論土地生態經濟學與國土空間用途管制
——兼論王萬茂教授《土地生態經濟學》的學科貢獻

黃賢金

（南京大學國土資源與旅游學系，江蘇 南京 210023）

土地作為自然經濟綜合體，是人地關系系統的重要組成部分；土地作為空間，則是生態文明乃至“五位一體”戰略落實的支撐。而以土地要素為主導的土地生態經濟系統，作為生產資料和自然綜合體的土地要素在特定時空范圍內的生態經濟系統[1]，則是區域人地關系和諧的基礎，更是生態文明尤其是國土生態文明建設的基礎。因此，土地生態經濟系統的認知與研究，不僅有利于更為科學地認知山水林田湖草生命共同體的理論內涵及實踐意義，而且更是有效開展國土空間用途管制的客觀需要。由此，南京農業大學王萬茂教授于1992年牽頭創建土地生態經濟學，這不僅對于拓展土地學科研究領域、推進土地學科建設具有重要意義，而且為山水林田湖草生命共同體理念“落地”、促進國土生態文明建設尤其是實施國土空間用途管制制度提供了理論和方法支撐。

1 土地生態經濟學的提出與發展

土地學科發展為土地生態經濟學的創建提供了構架空間與學術“土壤”。自20世紀80年代以來，尤其是20世紀90年代以來，土地管理實踐的發展，催生了土地學科建設。作為中國土地學科建設與發展最有力推進者，王萬茂教授一直致力于推進土地學科建設的發展與倡導。圍繞土地學科建設開展了較為系統的研究[2-6]，對中國不同階段土地科學學科建設與發展產生了重要的影響, 尤其是其中所體現的土地科學學科發展戰略構架對中國土地科學學科建設的進一步繁榮與發展具有重要意義[7]。

土地要素作為“萬物之母”、“財富之母”，是多學科關注的對象，因此，作為以土地要素為研究對象的土地學科具有邊緣性和交叉性，“所組成土地科學的分支學科可能具有不同的科學屬性”。王萬茂教授于1991年撰文提出,“若要進行學科分類, 最好將其分為基礎學科、應用學科和工程技術學科三類。基礎學科以土地自身為研究對象, 以研究土地和土地利用的形成、發育和演變規律為中心內容, 把應用學科的理論、原理加以抽象、概括、總結和提煉而形成, 如地籍學、土地利用學、土地生態經濟學等”[2]，從而提出了土地生態經濟學這一土地科學應用學科，因此，也正是基于中國土地學科發展的迫切需求，王萬茂教授組織編撰并于1992年出版了《土地生態經濟學》[1]。

《土地生態經濟學》這一著作，提出了土地生態經濟系統的內涵、特征、結構、功能，闡述了人口與土地生態經濟系統的內在關系，論述了土地生態經濟生產力、土地生態經濟價格、土地生態經濟評價、土地生態經濟區劃、土地生態經濟規劃等理論及方法，具體分析了耕地、林地、草地、水域以及市地、工礦地、旅游地等主要建設用地生態經濟系統的開發利用，提出了土地生態經濟發展政策，并構建了土地生態經濟政策體系，其對土地生態經濟學學科內容的闡述具有系統性、科學性、實踐性特點[8]。需要指出的是，雖然此前已有學者關注土地生態經濟問題，并開展了土地生態經濟設計[9]等有關研究，但應對中國土地生態經濟問題，系統揭示土地生態經濟學的理論內涵的研究卻未見報道。因此，這一著作的出版，不僅拓展了土地學科的應用領域，更是提升了土地利用與管理的基礎性地位[10]，為基于山水林田湖草生命共同體理念，實施國土空間用途管制制度提供了學科支撐。

基于土地利用多宜性而產生的土地利用系統及其空間開發的生態經濟問題，不僅是中國土地利用及國土空間管制所面臨的突出現實問題，也是全球土地生態經濟系統關注的重大科學問題。由此，《土地生態經濟學》著作的出版，引起了學者對于土地生態經濟問題更為廣泛的關注，從而也積極地引領了中國土地生態經濟研究的發展。從CNKI知網系統統計，1992年（含當年）前有關土地生態經濟學的研究論文共計16篇（占4%），1993年以來則達到了355篇（96%），尤其是市地生態經濟（36%）、土地生態經濟（27%）、濕地生態經濟（15%）、草地生態經濟（10%）、耕地生態經濟（8%）等方面的研究論文最多。其中，約1/6的土地生態經濟論文、1/5的耕地生態經濟研究論文來自王萬茂教授培養的研究生或南京農業大學土地學科團隊[10]。

土地生態經濟系統是耕地、林地、草地、水域用地、建設用地、生態用地以及未利用地等各類用地生態經濟系統的空間集合，因此，是“山水林田湖草生命共同體”的理論表述。一個運行穩定、效益持續的土地生態經濟系統是土地與非土地要素、自然與非自然要素等在土地生態系統與土地經濟系統中相互作用、有序協同、復合配置的結果，具有系統構成的復合性、資源稟賦的地域性、結構共軛的協同性、系統功能的可塑性等特征，表現出顯著的國土空間異質性。由此，土地生態經濟學科的建立為更為深刻地理解和認知國土空間用途管制制度提供了學科基石。

2 國土空間用途管制的土地生態經濟學分析

國土空間是人類活動參與下空間域沿時間軸發展形成的動態、多維、復雜的人地關系時空系統[11]，并以土地為載體或空間依托。而國土空間用途管制的核心在于，以土地生態經濟系統優化為基礎，通過各類土地生態經濟系統的用途管制實現國土空間整體或區域功能的最大化。因此，土地生態經濟學為認知國土空間格局特征、引導國土空間格局優化提供了新的學科視角與理論基礎。當前，中國國土空間格局中所存在的區域空間開發失衡、城鄉差距保持高位、產業空間布局欠當、“三生空間”協調不夠、陸海開發缺乏統籌等問題，其實也是一定程度上沒有遵循土地生態經濟系統規律的結果或產物。因此，基于土地生態經濟學理論與方法，可以更深刻地揭示國土空間系統的規律性，并為國土空間用途管制制度實施提供理論借鑒與方法支撐。

2.1 協調土地生態經濟系統結構關系，是國土空間用途管制有效性的基礎所在

土地作為要素，是土地生態經濟系統的重要組分，而以土地要素為載體或空間依托的國土空間，也是以土地要素為“底盤”的，因此，土地生態經濟系統結構直接影響著國土空間格局及其功能特征。而要實現土地生態經濟系統的優化，需要從可持續的生態經濟生產力角度，布局或優化土地資源的開發、整治、利用、保護以及生態修復等決策，實現耕地、林地、草地、水域用地、生態用地以及建設用地等各類生態經濟系統的有序耦合。可見，土地生態經濟學的產生不僅為“研究土地和土地利用問題提供了有力的工具[1]”，而且也為優化國土空間格局提供了基礎支撐。習近平總書記指出，“山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹”[12]。十九大報告中進一步提出“統籌山水林田湖草系統治理”，這也是對生態整治[13]理論的具體化。分散設置、部門割據的自然資源管理體制及機制導致了國土空間的破碎化管理，而“用途管制和生態修復必須遵循自然規律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態的系統性破壞”[12]，為此，十九大報告提出了“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責”，這更加明確了以自然資源系統為統一體，以國土空間用途為管制抓手，以污染排放為重要監管對象的國土空間開發保護制度。因此，土地利用不僅是自然技術問題和社會經濟問題, 而且也是一個資源合理利用和環境保護的生態經濟問題, 同時承受著客觀上存在的自然、經濟和生態規律的制約[14]。因此，通過實現土地生態經濟系統的結構優化，持續提升土地生態經濟生產力，有利于提升國土空間沖突的應對能力，從而為構建人與自然和諧的現代化提供積極保障。

2.2 協調土地生態經濟系統空間關系，是國土空間用途管制著力點的根本所在

土地作為空間，是土地生態經濟系統運行的載體，也是土地生態經濟系統組成中自然環境、經濟社會等各類要素依存、作用或流動的載體，即“土地資源是無法替代的重要的自然環境資源，它既是環境的組分, 又是其他自然環境資源和經濟社會資源的載體。土地本身就是自然、社會、經濟、技術等要素組成的一個多重結構的生態經濟系統”[1]。因此，其是人類賴以生存和發展的載體，是區域經濟、政治、文化、社會、生態等要素相互作用的“底盤”，同時，也是經濟社會轉型時期經濟、政治、社會、文化、生態等要素沖突的“焦點”[15]。雖然自20世紀90年代以來，土地利用及其生態經濟問題業已引起了廣泛的關注，并且在土地生態經濟制度建設上給予了前所未有的重視，包括以土地用途管制制度為支撐的土地規劃、土地整治、重大土地開發工程的環境影響評價制度建設，以及土地生態修復與重建工程的實施，土地利用的生態經濟評價研究等方面都取得了積極的進步，但對土地生態系統與土地經濟系統缺乏有效的協調，以及過度重視局地空間上以耕地規模為核心的耕地生態經濟系統建設，影響了土地資源空間配置的生態經濟效益最大化，一定程度上加劇了不同地類土地生態經濟系統的不協調性，也導致了土地生態系統功能的退化，加劇了國土空間沖突。主要表現是：行業戰略沖突，或側重開發、或側重保護，均是面向國家戰略，但側重單一目標；空間需求沖突，國土空間有限，行業需求無限，產生空間需求結構性沖突；不同部門規劃會在同一空間上規劃不同用途，產生空間布局沖突[11]。因此，《土地生態經濟學》有關土地生態經濟學理論、方法的系統論述，不僅闡釋了“山水林田湖草生命共同體”的土地科學內涵，而且也為支撐山水林田湖草生命共同體這一理念落“地”提供了學科基礎。

2.3 協同土地生態經濟系統外部關系，是國土空間用途管制系統性的本質所在

土地作為環境，是土地生態經濟生產力得以實現的重要基礎。土地環境是指存在于土地外部的物質、空間和人類社會體系, 包括土地自然環境、土地工程環境、土地社會環境三大板塊,土地環境決定著土地的價值、利用方式、利用結構和利用效益[16]。但是，長期以來，從中國土地利用與管理實踐來看，更多地注重于土地資源本身的問題來開展土地利用與管理實踐，對生態經濟系統的外部性問題關注不夠，包括土地利用的生態環境影響、社會發展影響以及對周邊區域的影響等，這不僅影響了土地資源要素的可持續利用與管理，而且也影響了土地利用與管理在自然資源管理以及經濟社會發展決策中基礎性作用的有效發揮，從而加劇了土地要素與其他自然資源要素以及經濟社會發展要素的配置或功能沖突。因此，土地生態經濟學科的建立及其應用，進一步確立了土地要素在資源配置，尤其是新型人地系統構建中的基礎性、戰略性地位，為現代土地利用與管理創新、構建符合空間治理現代化要求的土地生態經濟系統格局提供了理論支撐，也為更充分地發揮國土空間用途管制制度績效提供了積極支撐。

3 基于土地生態經濟學的國土空間用途管制創新

國土空間用途管制是土地生態經濟系統有序運行的基礎，而土地生態經濟學是國土空間用途管制的理論支撐。作為土地生態系統與土地經濟系統復合而成的土地生態經濟系統, 其運行目標也具有多元復合特征，包括合理配置土地資源、持續增殖土地價值、創建且發展有序的人地關系格局、構筑并保持土地生態經濟良性循環， 這4項目標要素相互制約、相互促進, 共同構成土地生態經濟系統運行目標集合體[1]。為此，基于土地生態經濟系統目標闡述國土空間用途管制。

一是以合理配置土地資源為核心，嚴格自然資源空間管理。土地資源作為土地生態經濟系統中的自然經濟綜合體，承載著地質、地貌、氣候、水文、土壤、植被等自然要素以及城鎮、村鎮、道路、人文等社會要素，也是可度量、可定位、便于管制的具體空間[17]。因此，土地資源不僅是國界、行政界線劃分的載體，也是自然資源產權界定的基礎，還是自然資源要素配置的空間載體。為此建議：（1）嚴格合理配置土地資源的產權邊界，以土地產權邊界為基礎，科學確定用水權、排污權、碳排放、采礦權等自然資源及環境產權，并建立合理的土地權益分享機制，從而為嚴格管理自然資源，并發揮市場機制在自然資源配置中的決定性作用提供基礎支撐；（2）劃定合理配置土地資源的“紅線”邊界，科學劃定城市發展邊界、基本農田劃定、生態紅線三條紅線控制，協同生產—生活—生態“三生”空間，實現土地生態經濟系統保護與發展的統籌與協調；（3）落實合理配置土地資源的“彈性”邊界，城市發展、經濟建設、技術進步等的不確定性，以及氣候變化對于土地資源及其他自然資源利用的影響，影響著土地資源的合理配置，也為合理配置土地資源提供了一定的“彈性”邊界，因此，需要揭示土地資源時空配置的規律性，并科學考慮各類因素的影響“彈性”，確定合理配置土地資源的“彈性”邊界，實現土地資源要素與經濟社會發展以及其他自然資源要素的時空協同。

二是以持續增殖土地價值為目標，提升土地生態經濟生產力。土地生態生產力是土地生態經濟生產力實現的基礎，也是土地經濟生產力實現的前提。因此，持續增殖土地價值，是土地生態經濟價值的整體提升，但其核心是土地生態生產力的增殖，是土地生態價值的增殖，這是土地生態系統良性循環的根本要求。為此建議：（1）構建持續增殖土地價值的生態補償機制。基于開發、整治、利用等重大工程可能引致的土地生態系統價值損失，建立土地生態補償機制，實現土地生態系統的保值增值。（2）構建持續增殖土地價值的生態修復機制。針對業已破壞或損壞的土地生態系統，結合土地生態經濟功能的需要，開展土地生態修復，改善或提升土地生態經濟功能。（3）建立持續增殖土地價值的生態重建機制。針對土地生態經濟功能不適應區域發展要求或生態環境建設要求的區域，結合自然條件以及經濟社會發展需要，開展土地生態系統重建或再構，形成與區域整體發展相適應的土地生態經濟系統，從而實現土地生態經濟生產力的持續增長。

三是以創建且發展有序的人地關系格局為基礎，優化土地生態經濟系統結構。有序的人地關系格局依賴于土地生態經濟系統結構的優化；優化的土地生態經濟系統結構促進了人地關系格局的有序化。為此建議：（1）以資源環境承載力為基準，確定區域最大的土地開發度，協調區域資源生態環境與經濟社會發展關系，并據此優化土地生態經濟系統的保護與發展的空間結構；（2）以區域發展協同度為指引，促進區域間功能互補與空間共享，并據此優化區域及區域間的土地生態經濟系統用地結構；（3）以全球競爭力為導向，并在全球分工中加強土地開發利用合作，促進區域人地關系格局優化，優化土地生態經濟系統的境內外開發結構，改善或提升區域土地生態經濟系統功能。

四是以土地生態經濟系統良性循環為保障，構建支撐美麗中國的山水林田湖草生命共同體。土地生態經濟系統良性循環，是土地生態系統與土地經濟系統的協調發展，是美麗中國的“用地寫照”，是山水林田湖草生命共同體的“用地體現”。因此，“為了實現物質文明、精神文明和生態文明的高度統一，就土地生態經濟系統來說，必須推行土地生態經濟協調發展政策”[1]。為此建議：（1）以物質代謝效率改善為前提，構建物質代謝效率高、土地占用少、生產力產出高的土地生態經濟系統；（2）以土地要素與其他自然資源優化配置為路徑，實現土地要素與水、土、氣、生等要素的優化利用，形成用地結構合理、用地布局優化、用地效率持續的土地生態經濟系統；（3）以山水林田湖草生命共同體構建為目標，建設用地、耕地、林地、草地、水域用地等各類用地生態經濟系統功能協調、布局有序、產出高效，形成因地制宜、因時制宜、永續利用的土地生態經濟系統。

（感謝南京農業大學王萬茂教授在本文寫作過程中給予的進一步指導；感謝南京大學國土資源與旅游學系博士生葉麗芳、碩士生譚琦川為本文文獻分析、資料整理等方面所作出的工作。）

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