全面開啟“三地一山”改革新征程

文 | 焦作市國土資源局黨組書記、局長 鐘會學

省廳提出“三塊地”改革后，焦作市委、市政府主要領導高度重視，分別作出批示，要求統(tǒng)一思想，凝心聚力，搶抓改革機遇，勇于創(chuàng)新實踐，以“三地一山”改革著力解決“錢從哪里出、糧食怎么保、地從哪里來、生態(tài)怎么修”等重大問題。

圍繞城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內建設用地，建立土地“大儲備”新格局

這塊地改革的核心是：如何更節(jié)約、更高效地經營好這部分地，最大地顯化和發(fā)揮其資產價值，為新型城鎮(zhèn)化建設、為百城提質提供資源、資產、資本支撐，提供資金保障。

摸清底數，完善規(guī)劃支撐體系。按照“多規(guī)合一”要求，組織編制土地儲備中長期專項規(guī)劃（3～5年），全面盤點城市規(guī)劃區(qū)范圍內土地資源情況，分析可儲備的經營性用地潛力，研究綜合效益等，有效提高發(fā)展質量和資源利用效率。據初步測算，五城區(qū)已確認的城中村項目、四層以下的居民小區(qū)和棚戶區(qū)改造項目、擬外遷企業(yè)及僵尸企業(yè)、空閑低效用地以及符合規(guī)劃的新增地等土地資源潛力約有8600公頃。

籌措資金，建立多途徑資金保障機制。土地儲備需要資金，土地出讓回收資金，一去一來給政府帶來收益，預計2018年焦作市各類用地需求約1666.7公頃，收儲資金約需100億元；其中市本級450公頃，收儲資金約需39億元。所需資金將納入政府性基金預算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統(tǒng)籌安排，并探索建立土地儲備基金，積極在核定的債務限額內通過政府代發(fā)土地儲備專項債券籌集資金。

細化機制，構建“大儲備”新格局。通過“一個龍頭”供地，由政府根據市場變化、用地需求情況，科學調控土地供應的規(guī)模、結構和時序，有效保障各類用地合理需求，尤其是基礎設施、生態(tài)環(huán)境、保障性住房等用地要應保盡保，實現政府對土地一級市場的實質性壟斷。按照“先完善環(huán)境再整體開發(fā)，先統(tǒng)一整理再有序供應”的原則，通過政府采購、PPP等多種方式，對儲備土地實施道路、供水、供電、供氣、通信、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設，進行一級開發(fā)，然后向市場投放產權清晰、配套完善的“熟地”。

圍繞農村耕地利用，借鑒鄧州、遂平改革模式

這塊地改革的重點是成立不同等級的土地信托公司，依據“三權分置”政策開展農村土地信托，形成以土地信托為核心的“土地信托-土地整治-規(guī)模化經營”模式。

第一個階段，探索建立農村土地信托運營管理體系。按照省委、省政府確定的農村土地信托工作責任分工，結合國土資源部門的農村耕地承包經營權確權登記職能，依托省級農村土地信托機構，探索建立市縣兩級農村土地信托工作運營體系，發(fā)揮土地信托、精準整治、規(guī)模化經營、抵押擔保等功能，建立土地承包經營權流轉、規(guī)模化經營平臺。這個體系包括完善的組織架構、信息化系統(tǒng)、流程體系、制度體系和風險防控體系等。

第二個階段，開展土地信托耕地的精準整治。由土地信托機構出資成立專業(yè)化土地整治機構，并根據我市農業(yè)產業(yè)規(guī)劃的要求，對土地信托的耕地按照產業(yè)規(guī)劃的用途進行精準整治，滿足后期規(guī)模化經營的需要。

第三個階段，將土地信托的農村耕地規(guī)模化經營。規(guī)模化經營途徑主要有三種：一是以各縣（市、區(qū)）大型龍頭企業(yè)為重點，與有經營能力、有發(fā)展?jié)摿Α⒂型怀鰞?yōu)勢的經營主體，開展耕地規(guī)模化經營合作。二是在全國范圍內積極尋找發(fā)現優(yōu)質農業(yè)經營主體，建立經營主體儲備庫，通過引進優(yōu)質新型農業(yè)經營主體對信托并整治過的耕地進行規(guī)模化經營。三是土地信托機構也可根據實際情況，成立專業(yè)化經營公司開展土地自營業(yè)務，降低土地信托后耕地閑置的風險。

第四個階段，需要建立完善的土地指標統(tǒng)籌使用制度。信托土地通過土地整治產生的耕地占補平衡指標，通過“政府調控、市場配置、公開交易、適度儲備”的模式進行合理利用。2014年6月，焦作市探索建立了補充耕地指標交易平臺，截至目前已成交近億元，在該平臺基礎上，將繼續(xù)完善土地指標統(tǒng)籌使用制度，2018年起，跨縣（市、區(qū)）使用土地指標的，必須通過市補充耕地指標交易平臺統(tǒng)一交易配置。

圍繞鄉(xiāng)村建設用地，加強農村建設用地規(guī)劃管控

這塊地改革需要統(tǒng)籌運用行政、市場、經濟、科技“四種手段”，通過拆舊復墾、增減掛鉤、人地掛鉤、統(tǒng)一入市等方式對農村建設用地進行挖潛激活，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

編制好兩個規(guī)劃（即鄉(xiāng)村規(guī)劃和土地綜合整治規(guī)劃）。按照土地、城建、生態(tài)、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃“多規(guī)合一”的原則，科學制定鄉(xiāng)村規(guī)劃，以鄉(xiāng)村建設用地整治為主要內容，對鄉(xiāng)村建設用地拆舊建新、土地復墾和片區(qū)開發(fā)等進行統(tǒng)一部署和規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調農村土地綜合整治、生態(tài)保護和經濟社會發(fā)展，引導農村健康有序發(fā)展。

嚴格農村宅基地管理制度。嚴格落實“一戶一宅”政策，嚴格限定宅基地面積，農村建房要堅持先規(guī)劃后建房。所有村莊規(guī)劃區(qū)內的農村居民建房須按照規(guī)劃有序開展，規(guī)劃區(qū)外不得違規(guī)建設，既依法保護農民建房的合法權益，又堅決制止違法違規(guī)建房行為。

探索復墾券扶貧資金籌集渠道。鼓勵縣域內探索復墾券交易辦法，實施復墾券收儲及預收儲工作，為政府及時籌集扶貧資金，支持貧困村開展農村集體建設用地復墾，同時按照相關政策規(guī)定，做好復墾券工作與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作的銜接和深化，支持城鎮(zhèn)發(fā)展。

大力推進工礦廢棄地復墾利用。實施資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，提高土地資源利用效率。按照“宜綠則綠、宜景則景、宜耕則耕、宜建則建”的原則，編制工礦廢棄地復墾利用專項規(guī)劃，大力推進工礦廢棄地開發(fā)利用，統(tǒng)籌安排復墾土地利用方向、規(guī)模和時序，確定復墾的目標任務，明確復墾的重點區(qū)域和重點工程，加強區(qū)域內生態(tài)環(huán)境建設，優(yōu)化建設用地空間布局，為經濟社會發(fā)展提供資源保障，破解資源保護對經濟發(fā)展的瓶頸約束。

推進人地掛鉤政策落實。孟州市是人地掛鉤試點市，編制完成了《人地掛鉤試點工作專項規(guī)劃》，下發(fā)了《孟州市節(jié)余建設用地指標收益返還辦法》，已實施試點項目3個，為新型農村社區(qū)解決建設用地18.7公頃，項目完成后將為孟州市開展人地掛鉤儲備建設用地指標25.1公頃，可以為縣級財政和相關村集體增加收益3000余萬元。下一步，我市將進一步總結孟州市關于人地掛鉤的探索經驗，建立科學合理的人地掛鉤機制政策體系，促使區(qū)域和城鄉(xiāng)用地結構布局更加優(yōu)化，土地節(jié)約集約利用水平顯著提高。

圍繞北山治理綜合改革，加強北山保護和利用

北山治理綜合改革，主要是在對非法開采和生產加工礦產品徹底整治的基礎上，強力推進《焦作市北山生態(tài)環(huán)境保護條例》（以下簡稱《北山條例》）的貫徹實施和生態(tài)修復。

建立完善的配套管理辦法和制度。全面實施動態(tài)巡查督察辦法、聯(lián)合執(zhí)法管理辦法、大型采挖設備和運礦車輛進出山區(qū)管理辦法、投資項目聯(lián)席會審辦法、群眾有獎舉報制度等五項管理辦法（制度）；繼續(xù)建立目標考核制度、責任追究制度、案件移送程序等配套管理辦法和制度，形成一套完善的北山生態(tài)環(huán)境保護制度體系。

建立完備的北山管理規(guī)劃體系。總體規(guī)劃是北山生態(tài)保護利用的總框架，專項規(guī)劃則是北山保護利用的路線圖。發(fā)布實施《焦作市北山生態(tài)環(huán)境保護和利用總體規(guī)劃》，使《北山條例》的實施更加嚴格、有序，使北山的管理、執(zhí)法更具可操作性、規(guī)范性；編制完成北山廢棄礦山修復利用規(guī)劃、北山林業(yè)提升規(guī)劃、全域旅游南太行生態(tài)旅游產業(yè)帶規(guī)劃、水土保持規(guī)劃、基礎設施規(guī)劃、南太行國家登山健身步道系統(tǒng)總體規(guī)劃、北山公墓陵園規(guī)劃等7個專項規(guī)劃，使北山生態(tài)保護和利用工作有章可循。

大力實施生態(tài)修復工程。近年來焦作市已實施礦山地質環(huán)境治理項目43個，治理面積1733.3公頃，新增耕地255.5公頃，新增林地259.7公頃，建成了焦作縫山針礦山公園、龍翔礦山公園、黎明腳步公園、白鷺濕地公園等一批景觀效果良好、綜合效益顯著的礦山公園，經濟效益、環(huán)境效益、生態(tài)效益顯著。根據北山總體規(guī)劃和修復利用專項規(guī)劃，將繼續(xù)加大爭取上級資金、市縣兩級財政資金力度，加快北山范圍內生態(tài)修復工作；督促相關縣（市、區(qū)）加快實施月山寺北部、月山編組站、龍寺二期、北部山區(qū)等礦山地質環(huán)境治理項目；同時堅持政府主導和市場運作相結合的原則，制定扶持政策，引入社會資本，調動全社會力量開展廢棄礦山修復工程。

科學引導和合理發(fā)展生態(tài)旅游產業(yè)。根據總體規(guī)劃的功能區(qū)和定位，因地制宜，科學利用，對于靠近旅游景區(qū)且交通便利的，可以修復利用建設旅游綜合服務設施；對于靠近市區(qū)周邊生態(tài)良好環(huán)境安靜的，可以建設養(yǎng)老、養(yǎng)生等康養(yǎng)設施；對于位處淺山地帶宜林山地的，可以發(fā)展林果業(yè)和采摘農業(yè)；對于山坡陽面光照充足的，可以發(fā)展光伏發(fā)電；對于位處生態(tài)脆弱地帶水土流失嚴重的，則要加固基礎綠化固土；對于交通要道、旅游通道兩側直觀視線之內確實無法綠化修復的可以噴繪美化圖案，做強做大生態(tài)旅游。