成都市農地流轉中的土地發展權配置實證研究*

王慧君

(四川工商學院，眉山 620010)

0 引言

十七屆三中全會后，土地流轉成為研究的熱點，土地流轉涉及農戶、農業企業和政府三方。農戶是土地流轉過程的關鍵因素，當土地從農戶向企業流轉時需要政府的引導規范，當土地流轉遇到矛盾時需要政府的支持協調。在不同形式的土地流轉過程中，城市化、非農就業和農業規模化發展是加劇土地流轉的動力。土地發展權作為因國家管制權而發展的一項獨立權利，在我國具有一定的合理性，能夠防止少數人獨享土地增值收益[1]。土地指標是實現土地發展權價值的關鍵因素，土地利用規劃限制土地指標的增強，降低土地發展權的價值[2]。

土地流轉是我國農業現代化、城鎮化發展以及新農村建設快速發展后必然結果。有關土地流轉的理論構建、問題建議及原因分析都已經有了深入研究，盧陽[3]通過文獻分析和依托經濟理論構建農民土地財產性收入理論體系，并提出土地流轉政策是影響農地財產性收入的最顯著因素。陸繼霞[4]從農村土地流轉的概念和規模出發，分析土地流轉對鄉村社會結構、農戶權益和生計的影響，對于推動農村土地流轉具有重要參考價值。洪名勇等[5]以貴州省為例，探索影響農戶土地流轉的微觀因素。陳飛等[6]研究發現土地價值、農業補貼及貸款對農戶土地流轉的影響正顯著。目前土地流轉面積占耕地面積的比例不大，大部分農民基本滿意，經濟利益是土地流轉的主要驅動力，且農村土地流轉的交易費用較高[7]，非常有必要借助土地發展權制度解決巨大的經濟利益歸屬權問題。土地發展權是農民基于土地的非農業產業獲得的經濟利益，包括農地流轉所獲得的流轉收益。邊振興等[8]基于土地發展權，分析指出城鄉建設用地為商住業用地時的土地增值收益高于工業用地的土地增值收益，但整個過程應尊重農民意愿，保障農民合法的權益。成都市作為2007年國務院批準的全國統籌城鄉綜合改革實驗區，農耕用地向規模化集中，主要通過土地流轉的方式進行農業用地規劃，土地流轉是實現農民土地發展權的基礎。在此背景下，文章選取成都市為研究對象，通過2003年土地政策改革以來的數據分析農地流轉情況，進而探討土地發展權配置問題，為我國土地管理制度和保護土地流轉過程中農民權益提供一定的指導。

1 研究區概況

成都市位于四川省中部，四川盆地西部，介于東經102°54′～104°53′和北緯30°05′～31°26′之間，東西長192 km，南北寬166km，總面積1.239 0萬km2，其中耕地面積43萬hm2。成都市位于川西北高原向四川盆地過渡的交接地帶，地處亞熱帶濕潤地區，具有獨特的氣候資源，有多種氣候類型。年平均氣溫16℃，年平均降雨量900～1 300mm。成都市是我國重要的糧食產區之一，土地流轉率在26.5%左右，低于全國30%的評價水平。同時30%～40%的農戶家庭將承包地全部轉出，而50%的農戶家庭完全沒有將農地轉出，且大部分的農戶家庭農地經營規模均較小[9]。

2 研究方法

該文從實證角度分析成都市農地土地流轉過程中土地發展權問題，基于2003—2016年《成都市統計年鑒》和《中國農村統計年鑒》通過選取土地流轉的相關數據分析成都市農地土地流轉的情況，通過問卷調查法了解土地流轉中農民權益的情況，問卷調查主要通過問卷作答的形式，選取成都市不同區域內的200個農戶進行土地流轉意愿調查，調查農戶方面，針對不同特征的農戶進行問卷調查，通過分析不同流轉類型的基本特征可知，參與農地流轉的農戶其中92%是男性，年齡分布在40～80歲之間，受教育程度集中在初中，農戶的收入來源包括農業收入和非農收入。調查問卷內容包括土地全部流轉、土地部分流轉、無所謂及不愿意流轉4個選項，問卷結束后共收回有效問卷191份，回收率95.5%，進而通過描述性統計用來分析土地流轉率，最后在研究結果的基礎上采用定性分析方法針對土地發展權配置進行研究。其中土地流轉率計算公式如下：

土地流轉率(%)=(參與土地流轉的農戶數/樣本農戶數)×100%

3 結果與分析

3.1 土地流轉情況分析

基于生產要素的流動角度，土地流轉是將土地作為生產要素進行流動，這樣有利于土地資源的優化配置和利用效率的提高。我國土地的變化都是基于集體土地征收流轉，因此文章選取成都市耕地面積的變化情況用來分析成都市的土地流轉狀況。從圖1可以看出，大體上成都市實有耕地面積變化分為3個階段， 2003—2013年為第1階段處于相對穩定時期，耕地面積基本在390萬～401萬hm2之間； 2014年為第2階段處于快速上升時期，這一階段耕地面積增加到673萬hm2，這源于成都市的GDP和土地政策； 2015—2016年為第3階段又處于相對穩定時期。此外除了2011年耕地面積下降0.68%，其他年變化率均處于上升趨勢，因為2011年成都市耕地農業產業的利益較低，導致耕地面積減少。

3.2 農戶土地流轉分析

通過問卷調查法分析農戶對土地進行流轉的意愿強度。圖2結果顯示， 43.9%的農戶愿意流轉自己的土地，而28.6%的農戶選擇無所謂， 27.5%的農戶不愿意流轉自己的土地，也就是說農民對土地流轉的意愿不是很強烈，因為調查農戶中農戶的年齡主要集中在50～70歲，因為農戶的年齡越大，對土地的依賴性越大，土地流轉意愿會較低； 其次農戶的受教育程度主要是初中，而當農戶的受教育程度越高，越有機會從事非農產業，對土地的依賴性才會越低； 再者農戶的收入以農業收入為主，只有農戶的非農收入越高，農地流轉的可能性才能越大。

3.3 土地發展權配置分析

通過該文的研究發現成都市農地一直處于流轉狀態，同時農戶對農地流轉的意愿不是很高，為更好地實現農地在流轉過程中價值，需要外界提供支撐力量。綜合考慮我國土地權利體系和成都市農地流轉的實際情況，以土地發展權的角度分析農地流轉問題。土地發展權配置是保護農地、解決農地流轉問題的有效方案，主要包括行政配置和市場配置。

3.3.1 行政配置

農地流轉最重要的是公平、合理，同時滿足農戶的需求，土地的發展權歸根到底是政府行政的結果，通過土地流轉或規劃的形式表現出來。土地發展權通過立法規定土地的用途和利用強度所纏身的經濟利益問題。如成都市政府發揮政府作用，通過對農地流轉給予50%的補貼，市財政與成都高新區、成都天府新區、龍泉驛區、青白江區、新都區、溫江區、雙流區、郫都區按5∶5的比例分攤。同時政府應對土地流轉進行詳細規劃后再批準，避免隨意占用農地用于非農建設，改變農地用途，或者防止低價轉讓出租集體建設用地，損害農戶權益。此外農地流轉需要以農戶的非農產業就業率、增加收入及提高農地保障為基礎條件，這些都需要政府提供保障。

3.3.2 市場配置

土地流轉的目的是在政策的指導下實現農業現代化的土地生產率、勞動生產率和資源利用率的高標準，而市場配置是土地流轉進行生產力要素流動配置的基礎，根據市場的供求關系，通過價格、競爭的手段，達到土地流轉的土地發展權市場配置。成都市作為較早開展農地流轉的試點之一，農村人口占總人口的一半左右，人均耕地面積不足0.067hm2， 2003年以來成都市相關政府加快農地合理流轉，且形成了一批具有較強市場意識的農業經營者，但大部分農地流轉都處于農戶與政府或企業之間，由于農戶缺乏農地流轉相關的政策法規，缺乏對土地流轉價格的認識，因此建立農地交易市場、健全農地流轉市場，充分發揮土地發展權的市場配置作用。

4 結論與討論

4.1 結論

土地流轉有利于解決農業規模化經營問題，推動農村早日實現農業現代化。農戶在農地流轉過程處于劣勢，但農地流轉必須滿足農民的意愿，對于成都市大部分的農戶意愿不是很強烈，而當前我國農村的土地發展權歸國家所有，土地發展權應與土地相關管理部門相協調，保障土地資源可持續發展，因此在農地流轉過程中引入土地發展權充分發揮政府配置加強農地流轉的法制法規建設同時通過市場配置完善農地流轉的市場機制，保障農地流轉市場的正常運行。成都市是我國試點土地流轉的區域之一，今后應在所取得的相關成功經驗的基礎上結合成都市農地流轉實際情況發現新的突破點，促進其持續健康發展，保障農戶土地權益，這是一個復雜而緩慢的過程，仍需要經歷很長的路，在該文研究的基礎上，未來仍有更多的研究方向和研究內容。

4.2 討論

隨著工業化、城鎮化的快速發展，農村大批勞動力從事非農產業，且部門農民轉為城鎮居民，導致土地發生流轉，農地流轉是一種產權交易行為，在此過程中會發生各種各樣的問題。成都市土地流轉的實踐表明，成都市進行土地流轉后加快農民勞動力的轉移及部分農民土地閑置的問題[10]。且勞動力的廣泛流動為城市發展和經濟水平的提高做出了重要貢獻。成都市促進農地流轉主要以土地整理項目以推進農地流轉的順利進行，在此過程中成都市政府和相關部門引導規范土地流轉，建立土地流轉服務中心，實施《農村土地承包經營權證》，促進成都市農地的有序流轉。但是成都市國土資源局統計，成都市土地流轉糾紛土地承包及流轉的15%以上，其主要原因就是政府支持力度仍有待提高，農戶缺乏產權市場。這也符合該文中提出的行政配置和市場配置。農地流轉是否高效關鍵在于建立與之對應的市場，在結合成都市農村產權改革的基礎上，明晰產權，加強有效收益分配。目前成都市缺乏土地流轉評估機構，政府應選定評估機構對農地流轉過程中的各個環節進行評估，同時監督有爭議的評估項目[11]。農民意愿作為農地流轉的核心內容，政府應從實際出發，發展適合成都市實際情況的農地流轉模式，如增加政策扶持、監管力度，充分利用土地股份合作社將散戶的農地集中并進行利用。

土地發展權配置應綜合考慮土地質量、面積、用途及規劃，在我國土地發展權屬于土地所有者和國家，合理的土地發展權配置是土地流轉和合理交易的基礎， 2006年《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確規定，保障我國1.2億hm2耕地面積是不可逾越的一道紅線。為保護耕地，防止有關部門進行非農建設用地，各級政府應形成區域土地發展權宏觀配置，以彌補農地跨區域土地發展權配置繁瑣的空缺。成都市2008年成立耕地保護基金，對履行耕地保護的農戶給予保護補貼，同時應實施動態補償，即補償金額應隨經濟發展水平、種植成本而發生改變。土地發展權的配置主要通過改變土地利用的條件來實現，以及市場化合法途徑實施土地發展權，獲取內在的土地收益[12]。農地作為農村集體土地，農地的使用權歸農民所有，而農地在流轉過程中不可避免出現利益分配和土地補償費用問題，為保障利益公平高效分配，就必須行使土地發展權以確保各方利益的合理[13]，這也是我國土地管理制度的重點和難點。為進一步推動土地改革和保護土地利益，可以將土地發展權與土地增值相結合，確定土地發展權價格定價路徑，完善土地發展權配置體系建設，使得農戶和集體在土地流轉分配中均獲得利益，實現地利共享及可持續發展。