基于節地原則的城鎮低效工業用地宗地評價
——以江蘇省泰州市海陵區為例

瞿忠瓊，王晨哲，高 路

（1.南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095；2.江蘇省泰州市國土資源局海陵分局，江蘇 泰州 225300）

1 引言

土地的節約集約利用歷來被認為是緩解中國尖銳的人地矛盾、提升土地利用效益的重要舉措。近年來，隨著城市化、工業化進程的不斷推進，大量耕地被占用，土地供求矛盾日益尖銳，城鎮建設用地更是寸土寸金；與此同時，部分工業用地仍被配置在產能過剩、經濟效益低、科技含量低的項目上，粗放、低效利用問題十分突出。國務院、原國土資源部高度重視節約集約用地工作，陸續印發了《國務院關于促進節約集約用地的通知》《國土資源部關于嚴格執行土地使用標準大力促進節約集約用地的通知》《國土資源部關于印發開展城鎮低效用地再開發試點指導意見的通知》《關于推進土地節約集約利用的指導意見》等一系列文件，形成了“全面推進節地評價、助推節約集約用地”的工作思路。低效用地評價是促進節約集約用地的一項重要的基礎性工作，通過評價與對比，摸清家底，找出問題，明確改進和提升的方向，尤其是當前還未形成宏觀、中觀和微觀齊備的評價體系，因此，開展微觀尺度的節地評價就顯得更為迫切和必要。

與低效用地相關的概念國外常用棕地，如美國環境保護署（USEPA）將棕地定義為廢棄的、閑置的或沒有得到充分利用的工業或商業用地及設施[1]，但近年來棕地的研究重點是指受環境污染的土地。國內學者對低效的認定有土地用途、投資強度、土地容積率、建筑密度、土地產出以及人均用地面積等指標無法滿足相關要求的用地[2]，或土地利用強度低、土地利用結構有待完善、土地經濟效益低、生態效益差的用地[3]。而在低效用地評價指標選取方面，英國、法國以及美國等一些國家研究學者經常使用建筑密度以及容積率指標來評價建設用地利用效率。FONSECA構建了一套衡量建設用地利用效率的指標體系，包括“建筑密度、容積率、建筑高度以及空地面積”等指標[4]，國內學者有選擇地均GDP、財政稅收等經濟指標代表用地效率[5]，也有從“土地利用強度、就業吸納程度、投入產出效益、生態環境效益”4類指標構建工業用地集約評價體系[6]。工業用地評價常用方法包括層次分析法、十八等分法、復合指數法、特爾菲法、熵值法等[7-9]，或運用Bayes判別函數等數學方法[10]，或通過編制績效編碼，驗證責任定位法的績效評價法[11]。對于用地效用類型的劃分常以定性探討為主，也有五分法分類[12]的定量化嘗試。綜觀相關研究，從工業用地評價的對象來看，多集中于宏觀和中觀層次，如以縣、鎮、園區或片區為評價單元，宗地單元的評價由于數據較難獲取且統計量巨大而較少涉及。評價土地利用是否節約集約，需要從“區域到項目”“從宏觀到微觀”開展多層次的節地評價考核，基于宗地層面的微觀評價不僅能精準判別不同產業、不同空間分布的用地情況，也是對中宏觀層面評價的有益補充。本文以宗地為評價單元，精選指標構建宗地層面的評價體系，區分不同行業，運用統計誤差“3σ”法則劃定其工業用地低效、一般利用、高效和極優等不同區間，為地方政府分階段、有針對性地管理低效工業用地提供參考和依據。

2 基于節地原則的低效工業用地宗地評價思路的構建

2.1 低效工業用地內涵及效用評價思路

2015年原國土資源部《關于開展低效工業用地調查清理防止企業浪費土地的函（2015）》將現狀投入產出強度、容積率、建筑密度、產業類型、生產運行狀況等未達到產業和城鎮發展需求，仍有較大調整利用空間的非閑置工業用地認定為低效工業用地。如前所述，國內外學者雖然用不同指標來度量，但落腳點均是對城市工業用地效率及效用的考察，評價指標體系大多基于經濟、社會和環境等維度，本文更傾向于效用的概念，即對其利用程度而不僅僅是投入產出的評價，同時將節地評價的管控指標納入低效用地指標考量，結合宗地層面可獲取指標的優勢，從3方面進行綜合評價：一是土地產出效率不高，如企業經營不善、破產倒閉或者其他原因導致該土地經濟效益及產能低下；二是工業用地利用率低下，如建筑系數、容積率低，有閑置或部分閑置的土地和廠房等；三是社會服務功能是否足夠，如單位面積提供的就業崗位，在其范圍內的基礎設施是否完善等。

2.2 基于節地原則的宗地評價體系的指標選取

綜上，參考《工業項目建設用地控制指標》《開發區土地集約利用程度評價規程（2014 年試行）》《上海市低效工業用地標準指南》等文件，結合宗地地塊評價工作開展的可實施性和數據的可獲取性，分別從土地產出經濟效益、社會服務效益、土地利用結構三方面精選指標進行宗地層面效用評價。土地產出經濟效益用地均產出強度和地均稅收指標來體現，前者以企業自身所獲得的經濟效益反映工業用地的經濟產出程度，后者反映工業用地給社會所帶來的經濟效益，這兩個指標都是宗地層面最能代表其經濟方面的指標；工業用地的社會服務效益則從單位面積提供的就業崗位、基礎設施配套水平及問題土地的處置率來考察；就土地利用狀況的合理性來看，工業用地的節約利用尤其要重視土地的空間開發，建筑系數和綜合容積率可代表土地開發的水平廣度和空間強度，而行政辦公及生活服務設施用地占有率和綠地率是《工業項目建設用地控制指標》的重要控制指標，也是節地考察的重要指標。

2.3 基于節地原則的低效工業用地評價區間劃分思路

低效用地評價的目的，一是要摸清家底，二是便于管理部門分階段、漸近式管理，因此，不同利用類型的劃定就顯得尤為重要。本文的思路主要依據統計誤差理論“3σ”法則來劃定工業用地的不同效用區間，標準差σ通常反映一組數據個體間的離散程度，其數學意義為一般認為測量值落在一個σ內的概率較大[14]。研究對象數值如果偏離超過1倍標準差σ，可能性只有31.7%，如果偏離超過2倍σ，可能性不到5%，如果偏離超過3倍σ，可能性不足1%。因此，可以根據偏離均值μ的標準差倍數來反映數據是否合理。通過概率比較，本文劃分偏離中心值1倍σ的區間屬于一般利用區間，即（μ-σ，μ+σ］；低于中心值1～2倍σ的區間屬于低效利用區間，即（μ- 2σ，μ-σ］；高于中心值1～2倍標準差的區間屬于高效利用區間，即（μ+σ，μ+ 2σ］；偏離中心值2倍標準差以上的區間分別為極差和極優利用區間，即（0，μ- 2σ］和（μ+ 2σ，+∞）。以不同行業綜合評價值的標準差來劃定分類區間，一是考慮行業內比較比行業間比較更有實際意義，二是以概率為其效用的劃分依據，可以避免人為主觀，數據落入較大概率的區間可以劃為一般利用區間，而數據概率較少的兩邊區間則為低效和高效的劃分依據，結果可為工業用地的精細化管理提供技術支撐。

2.4 評價過程與方法

評價方法與過程包括指標無量綱處理方法選擇、權重與目標值的確定、宗地分值計算、綜合評價等幾個步驟。指標的無量綱處理方法有極值化、標準化、均值化以及標準差化方法，最常使用的是標準化方法，但標準化方法處理后的各指標均值都為0，標準差都為1，它只反映各指標之間的相互影響，在無量綱化的同時也抹殺了各指標之間變異程度。因此本文以各指標的目標值為無量綱處理的基礎，計算公式如下：

式（1）中：Xi為單項指標值；Ci為某指標的現狀值；C0i為該指標的目標值；n為系數。當Ci為正向指標時，n為1，當Ci為負向指標時，n為-1。目標值是判別是否低效的重要界限，通過該方法處理過的單項指標，不僅可以消除不同指標之間計量單位和數量級的差異，而且克服了標準化方法中數據變異的不足，最大程度保留了數據的原始性。

3 實證研究——以泰州市海陵區為例

3.1 研究區概況

泰州市地處江蘇中部，長江北岸，是長三角中心城市之一，2017年實現地區生產總值4 744.53億元，增長8.2%，增速居全省首位。位于泰州中部的海陵區充滿活力，以發展現代化工貿城市為核心，除了機械電子、紡織服裝、醫藥化工、數控機床等優勢產業，還初步形成了新能源、新材料、新電子、新裝備等優勢特色產業，是以工業發展為主導的經濟發達地區的典型區域；其次，海陵國土分局率先在全市范圍內開展了工業用地調查，初步形成全區1 438宗工業用地調查成果，為經濟發展空間的科學有效利用提供了有力的數據支撐，在集約節約用地、有效盤活存量土地方面有一定的先驗性。因此，以泰州市海陵區為實證研究的基礎，不僅對泰州市有一定的現實指導意義，對于其他快速發展的工業用地區域也有較強的借鑒意義。

3.2 主要行業的選擇及數據來源

考慮數據的基數數量較大，本文選取宗地數量排在前4位的主要行業進行評價分析。根據國民經濟行業分類標準（GB/T4754-2011），2015年海陵區工業調查項目中的企業宗地分類共計36大類，數量最多的前4類行業分別為金屬制品業、通用設備制造業、專用設備制造業和鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備制造業。數據來源為2015年度江蘇省泰州市國土資源局海陵分局工業用地調查項目中的相關統計數據，包括全區工業企業土地利用現狀如土地坐落和使用位置、范圍、各類面積等，稅務部門根據調查范圍確定的企業提供了稅務登記證號、營業收入、上繳稅費等情況，人社局提供企業從業人員數量等，這些現狀成果數據庫，為工業用地評價、低效產業用地認定和再開發提供了基礎數據支撐。

3.3 4類主要行業權重及目標值的確定

本文在確定各項指標權重時遵循以下基本思路：采用主客觀結合法，分別用AHP層次分析法與熵值法計算各評價指標的基礎權重，再將層次分析法與熵值法算出的基本權重各占50%加權平均后得到綜合集成賦權的權重值（表1）。主客觀綜合賦權法可以有效克服層次分析法中專家打分的主觀性，又能反映專家及決策者的意見，還可以利用原始數據和數學模型，使權重的確定兼具經驗性和科學性。

選擇目標值的主要依據有：具有代表性和借鑒性的國家行業標準和地方建設規范、研究區域所屬市縣工業企業宗地的平均水平，或通過專家咨詢、實地調查等方式確定。行政辦公及生活服務設施面積占比率、工業區綠地率的目標值以《工業項目建設用地控制指標》中所定的上限為標準，確定為7%和20%；建筑系數、綜合容積率根據《控制指標》中針對工業用地類型的下限為目標值，分別為0.3和0.7。問題土地處置率以理想值100%為目標值，基礎設施配套水平選擇處于居中水平的五通一平為目標值。這幾個指標均以達到目標值或理想值為100分，而地均產出強度、地均稅收、單位面積提供就業崗位因為沒有統一的目標值，因此分別以相應行業的平均值為標準。為了體現其經濟效益的區別以及更精細化的評價，超過平均值的這3個指標以正向分值疊加計入，并沒有采取最高只到100分的方法，因此相對高效利用的宗地有超過100分的評價分值。

3.4 宗地綜合評價及效用區間劃分

運用線性加權綜合評價法，對無量綱處理后的各指標值與表1中權重進行線性加權，得到575家宗地的綜合評價得分，依據不同行業計算各組數值的均值μ和標準差σ，再根據前述評價區間劃分思路劃定其不同類型區間，由于沒有落在極差區間的數值，因此，剩余4個區間劃定范圍如下表2。

3.5 4類行業評價結果的區間分布圖

圖1為4類行業評價結果的區間分布圖，4條虛線將縱坐標分成了4個不同利用區間，4個柱子分別代表各行業低效、一般、高效、極優用地，柱子高度代表均分，柱內標注數字為該用地類型的數量。總體而言，評價得分均值（100.66）和高效宗地占比（14.53%）最高的均為金屬制品業，說明金屬制品行業在4類行業中用地效用相對較好，但金屬制品行業企業多、規模小，未來面臨的挑戰主要是產業結構的轉型及升級。一般利用地塊較多的是專用設備制造業（156塊），評價得分均值最低且用地效用總體偏低的是通用設備（89.62）。低效用地占比最高的是運輸設備制造業（19.20%），原因一是運輸設備制造業的地均稅收和地均產出強度均處于末位，二是宗地綜合容積率近一半企業未達到目標值，隨著物流業、臨空經濟、臨港經濟發展對運輸設備需求的增加，運輸設備制造業還有相當長的發展空間，但考慮運輸設備行業受自身行業限制用地布局都較為分散，因此，一刀切的容積率標準也不利于行業發展，不同行業應考慮不同的容積率調整系數。此外，通用和專用設備制造業的土地產出的經濟效益靠前，可以看出，作為海陵區傳統產業的運輸設備制造業經過長時間的發展，行業產出在新興產業崛起的趨勢下并不占優勢，而相比通用設備制造業，適合單品種大批量加工的專用設備制造業的地均稅收均值略優于通用設備制造業。

表1 海陵區4類行業工業用地宗地評價指標權重值及目標值Tab.1 The weight and target value about evaluation index of the four industrial land in Hailing District

表2 工業用地宗地評價效用區間的劃定Tab.2 The range demarcation of the industrial land parcel evaluation

圖1 4類行業評價結果及區間分布圖Fig.1 Four types of industry evaluation results and interval distribution

3.6 4類行業評價結果的頻數直方圖分析

從4類大類行業評價值的頻數直方圖（圖2）可以看出，4類行業分布特征均屬于偏態型直方圖，數量較多的宗地效用偏向低分區域，金屬制品業聚集最多的區間是［71.59，97.0），總體均值最高，但低于μ值的宗地也在一半以上，通用設備制造業聚集最多的區間是［54.45，81.27），屬于一般利用且多位于μ-σ區間，很快就要落入低效區間，專用設備制造業聚集最多的前兩個區間有73.33%的地塊低于μ值，運輸設備業聚集最多的區間是［74.63，102.10），其中71.43%的宗地低于μ值，這樣的分布狀況說明一半以上的用地處于低效邊緣，另一方面也說明海陵區工業用地空間具有較大的挖掘潛力和前景。此外，從圖2中也可看出，同類型企業之間用地效用仍存在較大差異，尤其鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備制造業用地頻數分布最不均衡，高分與低分差距較大，標準差在4類行業中最大。具體來看，4類行業的工業建筑系數均值、工業區綠地率均值均滿足工業用地規范，而容積率均值則略低于標準，反映了工業用地仍面臨布局松散的問題。其次，造成宗地高效低效差異的關鍵指標主要是企業地均產出強度和地均稅收，因此可進一步分解高效企業的用地指標用以指導同行業用地從低效向高效轉變。

圖2 4類行業宗地評價得分頻數分布直方圖Fig.2 Requency distribution of the evaluation scores of four types of industries

3.7 4類行業低效用地的空間分布圖分析

從低效用地的空間分布（圖3）來看，4類行業的低效用地分布特征相對零散，但運輸設備制造業低效用地分布相對集中，分布在2個鎮（街道、區）的7個村落，大多集中在城東街道的花園村和魏徐村。城東街道傾向“主攻商貿、三產富民”，大力發展第三產業，對于運輸設備制造業等重工業企業缺少更多的政策扶持，分布的30家企業中有19家被判定為低效，均屬于歷史遺留用地企業，且其中絕大部分不是規模以上企業，其集中連片分布的低效用地應是“二次開發”的重點區域。其次，罡楊鎮有8塊低效用地，從地域發展導致的低效來看，罡楊鎮發展歷史較長，但2009年才由姜堰市劃歸泰州市海陵區管轄，多數企業規模小，創新能力較差，導致低效工業用地分布數量略多。其余的京泰路街道（7塊）和城西街道（6塊）等的低效地塊分布都較為分散，針對零散分布的工業用地，可以考慮以高效企業相應指標為提升目標，加強宗地的提質增效，在短期內增加其效用。結合實地調研及研究結果來看，低效用地產生的原因一是生產力布局的統籌安排缺乏全局觀，部分產業分布零散，在空間上還未形成強勁的、具備競爭優勢的產業集群；二是傳統企業的創新能力和政府管理能力也受到了挑戰，項目準入時對企業實力、用地規模需求缺少足夠的分析評估；三是有許多用地指標因布局零散、不規則等，不能被有效利用，此外，歷史遺留問題的解決力度仍顯不足，用地粗放、布局零散的傳統企業用地仍然占據較多空間，這使得新項目選址難，落戶慢，制約了新型產業的發展。

圖3 4類行業低效宗地空間分布圖Fig.3 Spatial distribution of inef fi cient parcels in four industries

4 政策啟示

從研究結果可知，造成宗地高效低效差異的關鍵指標主要是企業地均產出強度和地均稅收。在土地開發前期，政府可以嚴格管控行政辦公及生活設施用地占有率、建筑密度、工業區綠化率、綜合容積率等指標，但土地審批后，如果沒有相應監管機制，土地產出效益指標和社會效益服務指標仍然難于管控到位。因此，當前對工業用地的管控重點是盡快建立工業用地宗地層面的基礎數據庫，將“土地產出經濟效益”和“社會服務效益”等指標也納入管控范疇，及時更新工業用地集約節約利用及增效的現狀情況，加強工業用地供給后的實時和動態監測，以實現土地節約集約利用的長效管理。

本文研究結果表明，不同行業受自身行業發展要求可能適用于不同的容積率標準，在指標管控上當前實行的是不同行業同樣的標準，但一刀切的做法很難實現工業用地的精細化管理，《節地技術標準》中也提到“重新審核現行各類工程項目建設用地標準”，宗地層面的行業均值和標準差代表行業內和行業之間的平均水平和分布概率，可據此來進行不同行業管控指標的調整，為地方土地管理部門改善工作績效提供技術支撐。此外，同類型企業用地效用并不均衡，通過分解高效企業的用地指標可用以指導同行業用地從低效向高效轉變。

工業用地宏觀層面評價為區域土地政策提供決策支撐，中觀層面評價可以服務于土地功能分區，微觀層面的貢獻在于可以較好地反映行業之間和行業內部的差異，當前的節地評價應涵蓋宏觀、中觀和微觀 3 個層次，以適應不同需求。區分不同行業，運用統計誤差“3σ”法則劃定的工業用地低效、一般利用、高效和極優等不同區間，可以為“分類別、差別化工業用地退出機制”的建立提供重要參考和依據。

產業布局零散、用地指標不規則、傳統企業創新不足、歷史遺留問題未有效解決、項目準入機制不完善等是當前低效用地形成的主要原因，因此，在項目準入前對產業類別、項目類型、注冊資本和投資強度、項目產出、環境影響及資源節約等方面進行綜合評價，將綜合評價結果與項目供地的位置、規模等因素相掛鉤，同時綜合考慮企業的供地方式，提高要素的集約利用水平，突破瓶頸制約，繼續加強“空間換地”，擺脫產業低端困境，倒逼企業加快轉型升級，是推進城鎮工業低效用地再開發的有效途徑。