價格扭曲與邊際產出孰輕孰重？
——建設用地資源錯配的來源分解

劉永健，耿 弘，孫文華，李傳武

（1.南京航空航天大學經濟與管理學院，江蘇 南京 211106；2.鹽城師范學院城市與規劃學院，江蘇鹽城 224051；3.中共江蘇省委黨校經濟學教研部，江蘇 南京 210009）

1 引言

工業化和城鎮化雙輪驅動發展模式下，中國城市建設用地（以下簡稱建設用地）規模日益擴大。已有文獻指出，現行土地制度、以GDP增長為核心的地方考核制度、“分灶吃飯”下的土地財政推動了建設用地粗放式擴張[1-2]。與此同時，建設用地的利用效率卻普遍不高。2016年，全國建設用地規模已達3 906.82×104hm2，年內新增建設用地51.97×104hm2，同比增長2.6%左右[3]。與此形成鮮明對比的是，建設用地的利用效率卻普遍不高。在土地資源約束日益趨緊的時代背景下，糾正存量建設用地的資源錯配現象，同樣可以提升土地全要素生產率進而帶動經濟增長[4]。

資源有效配置是指在資源約束下實現了產出最大化的配置狀態，而資源錯配便是偏離了有效配置狀態進而形成產出損失[4-5]。要素價格扭曲是產生資源錯配的主要原因[5]。目前國外研究資源錯配的文獻均在要素價格上增加“稅收楔子”，利用有無扭曲“楔子”來刻畫資源錯配[5-8]。國內相關研究文獻主要集中在要素資源錯配的測度[9-11]、要素資源錯配的成因[12-14]、要素資源錯配的影響及治理等幾個方面[15-16]。

然而已有文獻仍存在一定程度的缺憾。首先，已有文獻對土地要素的資源錯配關注度不夠，這方面的文獻寥寥。其次，已有文獻均將要素資源錯配歸咎于要素價格扭曲。實際上要素具有逐利性，市場經濟條件下要素均由邊際產出低的行業流向邊際產出高的行業，即行業間要素的邊際產出差異也可能造成要素資源錯配，對此已有文獻顯然沒有涉及。最后，已有文獻沒有對要素資源錯配的來源展開分解，造成研究深度不夠。為豐富已有文獻，本文將建設用地這一生產要素納入到HSIEH & KLENOW[6]的資源錯配模型，分析了不同類型建設用地價格扭曲及邊際產出與其資源錯配之間的關系，并對建設用地資源錯配的來源展開分解，在此基礎上提出了糾正建設用地資源錯配的政策建議。

2 理論分析

2.1 建設用地價格扭曲與其資源錯配

中國建設用地主要分為工業、商服、住宅三種用地類型[17]，但這三種類型城市建設用地的出讓價格卻不盡相同。

以GDP增長為核心的地方考核機制下[18]，各地為促進經濟發展，普遍以較低的工業用地價格作為招商引資的“籌碼”以便在區域競爭中勝出[19]。較低的工業用地價格形成了對用地企業的隱性補貼，造成工業用地需求旺盛。另外，與其他生產要素相比，工業用地使用周期長、流轉不暢等特點也導致某些企業“占而不用”“持地待漲”，從而也增加了對工業用地的“投資需求”[17，19]。現行的建設用地征收出讓制度為地方政府低價出讓工業用地提供了操作上的可行性。一方面，農村土地產權弱化造成農民集體僅能按照土地的農用價值獲得征地補償，補償標準過低[20]；另一方面，地方政府作為國有建設用地使用權出讓的唯一主體則存在行政壟斷[21]。地方政府為了能夠在區域競爭中勝出，紛紛采取劃撥、協議的方式出讓工業用地，以換取經濟增長、稅收增加、就業擴大等長遠利益。2006年國務院雖明確要求工業用地必須采取招拍掛的方式出讓[22]，但受地方考核、官員政績的驅使，即便某些行業存在明顯產能過剩的情況下，工業用地價格偏低的現象并未得到根本扭轉[23]。

反觀商服用地、住宅用地價格，卻是另外一番景象。1994年分稅制改革使地方政府收入與支出不相匹配，財政資金捉襟見肘。土地出讓金作為一項幾乎完全歸地方所有的收入，近些年來儼然已成為地方財政的主要來源[20-21]。土地財政驅使下，商服用地、住宅用地價格持續攀升，“地王”頻繁出現，進而帶動住房價格高企，這些已成為不可忽視的社會問題。已有文獻指出，地方政府以高昂的商服、住宅用地價格獲取的土地財政卻并非完全用在民生支出方面，而是用來彌補低價出讓工業用地的“虧空”，繼續擴大城市基礎設施建設以吸引更多的企業投資[24]。行政壟斷及招拍掛的土地出讓方式為地方政府獲取土地財政提供了制度保障。“兩手供地”的發展模式雖然推動了中國工業化、城鎮化的發展，但也造成了工業用地與商服、住宅用地出現了較大的價格差異，進而導致建設用地出現資源錯配。

2.2 建設用地邊際產出與其資源錯配

已有文獻大多僅關注要素價格扭曲與其資源錯配之間的關系，而忽視了對其他因素的考察。實際上要素具有逐利性，要素總是從邊際產出低的行業流向邊際產出高的行業。當經濟實現競爭均衡時，要素在各行業間的邊際產出應相等[11]，否則將引起要素在行業間不斷流動。換言之，要素在不同行業間自由流動有助于經濟實現競爭均衡。但土地資源要素同其他生產要素最大的不同是其位置的固定性[2，17]，在中國現行土地制度下，建設用地使用類型長期固定，即便轉變其使用類型也需經過復雜繁瑣的行政審批，至于建設用地使用權跨區域轉移更是被禁止，僅在小范圍內實現了“占補平衡”[25-26]。上述事實表明，建設用地生產要素的市場分割現象十分嚴重[26]，這勢必阻礙建設用地在不同行業、不同地區之間自由合理流動，進而加劇資源錯配。因此，有必要分析建設用地邊際產出與其資源錯配之間的關系，這是以往文獻尚未涉及的。

3 樣本選擇與數據來源

本文選擇中國31個省（直轄市、自治區）（不含港澳臺地區）2006—2015年工業、商服、居住三類建設用地的投入量和國民經濟發展數據為研究樣本，著重考察這三類建設用地的資源錯配程度。

為保證建設用地數據與國民經濟發展數據大致匹配，參照《城市用地分類與規劃建設用地標準》[27]及《國民經濟行業分類》[28]，本文對相關數據進行了重新劃分，具體見表1。

表1 本文研究所用數據的重新劃分Tab.1 Re-division of the data used in this paper

經過表1對數據的重新劃分，將地區經濟按照建設用地的三種用地類型分為工業、商業、居住三個行業，且基本能夠保證國民經濟發展數據與建設用地類型相匹配，從而可按上述三個行業分別研究建設用地的資源錯配情況，符合本文的研究思路和研究目的。

具體數據來源方面：（1）各類建設用地的投入量來自歷年《中國國土資源統計年鑒》《中國房地產統計年鑒》，部分缺失的數據參照當年各地《國土資源統計公報》或《政府工作報告》加以補充。（2）資本投入量來自歷年《中國統計年鑒》，以各行業的物質資本存量表示，按照相關行業的全社會固定資產投資采用永續盤存法得到，將基年（2006年）的投資除以固定資產平均增長率和資本折舊率之和所得到的商作為基期資本存量，折舊率取9.6%[11]，并按固定資產投資價格指數進行平減。勞動力投入量來自歷年《中國統計年鑒》《新中國六十年統計資料匯編》（1949—2009），勞動力投入量為各行業年初、年末就業人員數的平均值。經濟產出量來自歷年《中國統計年鑒》，并按居民消費價格指數進行平減。（3）各類建設用地的價格來自于歷年《中國國土資源統計年鑒》《中國房地產統計年鑒》及各地《國土資源統計公報》，采用當年工業用地、商業用地、居住用地的平均成交價格，同樣按照居民消費價格指數進行平減。

4 理論模型與實證分析

4.1 建設用地資源錯配的測算

借鑒HSIEH & KLENOW[6]的資源錯配模型，本文嘗試構建基于Cobb-Douglas型生產函數的建設用地資源錯配測度模型。封閉的經濟體中包含M個行業，每個行業均投入三種生產要素，即資本（K）、勞動力（L）、建設用地（Q）。假設m行業的生產函數為：

式（1）中：Ym表示經濟產出；TFPm表示全要素生產率；Km，Lm，Qm分別表示資本、勞動力、建設用地的投入量；αm，βm，γm分別表示上述三種生產要素的產出彈性。為實現行業利潤最大化，有：

式（2）中：τKm，τLm，τQm分別表示引起資本、勞動力、建設用地三種生產要素價格扭曲的“稅收楔子”[6-7]；PKm，PLm，PQm分別表示完全競爭條件下三種生產要素的價格。

參照陳永偉[10]、謝呈陽[13]的求解方法，得到m行業建設用地投入量Qm的均衡解為：

借鑒聶輝華[9]、陳永偉[10]的研究方法，定義m行業的建設用地價格絕對扭曲系數為：

定義m行業的建設用地價格相對扭曲系數為m行業的建設用地絕對扭曲系數與以經濟產出加權的所有行業的建設用地絕對扭曲系數之比，即：

聯立式（3）—式（5），得：

式（6）中：Sm=Ym/Y表示m行業的經濟產出占整體經濟產出的份額；表示以行業經濟產出加權的建設用地平均產出彈性；表示m行業的建設用地投入量占建設用地投入總量的實際比例；表示不存在資源錯配時m行業建設用地投入量的理論比例，因此兩者的比值即是m行業建設用地的資源錯配程度。若，表示m行業建設用地存在過度配置；若，表示m行業建設用地存在配置不足。

借鑒柏培文[11]的研究思路，m行業建設用地的投入量可表示為：

根據前文的分析，當經濟實現競爭均衡時，建設用地在各行業中的邊際產出應相等，即PQmθQm=PQiθQi，此時m行業建設用地的無扭曲配置投入量為：

則m行業建設用地的資源錯配量為：

式（9）中：若Q′＞0，表示m行業建設用地存在過度配置；若Q′＜0，則表示m行業建設用地存在配置不足。

4.2 建設用地資源錯配的來源分解

柏培文[11]在OLLEY & PAKES[29]關于生產率分解思想的基礎上，提出了一種新的資源錯配的分解方法。本文沿用這一方法，即：

式（10）中：等號右邊第一項是建設用地在行業間邊際產出差異所引起的資源錯配量，第二項是建設用地價格扭曲所引起的資源錯配量，第三項則是上述兩項因素的疊加效應所引起的資源錯配量。

4.3 測算結果及分析

表2顯示了2006—2015年中國三類建設用地的資源錯配指數、資源錯配量以及價格扭曲、邊際產出兩大因素對其資源錯配量的貢獻程度。限于篇幅，僅列出了部分年份的結果。

（1）考察期內中國工業用地存在過量配置。其中價格扭曲對工業用地錯配的貢獻程度最大，表明地方招商引資壓力下偏低的工業用地價格是導致其過度配置的主要原因，而考察期內工業用地邊際產出對其資源錯配的作用由正變負，表明2010年以后金融危機、產能過剩所造成的工業用地邊際產出下降有利于緩解其過量配置，但這種緩解效應并沒有抵過價格扭曲所帶來的擴大效應，因此工業用地整體上仍呈現過度配置。這也從側面折射出中國工業行業整體正處于“三期疊加”之中，“去庫存、去產能、去杠桿、調結構”迫在眉睫[13]。

（2）考察期內中國商服用地存在配置不足。價格扭曲、邊際產出對商服用地錯配的貢獻程度均為正值，但顯然邊際產出的貢獻程度更大一些，這可能與中國目前的商業服務業結構有關。中國的商業服務業大多停留在生活性服務業領域，尚未實現向生產性服務業轉變，造成要素整體邊際產出不高。實際上，產能過剩壓力下工業行業尤其是制造業轉型升級困難，也將對商業服務業結構升級形成抑制效應。另外，土地財政驅使下高企的商服用地價格可能降低商服用地的市場需求進而導致其配置不足，而城鎮化過程中地方政府“重”工業增長而“輕”商業服務業配套發展規劃則可能加劇其配置不足。

（3）考察期內中國住宅用地存在配置不足。與商服用地不同，住宅用地雖然也呈現價格高企，但卻并沒有導致其配置不足，反而在考察期內呈現過度配置，這可能與中國工業化、城鎮化進程中房地產行業存在較高的建設用地邊際產出有關。受當前經濟增速放緩、城鎮化中巨大的住房需求以及金融領域收益率低迷等多重影響，房地產已成為資金保值增值的首選。有學者指出，中國房地產市場所呈現出來的火爆搶購實際上是一種“異化”現象，即房地產已脫離其“居住”功能，逐漸演化成一種“投資品”，經濟大有“脫實向虛”之憂[30]。不可否認，在某些一線城市或區域性中心城市確實存在住宅用地配置不足的現象，但從整體上來看，住宅用地過量配置已相當明顯。近些年來，許多地方出現了房企庫存壓力大、小區入住率不高甚至出現“鬼城”，正是住宅用地過量配置的真實寫照。另外，考察期內價格扭曲對住宅用地資源錯配的作用為負，說明高企的住宅用地價格有利于緩解其過量配置，但過高的住宅用地邊際產出和投資回報率所帶來的擴大效應顯然遠遠超過了其價格扭曲所帶來的緩解效應。

表2 2006ü2015年中國建設用地資源錯配及其來源分解的測算結果Tab.2 The estimation results of resource misallocation and its source decomposition of construction land in China during 2006-2015

5 研究結論與政策啟示

本文首先對建設用地及國民經濟發展數據進行了重新匹配劃分，然后研究了工業、商服、住宅三類建設用地的資源錯配與其價格扭曲、邊際產出之間的互動關系，最后對建設用地資源錯配量進行了來源分解以探究兩大因素的貢獻程度。

主要結論有：（1）考察期內，工業、商服、住宅三類建設用地均存在不同程度資源錯配。工業、住宅用地存在過度配置而商服用地則存在配置不足。（2）考察期內，價格扭曲及邊際產出差異是造成建設用地資源錯配的兩大誘因。已有文獻僅僅關注價格扭曲的影響而忽視了邊際產出的影響，因此本文的研究有助于豐富已有文獻。（3）考察期內，工業用地過量配置主要受其價格扭曲影響，住宅用地過量配置主要受其要素邊際產出影響，商服用地配置不足則受其價格扭曲、邊際產出的雙重影響。

基于上述研究結論，為有效糾正建設用地資源錯配，本文提出以下政策措施：（1）工業用地方面，采取市場化的供地方式，充分體現工業用地的市場價值。發揮用地結構調整對產業結構調整的倒逼機制，在工業用地審批方面嚴格限制國家發改委產業目錄中屬于過剩、落后、高污染、土地利用粗放型項目上馬，以提高工業企業用地成本倒逼全行業要素生產率的提升。（2）商服用地方面，應借助當前供給側結構性改革和制造業轉型升級的良好契機，推動商業服務業由生活性服務業向生產性服務業轉變，提高生產性服務業占整體商業服務業的比重，發揮制造業高端發展與商業服務業高級化之間的良性互動效應。這樣一方面可以帶動商業服務業整體全要素生產率的提高，另一方面也能更好地服務于高端制造業的發展。另外，還應注重扭轉城鎮化過程中地方政府“重引資、搞基建”卻忽視商業配套的城市規劃“短板”，逐步增加建設用地中商服用地的比例，促進產城融合，營造宜產宜居的城市環境。（3）住宅用地方面，應秉承“房子是用來住的，不是用來炒的”指導理念，采取有效措施降低房地產行業畸高的利潤率，進而降低住宅用地的過量配置。應不斷提高工業、商業服務業的利潤率，完善金融和資本市場，使社會資金除了房地產外還有更好的投資“出路”。鑒于目前住宅用地過量配置主要發生在三四線城市，因此還應注意采取因地制宜、因城而異的土地政策。