性，村產業規劃必須依據區域資源稟賦、區位條件的比較優勢，確定具有市場競爭力的產業，實現錯位競爭，從而避免同類產業的遍地開花、無序惡性競爭?！耙淮逡黄贰钡囊巹澙砟罹褪寝r村產業錯位競爭的典型體現[24]，其基本原理就是按照市場需求，充分挖掘發揮本地資源優勢、傳統優勢和區位優勢，通過大力發展有特色、價值高、影響力大的拳頭產品，推進規?；?、標準化、市場化、品牌化建設，提升本地經濟整體實力和綜合競爭力的農業農村經濟發展模式。