基于生態視角下“河長制”長效機制研究

唐迎春

摘要： “河長制”是時代的需要，也是綠色生態文明建設的需要。通過分析了河長制的內涵及意義，根據現有的“河長制”實踐經驗，分析影響“河長制”長效機制的因素，并提出構建“河長制”長效機制的途徑，以期為推動“河長制”各項任務與措施貫徹到實處、實現河水環境的可持續發展提供理論參考。

Abstract： "River Governor System" is the need of the times and the need of green ecological civilization construction. By analyzing the connotation and significance of River Governor System， according to the existing "River Governor System" practice experience， this paper analyzes the influence factors of the long-term mechanism of "River Governor System"， and puts forward the ways to construct long-term mechanism of "River Governor System"， so as to provide reference for promoting the implementation of all tasks and measures of “River Governor System” and realizing the sustainable development of water environment.

關鍵詞： 河長制；長效機制；生態視角

Key words： River Governor System；long-term mechanism；ecological perspective

中圖分類號：TV213.4 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）07-0034-03

0 引言

隨著我國經濟的快速發展，水環境保護與治理問題一直是人們關注的熱點問題，為治理水環境污染，國家相繼頒布了一些法律法規，如《水污染防治行動計劃》（“水十條”，2015，國務院），該計劃對中國的水環境治理提出了明確的規定和新的要求。在2016年，國家又印發了《關于全面推行河長制的意見》，在全國范圍內開始試行“河長制”，力爭2018年年底全面實施。

人類的行為介于一定的社會環境，其之間交互關系理論即生態視角理論[1]，人類的行為存在于社會環境中，社會環境影響人類行為，雙方之間相互作用，對于人類來講，生態環境直接影響著人類的行為，人類對環境的影響屬于社會工作研究范疇，是其重要基礎理論之一。“河長制”是對水環境治理的一種新的嘗試，是在我國嚴峻的水環境污染情況下，針對我國長期的“九龍治水、群龍無首”等管理制度的一種創新。“河長制”起源于2007年太湖的水污染事件，而后被各省借鑒并推廣，經過實踐證明：在一些城市地區，隨著“河長制”的實施，主要河流的水環境質量得到迅速改善，公眾對水環境投訴大大減少。

在“河長制”的實踐過程中也發現了一些問題，如“河長制”的考核機制還不健全，問責機制還存在一些問題[2]，“河長制”的監督機制、可重復性等問題一直也存在爭議。怎樣建立其一個良好運行狀態的“河長制”長效運行機制，是一個比較值得研究的問題。

1 “河長制”長效機制的內涵及意義

“河長制”是針對我國目前水污染日趨嚴重情況下，采取的一條有效途徑，其長效機制隨著水環境的狀況而不斷變化、不斷豐富、發展和完善[3]。“河長制”的長效機制包括三個方面的內容：一是人類行為與水環境之間的相互聯系；二是“河長制”在水環境治理中發揮的功能；三是“河長制”在水環境治理中的作用過程和作用原理[4]。

1.1 “河長制”長效機制的內涵 “河長制”長效機制是保證河長制在現有的法律法規情況下，能夠長期正常運行并發揮其應有的功能，所以“河長制”長效機制的內涵可以概括為：能夠保證長期運行的過程和方式。通過近年“河長制”實施，我國大多數城市河流的水質狀況有了明顯的改善，基本遏制住了近年來急速下滑的趨勢。可以說“河長制”對于改善區域河流水質狀況，乃至提高全民身體健康水平至關重要。

1.2 “河長制”長效機制的意義 隨著水污染的加劇和人們環保意識的覺醒，“河長制”是一種黨政領導直接負責河段的一種創新制度，是統一領導，明確職責，相互協調，有效克服以前環保、水利、國土、市政等多個主管部門職責不清，各部門之間職能交叉和重疊現象，提高了水環境治理上的效率。“河長”的設置，有效地統一了資源的配置問題，解決了各部門之間的相互協調問題，提高了水環境治理的效果。“河長制”采取主要領導責任制，把河段治理工作具體到人，“河長”對所管轄的河段負責，完善了水環境治理的領導體制，采用“一河一長、一河一策”的治理方案，各級“河長”協調行政機關內部因素，提高行政機關的管理效率，使水環境質量得到有效改善。

1.3 “河長制”長效機制實施條件 一項制度的實施，離不開一些必要的基本條件。“河長制”長效機制的實施也需要具備3個必要的基本條件：一是要有必要的制度體系配套；二是要有良好的制度運行環境；三是要有推動制度順利運行的“發動機”-即監督機制和激勵機制。“河長制”將治理水環境問題落實到實際的責任人，改變了以往的責任不清，難以追責的問題，實施黨政領導“河長”的行政問責制，采用月報、季報、年度考核等形式來考核各級“河長”對其負責河段的管理情況及治理效果等。對考核出色的，進行公開表彰并給予一定獎勵；對考核不合格的，應依法追責。如無錫市規定：對環境污染整治不力的、未有效完成目標的，對責任人實行“一票否決制”[5]。通過監督和激勵機制，鞏固了水環境目標責任制的落實，確保了“河長制”政策的順利實施。endprint

2 “河長制”長效發展影響因素

2.1 “河長制”協調機制不健全，跨區域問題難以協調 “河長制”作為水環境治理的有益探索，在河流污染治理上成效顯著，但缺少統一的流域管理條例或法規作為支撐。雖然“河長制”的實施對河段的岸上、岸下的環境質量改善提供了契機和可能，但不可否認的是“河長制”把整個流域河流按行政區域劃分為一個個“河段”，“河長”只負責自己行政區域內水環境質量問題，而沒有把全流域的水環境問題全盤考慮。長期以來形成的流域上下游布局不合理、產業低端化、污染無序排放等問題一直存在，而流域上下游存在排水和取水的問題，各個行政區域對河流水環境要求也不盡相同。如一些行政區域在制定水功能區劃的時候，根據該行政區域發展規劃，把河流定義為開發利用區，開發利用區一般要求水質標準為Ⅲ類水質，如果河流為下游某一行政區域的主要供水水源，那么一般要求水質標準為Ⅱ類水質，這樣以來，各個行政區域“河長”河流水環境治理目標定位不一樣，勢必造成了河流上下游、流域各個行政區內的水環境治理問題不連續、不協調，如果各級“河長”各管門前水，“河長制”的治理效果將會偏離原來設定目標，其成效也將大打折扣，其目的也無從談起。

2.2 “河長制”生態區域布局失衡，“重城市，輕農村”現象突出 在生態系統中，生態環境影響生態位，生態位也反應生態環境的變化，兩者之間是互動關系，其生態位空間的大小與其所適宜生態環境成正比。生態環境越適宜，該生態位上的物種就會變成優勢物種，其他物種變成劣勢物種或淘汰物種。在整個流域范圍內，一些行政區域由于經濟優勢，可以集中財力、物力對所轄水環境污染進行治理，但也有一些經濟發展欠發達區域，這些行政區域本身經濟基礎就比較薄弱，無法投入更多成本資源來完成水環境的治理工作，而且經濟發展是擺在這些欠發達地區的首要問題，經濟增長考核的壓力和環境質量考核壓力并存，造成了“河長制”落實不到位或落實不徹底的現象時有發生。近年來隨著城鎮化速度的加快，大量的社會資源、人口資源向大城市集中，城市河道也往往稱為“河長制”關注的重點，而廣大農村地區，對水環境質量關注有限，農村的水環境問題很少受到關注。不可否認的是隨著經濟的發展，廣大農村地區的水環境問題越來越嚴重，以前常見的小魚小蝦現在在很多農村地區難覓蹤跡，取而代之的是一條條污水河、垃圾河，嚴重影響了廣大農村地區生活品質和生存質量，有些地區甚至由于水污染問題連基本飲用水問題都得不到保障。據相關文獻報道，我國患病人群的88%、死亡人數的33%都與生活用水不潔直接相關[6]。農村水環境問題，對區域工農業生產的經濟效益和區域的社會穩定有直接影響。全面“河長制”的實施，也為廣大農村地區的水環境治理問題提供了一些思路參考，國內已有一些鄉鎮根據自身區域特點，實施河段水環境治理的“鄉（鎮）長制”和“村長制”。

2.3 監督和考核機制有待完善 作為一項明確的制度，“河長制”的監督機制不能僅僅是個擺設，而是相關人員必須明確自己所承擔的責任。在水環境治理過程中，一方面，政府是水環境治理政策的提供者，另一方面，政府又擔任水污染治理的執行者。“河長制”實施黨政領導負責

制，“河長”由各級黨政領導來擔任，這樣一來，就把水環境治理的主要責任和實施主體落實到人，確保水環境治理目標的實現。水環境的治理工作需要多個部門之間的相互協調，相互配合，雖然“河長”可以全局協調考慮，但畢竟牽涉部門多，有利時人人想管，無利時人人不管，怎樣協調各個部門間利益關系，怎么去監督，那個部門去監督，是“河長制”需要明確的問題。考核制度的不完善，影響一個政策的執行力度。“河長制”雖然說責任明確到人，但現有的考核制度是自上而下的考核辦法。從現有的實踐來看，當地的水利、環保、住建等部門是負責“河長制”考核的主體部門，被考核的一般為這些部門的上級部門，屬于典型的下級考核上級，考核的公正性、公平性和可信性還需要進一步論證。

2.4 公眾參與程度有待提高，“河長制”實施效果有待評價 水環境污染可能是一個短期的過程，然而污染過會的治理往往是一個長期過程。經濟的發展，新的污染源可能會產生，前任“河長”的治理策略和后任“河長”會不一樣，且重視程度也不一樣。水污染突發事件發生的概率也越來越高，水環境治理策略應隨著外部條件的變化而變化，而已有的“河長制”經驗表明，對水環境質量具有很高關注度的社會公眾在“河長制”的實施過程中參與較少。究其原因主要是缺乏參與渠道，獲得到的信息資源有限，相關部門在對水環境保護的宣傳教育力度不夠，造成了社會公眾參與意愿較低。公眾積極參與環境治理，不僅僅是公民行使自身權利的體現，也是提高自身人居環境的一種表達意愿。作為一種環境治理行政機制創新政策，解決日益嚴峻的水環境問題，離不開廣大社會公眾的參與。

3 構建“河長制”長效機制的途徑

隨著環境污染的加劇，水環境治理迫在眉睫，水環境的治理不是一項應急工程，而是一場持久戰，建立其長效運行機制勢在必行。“河長制”實施一年來，取得的成效有目共睹，在充分肯定“河長制”效果的同時，也應根據“河長制”實施后的效果來了解問題的本質，找出“河長制”的不足之處，加以修訂補充完善，為建立水環境治理的長效機制提供理論支持。

3.1 完善規章制度，嚴格環境執法是構建“河長制”長效機制的基礎 水環境問題的解決，最為重要的是做到“有法可依”和提高社會公眾參與水環境治理的環保意識。目前“河長制”作為一項新的政策措施，各個地方執行標準不一，一些河流的上下游、左右岸執行的政策也不一樣，缺少基于整個流域范圍的統領性政策文件。目前的制度在一定程度上還存在著管理成本不優化，治理效果不明顯，各自為政的現象還存在。“河長制”改變了以往群龍治水、群龍無首的現象，強化了政府的執行力，但在法律法規方面還不完善，在責任界定方面還不夠清晰，在責任追究方面往往難以落實。制度是“帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”的問題，制度建設是“河長制”順利落實的基礎條件，“河長制”的推進必須有相應的規章制度作為基礎和保障。整個水環境必須堅持法制線性、規劃引導，只有這樣才能規范治水行為并確立污染控制措施。endprint

3.2 完善監督和激勵機制是構建“河長制”長效機制的關鍵 監督是一種滲透性的管理過程。“河長制”如何針對各級行政管理權力實施效能監督，按照“河長制”既定的操作要求，監督各級“河長”的“執法嚴格、違規必究”的紀律意識，“河長制”的監督工作應該是一個常態化的過程，明確職責，落實責任，使各級行政管理部門的“河長”都能高效、規范地行使河長權限，使“河長制”政策得到貫徹，使水環境治理工作得到落實。歸結到一點，就是必須發揮各級監督體系的有效作用，監督檢查行為必須滲透到管理的各個環節。“河長制”順利實施，離不開監督機制的健全，沒有監督機制的制度就像一匹野馬無法駕馭，監督機制的健全，是構建“河長制”長效機制的關鍵部分。

激勵機制的構建是保證“河長制”機制長效的不竭動力，其主要內容就是要建立合理的評價指標體系。通過評價指標體系對推動“河長制”發展的不同主體進行獎勵。首先，要構建合理的評價指標體系，合理的指標評價體系是保證“河長制”正確合理開展的前提。評價指標體系應分為3個層次：第一層以河流健康為基本思想，促進水環境治理的；第二層包含具體標準；第三層由不同級別的指標組成。其次，要構建完善的監督和激勵機制。

3.3 加強水污染知識宣傳，提高群眾維權意識，是構建“河長制”長效機制的核心 水環境的治理工作是一個長期而又艱巨的過程，只單單依靠行政手段的“河長制”還遠遠不夠，還需要社會公眾的積極參與。只有社會公眾的積極參與，共同監督，水環境治理和保護工作才會做的更好，才會貼地氣、契實際。“河長制”要充分發揮社會公眾在水環境治理中的重要作用，加大宣傳力度，提高公眾參與意識，只有這樣，“河長制”才有“活水之源”，才有不懈的動力支持。

“河長制”是時代的需要，也是綠色文明、綠色發展的需要。“河暢、水清、坡綠、岸美”，是“河長制”的終極目標。一個新的制度的實施，離不開法律法規的不斷完善，只有在各項規章制度完善基礎上，嚴格環境執法，完善監督和激勵機制，吸引公眾積極參與，建立起多方面、多主體參與的新“河長制”模式，“河長制”才能真正發揮最大功效，水環境治理工作才能實現標本兼職、河流生態環境才能長治久安。

參考文獻：

[1]劉輝.生態系統理論視角下的個案實踐與反思[J].知識經濟，2014（6）：21-22.

[2]吳勇，熊晨.湖南省河長制的實踐探索與法制化構建[J].環境保護，2017（9）：30-33.

[3]李成艾，孟祥霞.水環境治理模式創新向長效機制演化的路徑研究—基于“河長制”的思考[J].城市環境與城市生態，2015（6）：34-38.

[4]朱衛彬.“河長制”在水環境治理中的效用探析[J].江蘇水利，2013（10）：7-8.

[5]吳悠.環境保護“一票否決”在河長制中的運用[J].中國鄉鎮企業會計，2017（7）：33-35.

[6]邵華.我國農業面源污染防治法律制度的檢討與選擇[J].法制與社會，2015（18）.endprint