農村集體經濟組織成員資格認定
——自治、法治、德治協調的視域

韓俊英

（電子科技大學中山學院，廣東 中山 528400）

1 問題提出：“實施鄉村振興戰略”的重要突破口

“三農”問題是關系國計民生的重大問題，已成為國家工作的重中之重，十八大以來，中央持續加大強農惠農富農政策力度，扎實推進農業現代化和新農村建設，全面深化農村改革，農業農村發展取得歷史性成就。隨著中國特色社會主義進入新時代，“三農”工作又面臨新問題和挑戰，“我國發展不平衡不充分問題在鄉村最為突出”。對此，中共中央、國務院出臺《關于實施鄉村振興戰略的意見》，將實施鄉村振興戰略作為解決“三農”問題的總抓手。

農民土地權益問題是“三農”問題的核心，更是“實施鄉村振興戰略”的重要突破口。要實現“鄉村振興”，需要解決好農民土地權益問題；而要解決好農民土地權益問題，認定好集體成員資格是基礎。同時，集體成員資格認定也是“研究制定農村集體經濟組織法”的核心和關鍵內容。現行法律政策大都將農村集體經濟組織成員資格等同于集體成員資格[1]，在《民法總則》將農村集體經濟組織作為“特別法人”的背景下，將農村集體經濟組織成員資格等同于集體成員資格存在邏輯自洽性問題和制度變遷風險[2]，但卻具有實踐理性。當然，學界已圍繞農村集體經濟組織形成一些成果，但成員資格認定的研究極少，尤其缺少從自治、法治、德治相協調的視角研究。

根據宅基地“三權分置”的政策表述，資格權實際上包括了申請宅基地的資格以及依法對宅基地的占有、利用、收益及依法處分等權利。成員權則是具有集體成員資格的自然人依據法律和村民自治理應獲得的權益。可見，成員權是由資格和具體權益構成，一旦獲得農村集體經濟組織成員資格就具備了資格權。因此，對成員權的保護，必須首先明確好農村集體經濟組織成員資格。“十九大報告”提出的“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”為有效認定農村集體經濟組織成員資格提供了方向指引，也成為回應農村集體經濟組織立法核心問題的關鍵。

2 實踐經驗：以自治為主導的地方探索

2.1 農村集體經濟組織成員資格的規范路徑

自人民公社解體以來，中國在部分立法、政策中大都將農村集體經濟組織成員資格等同于農民集體中集體成員的身份標識，這也是在鄉村中國自治中被成員接受并推動的成員資格認定思路。當然，農村集體經濟組織并未在全國范圍內普遍建立起來，尤其是在《民法總則》提出農村集體經濟組織特別法人這一定位以前，將農村集體經濟組織成員資格等同于集體成員身份，確實存在嚴謹性和現實性問題，但這種做法也不失為一種契合政策和制度慣性，具有實踐性的方式。盡管全國層面缺乏關于農村集體經濟組織成員資格認定的法律或政策的明確規定，但許多地方在實踐中摸索出了一條“村民自治+地方立法”的規范路徑。這種以自治為基礎的地方法治路徑及其實踐，使得農村集體經濟組織成員資格認定變得更加現實可行，也積累了許多可供總結的經驗做法。

2.2 農村集體經濟組織成員資格的取得方式

以取得依據為標準，可將農村集體經濟組織成員資格的取得方式劃分為初始取得與后續取得。初始取得方式是實踐中的主要方式①初始取得方式包含了部分地方文件規定中提到的現役義務兵、全日制大、中專學校的在校學生、被判處徒刑的服刑人員等予以保留集體成員資格的情況。，后續取得方式是重要補充。目前，大部分地方主要采取列舉方式確定后續取得范圍。典型的如：與農村集體經濟組織成員存在婚姻關系、收養落戶、政策性移民等[3]。絕大部分的初始取得方式在相關地方的地方性立法或政策性文件中有所提及，也有部分初始取得方式是在成員資格認定實踐中使用；后續取得方式基本上都是通過成員自治的方式形成，由農村集體經濟組織或村民自治組織實施。在取得時間方面，初始取得方式下的成員資格大都以出生認定，或以一定歷史事實為依據認定；后續取得方式下的成員資格時間往往以成員會議或者成員代表會議等集體決議之日起算，在一定程度上注意到了自治、法治與德治的協調運用。

2.3 農村集體經濟組織成員資格的取得程序

目前，農村集體經濟組織成員資格的取得程序，主要適用《村民委員會組織法》規定的村民自治程序。這極大吸收了自治兼德治的優勢，但法治成分相對缺失。實踐中的主要做法包括：一是依托現行的村民自治來認定農村集體經濟組織成員資格：召開村民大會或村民代表會議，討論通過集體成員資格認定方案。二是組織一定數量的村民代表協商，但無具體的民主表決程序，而僅通過一定數量或個別村民代表協商決定集體經濟組織成員資格，甚至存在直接由村委會主任或者村小組組長決定成員資格的情況。三是利用社員（代表）大會這類集體決議機制及其決議程序來確認農村集體經濟組織成員資格。此外，法院對農村集體經濟組織成員資格認定案件而不予受理。

2.4 農村集體經濟組織成員資格的取得標準

總體上看，取得標準主要源于鄉村社會以成員自治或德治所形成的經驗做法，部分地方已將其中的大部分經驗做法納入地方立法或規范性文件。學界據此形成了單純戶籍標準、戶籍和土地承包經營權相結合的認定標準、綜合標準等學說[4]。本文以此為基礎，將取得標準精煉為三類：一是以戶籍為主導的成員資格取得，具體包括“戶籍+后續出生”“戶籍+生產生活保障”“戶籍+婚姻”“戶籍+政策性移民”“戶籍+履行法律法規和組織章程規定義務”等。該標準被學者認為能夠實現最大程度的合理性和公正性[5]；二是履行規定義務并經集體同意而取得②參見《浙江省村經濟合作社組織條例》第19條規定。。這種方式往往缺少判定履行規定的義務的明確標準，存在較強的主觀性和評價差異性；三是依據特殊規定而取得，主要包括對于因特定原因而發生戶籍變動的自然人③參見《臺山市關于界定農村集體經濟組織成員的規定》第3條規定。、符合國家或地方規定的特殊群體④參見《蘇州市關于農村集體經濟組織成員的認定辦法》第5條規定。。

2.5 農村集體經濟組織成員資格的喪失標準

極少有地方立法或規范性文件規定成員資格喪失標準，相關標準和做法主要體現在部分地方實踐中。本文在此基礎上將其歸納為：一是死亡，即自然死亡和宣告死亡；二是單一的戶籍變動標準，即戶籍外遷原則上就喪失成員資格⑤參見《湖北省農村集體經濟組織管理辦法》第15條。；三是取得其他集體經濟組織成員資格⑥參見《天津市高級人民法院關于農村集體經濟組織成員資格確認問題的意見》第3條。；四是遷入特定范圍的城鎮，戶籍變動且納入國家公務員序列或城市居民社會保障體系的自然人①參見《天津市高級人民法院關于農村集體經濟組織成員資格確認問題的意見》第3條。；五是遷入規定范圍內的街道辦事處或者區縣（自治縣）人民政府駐地鎮，戶籍變動②參見重慶市高級人民法院《關于農村集體經濟組織成員資格認定問題的會議紀要》第7條。；六是服役期間提干或者當志愿兵10年以上的原集體成員，在滿10年之日起喪失成員資格③參見《臺山市關于界定農村集體經濟組織成員的規定》第3條。；七是大專院校的在校學生畢業后已落戶外地的，喪失成員資格④參見《臺山市關于界定農村集體經濟組織成員的規定》第3條。；八是定居國外、香港、澳門、臺灣地區的，或入戶國內其他地方的，其集體經濟組織成員的資格隨之取消⑤參見《臺山市關于界定農村集體經濟組織成員的規定》第3條。；九是其他規定，例如，退伍后由國家統一安置的軍官、士官等[6]。此外，還存在戶籍說、戶籍+生產生活+保障說[7]、生產生活+保障說[8]、保障說[9]、戶籍+成員自治說⑥參見《廣東省農村集體經濟組織管理規定》第15條第3、4款。、戶籍+保障說⑦參見《天津市高級人民法院關于農村集體經濟組織成員資格確認問題的意見》第3條。、戶籍+保障+土地產權說⑧參見重慶市高級人民法院《關于農村集體經濟組織成員資格認定問題的會議紀要》第7條、第8條、第9條。、土地產權標準說[10]等學說。

3 現實困境：自治、法治、德治的失調

3.1 農村集體經濟組織成員資格認定的路徑失衡

盡管將農村集體經濟組織成員資格認定交由村民自治，并由地方立法對程序等加以規范，確能帶來一定的實踐效果，但農村集體經濟組織成員資格認定關涉成員權這一基本權利，應按照《立法法》要求在法律中規定?！白灾尾蛔恪⒘⒎ㄈ笔А⒌轮稳蔽?、整體失調”是當前農村集體經濟組織成員資格認定面臨的最大問題，主要表現為：一是以村規民約或村民自治取代農村集體經濟組織成員資格認定立法，即使具有實踐性，但卻難以回避村民不一定是集體成員，是集體成員不一定是村民的現象，以及集體理性假設情況下多數人侵犯少數人權益等問題。二是許多地方尚未建立農村集體經濟組織，實踐中主要是由村民委員會、村民小組行使農村集體經濟組織成員資格認定相關事務，但村民小組缺少組織形式，實際上由組長一人實施，而組長往往又受村委會及相關負責人的直接或間接影響，甚至部分地方村委會直接干預組集體成員自治權利。三是現有的農村集體經濟組織成員資格認定規則及具體實踐極少融入德治“元素”，也缺少有效實現三者協調的機制和措施。

3.2 農村集體經濟組織成員資格認定規則的立法缺失

集體所有制在長期的制度實踐中事實上將農民凝結在集體這一共同體內，但卻缺少針對如何認定成員這一基本問題的完善的制度規則[11]。一是許多地方在設計農村集體經濟組織成員資格取得規則時融入了許多自治乃至部分德治要素，而不同地方規定又存在明顯差異，這增加了全國統一立法的難度。例如，浙江省規定，因社員依法收養落戶或政策性移民落戶在本村，且遵守村經濟合作社章程的農村居民，為本村經濟合作社社員⑨《浙江省村經濟合作社組織條例 》第17條。。臺山市提出：“今后凡在集體經濟組織所在地入戶口的外地人口，除了婚姻關系之外，經當地集體經濟組織成員或戶主大會表決通過，到會人數達到集體經濟組織成員的三分之二以上或戶主的三分之二以上，簽名同意其入戶的人數達到會人數的三分之二以上，可確認遷入者是當地集體經濟組織成員?！雹狻杜_山市關于界定農村集體經濟組織成員的規定》第3條。二是各地對農村集體經濟組織成員資格喪失規則的關注和設計嚴重不足，即使是成員自治或民族風俗亦極少在成員資格喪失的認定方面發揮作用。盡管自治和德治在成員資格喪失規則探索方面發揮了一定作用[12]，但成員資格屬于成員權這一基本權利，仍應當堅持法治主導，村規民約、鄉村自治[13]不宜發揮過多作用。

3.3 農村集體經濟組織成員資格認定的司法救濟缺位

最高人民法院在2005年公布的司法解釋中明確指出，農村集體經濟組織成員資格事關廣大農民的基本民事權利，屬于《立法法》第42條第（一）項［即2015年修正后的《立法法》第45條第（一）項］規定的情形，不屬于《解釋》的范疇，其法律解釋權在全國人大常委會11參見最高人民法院于2005年公布的《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》。。該司法解釋實際上間接將農村集體經濟組織成員資格問題排除在了司法之外。這一規定也在《江蘇省高級人民法院關于執行〈中華人民共和國農村土地承包法〉和〈最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋〉若干問題的意見》等文件中得到體現。然而，農村集體經濟組織成員資格事關成員權這一基本權利，其司法適用既要有明確的法律依據，同時也需要在適用法律中綜合發揮自治和德治的功能。如若法院不予受理，則極易出現在表決機制和程序規則不違法的情況下多數人侵犯少數集體成員權益等糾紛無法得到及時、有效解決。

3.4 農村集體經濟組織成員資格認定的制度配套弱

相關制度配套弱主要體現為：一是戶籍制度改革有待深化。長期以來，許多地方形成了以戶籍為主的成員資格認定規則，戶籍與既有的成員集體、農村集體經濟組織相關規定及其實踐探索存在直接、重大關聯。如若戶籍制度改革與農村集體經濟組織制度建設不協同，則勢必會對兩個制度及其實踐產生重大影響。二是成員權制度立法過慢，與成員資格認定等農村集體經濟組織立法推進的協同性弱。惟有制定科學的農村集體經濟組織成員資格認定規則，才能有力支撐成員權制度，才能開展科學的農村集體經濟組織立法。當前，地方探索中大都圍繞成員資格認定進行單獨的探索和設計，極易與成員權制度產生協同性、融合性問題。三是農村集體范圍內多元共治的基層社會治理格局尚未完全建立。許多地方也尚未將創新社會治理融入到農村各項重大改革中。集體成員作為鄉村治理的最主要參加者，其資格認定更應當融入“自治、法治、德治相協調的鄉村治理”。

4 路徑型構：自治、法治、德治的協調

4.1 農村集體經濟組織成員資格認定的規范思路

農村集體經濟組織成員資格認定應當堅持自治、法治、德治相協調的規范思路。一是在農村集體經濟組織成員資格認定中應當合理界分自治、法治、德治三者各自的功能及其基本邊界，通過合理的機制和制度安排，實現自治、法治、德治的協調及其在農村集體經濟組織成員資格認定中的整合功能；二是應當確立自治基礎、法治保障、德治優化的基本思路，發揮集體成員自治在農村集體經濟組織成員資格認定中的基礎作用，但集體成員自治又必須在法治框架內，尤其是在法律保護成員權這一基本權利的制度框架中運行，同時引入德治中的優秀、合理成分，直接運用或融入到自治、法治中；三是堅持以與成員權這一基本權利的相關度及其科學立法需要為基本標準，明確將農村集體經濟組織成員資格的取得情形、喪失情形、程序規則等方面納入法治范疇，在法律層面加以規定，同時，應當在上述情形之外做出例外規定，充分吸收自治、德治運行中所形成的相關非法定規則，以確保靈活性和適應性。此外，農村集體經濟組織成員資格認定的司法救濟也主要屬于法治范疇，但須在實踐中為自治和德治的有效發揮作用預留必要空間。

4.2 農村集體經濟組織成員資格立法的體例選擇

《民法總則》已將農村集體經濟組織納入“特別法人”。《物權法》《農村土地承包法》《土地管理法》等立法也明確了農村集體經濟組織的地位和職責。在此背景下，因農村集體經濟組織成員資格涉及成員權這一基本民事權利，故農村集體經濟組織成員資格應當納入立法，著重發揮法治引領作用。在立法體例選擇方面，建議：一是制定單行法律，命名為《中華人民共和國農村集體經濟組織法》，設專章規定“農村集體經濟組織成員資格認定”，并整體、系統設計農村集體經濟組織成員資格認定規則；二是農村集體經濟成員資格認定規則應當包括但不限于成員資格獲得、成員資格喪失、認定主體、認定程序等主要內容；三是立法僅規定成員資格認定的基本要求和典型形式，同時應當明確允許成員在尊重法律規定的前提下允許集體成員對立法未規定情形予以自治決定。

4.3 農村集體經濟組織成員資格的認定主體限定

成員資格認定屬于集體重大事項，除法定情形由農村集體經濟組織或村民自治組織予以直接認可外，符合法律規定的其他情形的認定，應當經成員集體決議機制通過。唯有集體成員大會或集體成員代表會議才能最有效形成集體意志，體現集體利益。據此，組集體成員資格的認定，由組集體成員大會討論決定；村集體成員資格的認定，由村集體成員大會或村集體成員代表會議認定；若有需要，鄉（鎮）集體成員資格應由鄉（鎮）集體成員代表會議認定。同時，應借鑒《物權法》規定的集體所有權行使制度，由更能代表集體和符合集體利益的農村集體經濟組織作為決議實施者；在農村集體經濟組織建立以前，可繼續由村民自治組織行使。

4.4 農村集體經濟組織成員資格認定的程序規定

首先，由擬申請認定成員資格的自然人向農村集體經濟組織或村民自治組織申請，農村集體經濟組織或村民自治組織原則上應當接受申請并進行事實審查。若符合已有集體決議規定，則直接認定；除此之外，應當審查后決定是否提交集體成員大會或集體成員代表會議并予回復。申請人對決定不服，可向原審查主體申請復審，或經10名或10%以上成員代表書面同意，直接提交集體成員大會或集體成員代表會議或集體成員會議討論。此外，農村集體經濟組織或村民自治組織可酌情將成員資格認定事項提交集體決議。

其次，集體成員大會或集體成員代表會議決議。會議程序規則可借鑒《村民委員會組織法》相關規定，設計為：半數以上集體成員或戶參加，方可召開集體成員大會，經三分之二以上參會集體成員或戶同意，方可通過成員資格認定方案或認定決議；三分之二以上集體成員代表參加，方可召開集體成員代表會議，經三分之二以上參會集體成員代表同意，方可通過成員資格認定方案或認定決議。

最后，農村集體經濟組織成員資格認定方案或認定決議的實施，應當由農村集體經濟組織負責實施；未建立農村集體經濟組織的，則由相應的村民自治組織負責實施。農村集體經濟組織和村民自治組織必須嚴格按照集體決議執行，其行為后果由成員集體承擔。

4.5 農村集體經濟組織成員資格的取得標準設計

取得標準有必要綜合采用直接標準和靈活標準。直接標準屬于法律強制規定，靈活標準則是自治運行的結果，兩個標準尤其是靈活標準應當盡可能尊重和發揮德治因素。直接標準，是對現行實踐做法的高度概括、歸納之后的法定化，應當堅持戶籍為導向，同時強調成員與集體之間的權利義務對價性或成員與集體之間在生產生活上的依賴性（保障性），主要包括“戶籍+與集體之間的權利義務的對價性”“戶籍+與集體之間在生產生活上的依賴性（或稱保障性）”[14]。靈活標準作為重要補充，主要適用于因特定原因而發生戶籍變動的自然人以及符合國家、地方政策規定的特殊群體等，是對立法中“法律、法規和集體同意的其他人員”的具體化。其中，對于“集體同意的其他人員”，若不存在戶籍、與集體之間的權利義務的對價性、與集體之間在生產生活上的依賴性（保障性）等因素，則應提高集體表決的難度，宜要求集體成員或戶的三分之二同意，或者成員代表全部同意。

4.6 農村集體經濟組織成員資格喪失的情形規范

成員資格喪失直接影響成員權，應當由法律規定[15]，而不宜交由集體決議。成員資格喪失的情形可設計為：主體消滅、喪失集體成員取得標準、法律和行政法規規定的其他情形三類。其中，主體消滅即自然死亡和法律死亡；喪失集體成員取得標準是指自然人不再具備取得農村集體經濟組織成員資格的相關標準和條件，同時也不存在繼續保留集體成員資格的法律法規或集體決議依據?？紤]集體成員資格喪失情形與成員權這一基本權利的直接關聯性，故除前兩者外，資格喪失的其他情形應當由法律和行政法規加以規定，而不宜交由地方性法規規定和集體決議決定。但是，法律的相對穩定性，意味著其可能與實踐的相對滯后性，難以窮盡實踐中的情形，尤其是從法理和公平角度應當喪失集體成員資格的新情況。當然，在權衡成員權保護與對新情況下喪失成員資格的認定所要達到的公平性時，立法者更應當傾向于前者。

4.7 農村集體經濟組織成員資格認定的司法救濟

成員資格是取得農村土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等重要農村權益的前提。農村集體經濟組織成員資格認定糾紛的調處，需要科學吸納由成員自治所形成的優秀做法，發揮寨老等傳統德治力量，加強立法保障和司法救濟。立法保障是成員權保護的依據，直接影響鄉村未來各種利益博弈[16]。當前，司法機關傾向于將農村集體經濟組織成員資格認定排除在受案范圍。這不利于對成員資格認定糾紛的有效解決，更不利于農民的成員權的保護。司法機關應當介入農村集體經濟組織成員資格糾紛案件。建議司法機關介入的案件類型：一是自然人向農村集體經濟組織申請認定集體成員，但農村集體經濟組織怠于審查或拒絕審查；二是法律明確規定集體成員資格條件，一經農村集體經濟組織事實審查通過即應獲得成員資格，但農村集體經濟組織不予認定；三是法律明確規定集體成員資格條件，但集體決議拒絕認可。

4.8 農村集體經濟組織成員資格認定的協同保障

成員資格認定的協同保障措施，主要包括：一是以黨組織建設作為農村集體經濟組織成員資格認定探索的根本保障，堅持和加強黨員隊伍建設，發揮黨員在改革實踐中的先鋒模范作用；二是將自治、法治、德治相互協調作為農村集體經濟組織成員資格認定規則建設的基本思路，統籌、協調發揮自治、法治、德治的協同作用；三是以制度協同建設為抓手，厘清農村集體經濟組織成員資格認定相關的制度范圍及其內在關系，協同推進戶籍制度改革與農村集體經濟組織制度建設、農村集體經濟組織成員資格認定相關規則設計與農村集體經濟組織制度、成員權制度、農村社會保障制度、集體決議機制建設；四是以自治、法治、德治為核心，堅持在平衡公平（縱向和橫向）與效率（規?；⒓s化、流動性）的基礎上，探索建立多元主體共同參與的社會共治機制，實現共治、共商、共識、共建、共享、共擔。