種族隔離陰霾下的羅斯福新政

林垚

耶魯大學教授布魯斯·阿克曼在三卷本《我們人民》的后兩卷中，將南北戰爭、羅斯福新政、民權運動視為美國建國之后的三大憲政轉型時刻。南北戰爭連同隨后通過的三條憲法修正案，解決了立憲時遺留的奴隸制問題以及聯邦與州之間的主權歸屬之爭，并且（尤其是第十四修正案）為司法審查在未來發揮更大作用埋下了伏筆；羅斯福新政打破了政府不應干預經濟生活的迷思，其在社會保障、勞資關系、基礎建設等各方面的舉措迄今仍在塑造著美國政治經濟的面貌；民權運動不但促成了種族隔離在法律上的廢除，更深刻地改變了美國的社會文化規范，令以往大行其道的歧視言論與觀念逐漸遭到主流輿論唾棄（盡管特朗普的上臺再次顯示出種族主義的根深蒂固）。

種族問題是貫穿整個美國政治史的根本線索之一，其影響在幾次憲政轉型中展現得淋漓盡致。南北戰爭及民權運動的種族背景毋庸贅言；新政的主題是經濟與社會福利，種族因素在其中扮演的重要角色很容易遭到忽視。然而這種忽視，恰恰是美國主流政治敘事對自身種族主義罪惡持續遮蔽的后果。

因為反對墨索里尼的法西斯主義政策而流亡美國的意大利作家費雷羅（Leo Ferrero），一九三三年在美國南部調研時感慨道：“我在這里總是因為黑人問題而和別人激烈爭吵。南部對待黑人的態度真是完全瘋狂——這里沒有任何[白]人對黑人遭受的苦難有哪怕一丁點兒的理解。多么貧瘠的想象力啊！幾乎沒有一個[南方白]人意識到政治自由與法律權利的重要性。每個[南方白]人都眷戀著[對黑人的]暴政與私刑。”黑人社會學家、民權運動先驅杜波伊斯（W.E.B.Du Bois）也在一九三五年寫道：“美國黑人面臨的情況從沒有像今天這樣危急——一八三。年[廢奴主義興起時]沒有，一八六一年[內戰爆發時]沒有，一八六七年[南方重建啟動時]也沒有。黑人對最基本的正義的訴求，從沒有像今天這樣被人置若罔聞。我們中間有四分之三的人被剝奪了投票權，可是沒有哪位撰文論述民主改革的作者對黑人問題說過哪怕一個字。”

這便是整個二十世紀上半葉美國種族政治的大環境，也是羅斯福新政出臺前后的時代背景。這是一個種族隔離制度在南部十七個州依法實施（并被威爾遜引入聯邦政府內部）、全國公眾對此習以為常的時代，是一個白人暴民可以肆無忌憚地對少數族裔動用“私刑”（lynching，包括絞死、砍頭、火燒、鞭打、閹割等形式）的時代，也是一個“南部陣營”（the Southern Bloc，亦稱Solid South）在民主黨內以及國會中掌握著不成比例的政治權勢的時代。不理解這個時代特殊的種族背景，就無法理解羅斯福新政的許多具體措施，及其對美國種族狀況持續至今的深遠影響。約翰·霍普金斯大學政治學家羅伯特·利伯曼的《挪動膚色分界線》（Lieberman，1998），以及哥倫比亞大學教授埃拉·卡茨內爾森的《當平權行動只惠及白人時》（Katznelson，2005），正是理解新政與種族之間關系及其后果的必讀之作。

美國政治中的所謂“南部”，并不是指地理意義上的整個美國南方，而是從東南沿海到中南部的十來個州，其具體范圍在不同時代有所變動。從一八七七年“南方重建”失敗，到一九六四年《民權法案》通過，其間的將近一百年中，內戰時“南方邦聯”（Confederacy）的十一個加盟州（南卡、密西西比、佛羅里達、阿拉巴馬、佐治亞、路易斯安那、得克薩斯、弗吉尼亞、阿肯色、田納西、北卡），以及周邊的六七個州，從州立法機構、各級地方公職到國會席位基本被民主黨把持；而這些南方民主黨人掌權后，一方面推行吉姆克羅法與種族隔離制度、采用各種手段剝奪黑人及其他少數族裔的投票權，另一方面在參選資格上刁難共和黨，逼得后者撤走這些州里的基層組織，造成事實上的一黨制。到了二十世紀初，立法強制執行種族隔離的州數量穩定在十七個，它們在聯邦政治中共同進退，結成了牢不可破的“南部陣營”；當時全國大約四分之三的黑人，都居住在這些南部州。

“南部陣營”無論從經濟上還是人口上，與其他區域相比都處于劣勢。然而憲法以及國會章程的設置，令該陣營的政治力量得到不成比例的放大。各州不論大小，在參議院中一律擁有兩個席位，這在相當程度上抑制了工業化程度較高、人口較稠密的東北部及西部的政治力量。同時，參議院里的“阻撓議事”制度，意味著只要一個陣營拉到三分之一的票數，就可以阻撓任何議案的通過，大大提高了少數派討價還價的能力，而南部陣營恰好達到這個票數，整個二十世紀上半葉多次利用阻撓議事制度令國會無法制定“反私刑法”。

此外同樣重要的是，國會里的各種法案，往往需要經由兩院相關領域的委員會先行草擬與推薦，才能進入實際的表決程序，而委員會的遴選及職位安排極其依賴議員的“年資”，也就是任職本院議員的時間長短。在一黨專政的南部州，國會民主黨議員一旦當選便高枕無憂，連任幾十年是家常便飯，相反，在兩黨競爭相對激烈的其他州，議員更換頻繁、年資較淺，因此國會委員會中的關鍵職位基本被來自南部陣營的議員把持，從委員會中出爐的草案也因此不得不深深打下他們的烙印。

大蕭條后，民主黨入主白宮、奪得參眾兩院多數，看似大有可為。然而此時國會內部，毋寧說是北方民主黨、南方民主黨、共和黨三足鼎立的局面，北方民主黨雖有行政部門作為后盾，但國會絕大多數委員會的主席職位卻掌握在南方民主黨手中。共和黨經過老羅斯福、老拉弗雷特兩次脫黨分裂，塔夫特、柯立芝一脈的小政府主義者在黨內占了上風，無意與羅斯福聯手推行經濟刺激和社會再分配；雄心勃勃規劃新政的北方民主黨人，只能與南方民主黨議員合作。

南部各州本來較為貧困，在大蕭條沖擊下比全國其他地區更加亟須聯邦政府的救濟，因此南方民主黨人至少在早期時是從理念上全盤支持新政的（但到了后期，由于擔心工會活動提高黑人勞動者的參政意識，多數南方民主黨議員轉而反對新政中對于勞資關系的立法）。盡管如此，對于南部陣營的議員們來說，防止黑人（以及其他有色人種）在社會經濟地位上與白人平起平坐，是和在經濟危機中化險為夷同樣重要（如果不是更加重要）的政治任務；如果南部白人獲得聯邦經濟援助的前提是讓黑人們享受同等機會的救濟與福利，甚至是打破種族隔離制度，那么他們寧可誰都別拿到這些援助。endprint

這里有必要特別強調的是，盡管種族主義者堅信不同種族之間存在天然的畛域與差異，但“種族”概念從來都只是“社會建構”（social product）的產物；譬如在美國歷史上，“白人”與“有色人種”之間的分界線，就一直處在爭議與調整之中。十九世紀四五十年代，逃荒的愛爾蘭人大量涌入美國謀生時，在許多本土美國白人（特別是反移民的“無知黨”人）眼中其實是屬于“有色人種”的。比如一八六四年一份反對“跨種族交配”（miscegenation）的小冊子，便宣稱愛爾蘭是“一個比黑人更加野蠻的種族和更加低等的文明”，“本來作為有色人種[應該生活在]熱帶附近……卻因為在北方長期定居……而退化到比最墮落的黑人還不堪的水平”。而熱切渴望融入主流社會的愛爾蘭移民，則通過比本土白人更加賣力地反對廢奴、主張排華，最終在十九世紀后半葉獲得了“白人身份”認證（參見諾伊爾·伊那提耶夫的經典之作《愛爾蘭裔如何變成白人》；Ignatiev，1995）。

類似地，十九世紀末二十世紀初來到美國的東歐與南歐移民，其“種族歸屬”一開始也模棱兩可，并因此成為二十世紀初“第二波三K黨運動”的打擊對象之一。幸運的是，這一批東南歐移民勞工中普遍的無政府主義與共產主義傾向，令其成為新政對工人運動重點收編的對象，其“白人”地位也因此獲得保證（參見戴維·羅迪杰《通過工作成為白人》；Roediger，2005）。與此相反，對于同樣力求獲得白人身份的“高種姓”及膚色較淺的印度裔，美國最高法院卻在一九二三年的“合眾國訴辛德案”（United Slales v.Bhagat Singh Thind）中判稱：盡管當時科學界的主流觀點認為印度人與雅利安人血緣接近，但種族劃分根據的是“常識”不是科學；而根據（高院大法官們眼中的）“常識”，印度裔不屬于白人。美國印度裔與東歐、南歐裔移民的命運，就此分道揚鑣。

種族隔離時代南部各州先后制定的種種法律，包括禁止跨種族婚姻、禁止不同種族混用公共設施、禁止餐館向不同種族提供服務等等，逐步在美國社會文化中強化并固定了“白人”與“有色人種”的區分。新政伊始，利用自身在民主黨內以及國會中不成比例的影響力，南部政客們雙管齊下，通過兩方面的策略來確保新政的種種措施盡可能地不惠及黑人和其他有色人種。首先，他們在各項法律草案中強行添加各類與種族高度相關的職業和身份限制。比如在制定一九三五年《社會保障法案》（Socml Security Act）時，南方參議員堅持要求將農業雇工與家政雇工從社保中排除。這兩類職業在當時黑人勞動力中所占比例超過百分之六十，在南部黑人勞動力中更是達到百分之七十五，排除了這兩類職業，也就將絕大部分黑人家庭排除在了社保范圍之外（當然，這種做法難免“誤傷”到許多白人農民）。

另一方面，南方參議員在起草法案時，堅持將福利項目的執行權力從聯邦手中轉移到州，并且堅決阻止在任何福利法案中加入反種族歧視的條款。盡管福利項目的經費完全來自聯邦政府，但經費一旦發放到州政府后，對個體申請者的資格審查及補助過程便由州政府或市鎮一手遮天。地方官員們沒有了來自聯邦的約束，歧視起黑人申請者來也就更加肆無忌憚。這令社保覆蓋的黑人范圍進一步縮小，全國超過百分之六十五的黑人被新法案排除在外，而這個比例在南部某些地區達到了百分之八十以上。

一九四四年的《退伍軍人權利法案》（GI Bill of Rights）是新政期間美國最重要的立法之一，旨在為一千六百多萬退伍軍人提供失業保險、低息貸款、高等教育及職業培訓學費補貼等一系列福利。一九四八年的聯邦經費有百分之十五用于安置退伍軍人；截至一九五五年，已有二百二十五萬退伍軍人在法案資助下進入大學接受高等教育、五百六十萬退伍軍人進入技術學校接受職業培訓。這項法案令退伍軍人成功融入市民社會，并培養出規模龐大的中產階級與技術人才隊伍，對戰后美國繁榮的貢獻無法估量。

但與其他新政項目一樣，《退伍軍人權利法案》的制定與實施也遭到了種族主義者的劫持。由于軍人的“民族英雄”身份令南部陣營難以像對其他新政立法那樣利用種族與職業的關系動手腳，因此后者的主要目標是阻止聯邦“插手”退伍軍人的轉業扶助過程。最終，由著名種族主義者、密西西比眾議員蘭金（John Rankin）擔任主席的眾議院世界大戰立法委員會，在南部參議員以及南方各路游說團體的配合下，推翻了總統團隊及參議院教育委員會等先后提出的幾套聯邦轉業方案，將退伍軍人扶助項目的執行權下放給了各州。這意味著在申請低收入救濟、住房貸款、商業貸款等各方面，黑人老兵再一次需要面臨地方官員肆無忌憚的歧視與刁難。除此之外，這也意味著在《退伍軍人權利法案》作用最為重大的高等教育及職業培訓領域，黑人退伍士官還要遭受額外的一重打擊。

其時弗吉尼亞、田納西等十七個南方州在法律上明確規定白人與有色人種不得在同一所學校內接受教育，密西西比州的法律甚至點名指定哪所學校只能接受白人、哪所學校只能接受黑人。南部種族隔離州的黑人學校，多數是在國會一八九0年《第二次莫瑞爾法案》（Second Mnrrill Act）的壓力下才建立的：如果實行種族隔離制度的州不肯建立黑人學校，就得不到聯邦撥款。但這些由各州政府不情不愿建立的黑人學校，數量既少（比如一九四七年密西西比州超過一半的人口是黑人，但州里三十三所大學只有七所被允許招收黑人），經費更是捉襟見肘，導致招生人數受限（全美百分之五十以上黑人大學的學生人數少于二百五十名，百分之九十以上黑人大學的學生人數少于一千名），場館、器材、圖書等各方面資源均嚴重匱乏。

由于《退伍軍人權利法案》的實施權被下放給了各州，因此整套高等教育種族隔離制度被全盤保留，黑人老兵就算依法拿到高等教育退伍優惠券，也要么因為黑人大學名額實在有限而求學無門，要么只能輾轉到未獲全美高校聯合會認證的野雞大學混文憑。理論上說，南部黑人老兵也可以拿著退伍優惠券去北部或西部求學，但在現實中，受限于信息不足、路費高昂以及不少外地高校本身的種族歧視（比如普林斯頓大學一九四二年內部調查有三分之二學生反對招收黑人）等因素，這種夢想基本沒有實現的可能。endprint

退伍軍人職業培訓的情況與此類似。以佐治亞州為例，一九四六年全州二百四十六個職業培訓項目中，只有六個對黑人開放；不但如此，在退伍軍人報名參加職業培訓之前，他們還得首先找到愿意為其擔保的雇主，這個要求進一步將黑人排除在培訓項目之外。在《退伍軍人權利法案》生效頭兩年退伍的十二萬南部黑人士兵中，只有七千人獲得了職業培訓的機會。

除此之外，新政的住房政策同樣對后世種族關系影響至深。對于這段歷史，加州伯克利大學法學教授理查德·羅瑟斯坦在其新著《法律的膚色》（Rothstein，2017）的相關章節中梳理尤詳。

概而言之，在新政以前，美國房地產業的通行規則是購房首付必須達到一半以上、剩余按揭部分采取高息貸款且必須在五到七年內償清，這樣的要求足以令絕大多數人望而卻步，其中城市中產與勞工階層的住房擁有率尤為低下。羅斯福上臺后，為了實現“居者有其屋”的理念，先后成立“房主貸款公司”（Home OwnersLoan Corporation HOLC）與聯邦住房管理局（Federal Housing Administration，FHA），由政府出面為購房者擔保，延長按揭年限、降低首付比例與房貸利息，大幅提高了美國民眾的自有住房率，令城郊中產社區如雨后春筍般在全美涌現。截至一九五。年，全美大約一半的住房按揭均經由FHA（以及退伍軍人事務局）擔保。從一九三四年到一九七二年，FHA直接幫助將近一千一百萬戶家庭擁有了自己的住宅，幫助另外兩千二百萬戶家庭修繕了房屋。

但在這個過程中，HOLC與FHA刻意將黑人及其他有色人種排除在購房擔保范圍之外。從一九三四年到一九六二年，FHA一共向新屋主提供了一千二百億美元的購房擔保，其中超過98%提供給了白人。FHA的《擔保手冊》明確規定，若一個社區內“混入了不和諧的種族或民族群體”，則該社區內的所有房產均將被降低評級，不能獲得FHA擔保。這一政策不但鼓勵而且變相強迫開發商采取種種手段將有色人種驅逐出待開發的住宅小區，甚至驅逐出開發區周邊的其他社區（因為如果周邊社區存在黑人等有色人種居民的話，FHA同樣可能拒絕擔保）。比如美國歷史上第一個大規模興建的郊外住宅區、被后世奉為全美戰后郊區開發的原型與楷模的紐約州拿騷郡（Nassau County）萊維頓鎮（Levittown），其承建商萊維特父子公司（Levitt & Sons）就在購房合同中明確規定，該鎮所有房屋均不得轉售、租賃、借用給除了“高加索種族”之外的任何人。

于是，即便在法律上并未實行種族隔離的北部與西部各州，黑人及其他有色人種實際上仍被逐漸集中到FHA地圖上“用紅線劃出”（redlining）的、被公共住房補貼與銀行貸款項目以及其他種種公共服務設施所遺棄的內城貧困社區。與此同時，為了配合發展新興“全白人”城郊住宅區的交通，政府開始大規模修建高速公路，而這些高速公路的用地很大一部分來自對有色人種社區的強征強拆，進一步摧毀了原有的社區結構，加劇了“貧民窟”（ghetto）的形成。

作為美國政治史上屈指可數的幾次憲政轉型之一，羅斯福新政通過建立社會保障體系以及其他種種福利項目，將白人勞工成功納入了強有力的福利國家框架，為貧困白人（尤其是“二戰”以前依舊大部分處于社會底層的東歐裔與南歐裔白人）提供了階層上升與社會融入的渠道。對此過程，諸如堪薩斯大學歷史學家戴維·羅迪杰的《通過工作成為白人》（Roediger，2005）等專著均有詳述。

但與此同時，南部陣營對新政項目的挾持，以及其余各方在此問題上的綏靖縱容，卻將黑人群體甩到了福利國家的邊緣，進一步拉大了其與白人的社會經濟差距。三十年后的民權運動雖然終結了法律層面的種族隔離，卻因為“新政同盟”破裂，而再也無力召集起同等規模的社會經濟規劃，只能聽憑大多數黑人家庭在底層掙扎，陷入種族貧富分化的惡性循環。諷刺的是，當七十年代起“平權行動”項目終于開始對黑人施以援手時，盡管這些項目的力度相比于新政對貧困白人的扶助來說根本只是杯水車薪，卻仍被某些有意無意地遺忘了歷史的人們，當作黑人群體“不肯努力工作只知道吃政府福利”的“證據”，進一步合理化自己的種族主義情結。

需要指出的是，種族隔離（以及新政中無所不在的種族歧視）損害到的并不僅僅是美國黑人，而是當時所有的“有色人種”，包括華裔、日裔、印度裔、拉美裔等等。只不過二十世紀六十年代美國移民體系改革以后，其余這些“有色人種”受益于母國同族移民源源不斷的到來，獲得了額外的社會資本與人力資本，即便在居住隔離既成事實的大背景下，也仍有機會僅憑內部資源重建社區、提高族群經濟地位。而對于祖先被當作奴隸掠奪和販賣到新大陸、“故鄉”早已無跡可尋的美國黑人來說，通過移民輸血“自力更生”的捷徑一開始就被堵死，如今又被經濟憲政轉型的專車拋在輪后，此時若去指責他們“怎么不自己加把勁跑步趕上”，豈非滑天下之大稽。

種族主義是美國政治的痼疾，種族正義是美國憲政轉型的未竟事業——這個教訓在特朗普粉墨登場、白人至上主義招搖過市的今天，越發顯得真切而慘痛。

（Ira Katznelson.When Affirmative Action Was White：An Untold History of Racial Inequality in Twentieth-Century America，New York，NY：W.W.Norton，2005.Richard Rothstein.The Color of Law：A Forgotten History of How Our Government Segregated America，New York，NY：Liveright Publishing，2017）endprint