外部影響與內在理路：百年變局視野下的中國鐵路改革開放歷程

(西南交通大學 馬克思主義學院， 四川 成都 611756)

改革開放40年是中國鐵路有史以來發展最快、最好的時期。通過改革開放，中國鐵路形成了新的體制機制，實行了全新的管理和運營模式，擁有了世界一流的建設和制造技術，整個系統運行獲得了全新的動力，顯示出嶄新的面貌。和其他領域一樣，巨大成就的取得不會一帆風順。描述這段歷史，需要我們深入鐵路內部梳理其脈絡。但這還不夠。從1881年中國有鐵路以來的近百年中，不同的力量共同塑造了中國鐵路的樣貌，并在1978年后繼續或強或弱、或隱或顯地產生影響。換言之，只有從百年變局的角度研究那些縱貫中國鐵路發展全過程的“基本”要素，才能更完整、準確地把握這40年波瀾壯闊的歷程。

由此，形成了三個緊密聯系的問題：什么是“鐵路”的歷史？如何以改革開放為大背景敘述中國鐵路史？哪些因素參與塑造了中國鐵路的歷史？本文嘗試對上述問題加以探討，以為學界研究改革開放以來的鐵路發展提供借鑒。

一、厘清邊界：何為“鐵路史”

鐵路史的研究對象似乎無需深究，但其實不然。

中國鐵路誕生不久，有關鐵路史的研究便已展開。1906年，王盛春的《中國鐵路要綱》、劉馥和易振乾的《中國鐵路要鑒》及曾鯤化的《中國鐵路現勢通論》三部鐵路史著作相繼印行，是為中國鐵路史研究的開端。次年，英國人肯特出版了《中國鐵路發展史》①。在此后一個多世紀里，以中國鐵路不同側面、不同時段為對象的鐵路史著述不絕如縷。但令人驚訝的是，似乎沒有任何一部著作探討鐵路史的寫法。固然，什么是鐵路似乎是不言自明的②，但鐵路的歷史顯然不應該僅僅是一條一條鐵路的累積。然而，大多數鐵路史著作就是如此處理這個主題的。于是，呈現在讀者面前的鐵路史就是一條條鐵路的決策史、修筑史和運營史。也有大量的研究者不滿足于此，他們致力于探討鐵路廣泛的經濟、政治、社會、軍事乃至社會心理影響。此時鐵路又成了社會變遷的一個雖然重要但模糊的背景，其自身如何反倒無足輕重。

事實上，鐵路史既不能簡化為線路延展史，也不能泛化為鐵路社會史，其真正研究對象應該是鐵路系統及其運行。從中國鐵路自身的特點來看，它包括規劃管理、技術研發、線路修建、工業制造和運營調度等主要子系統。此外，在大部分時間里，還包括和鐵路相關的基礎教育、專業教育、鐵路衛生甚至治安司法等子系統。鐵路作為現代交通體系中最自成一體的復雜系統，自身如何運轉，如何與外界互動，其運轉特點和規律是什么，以及在不同歷史時期如何演變成了它所呈現的那個樣子，并最終發展到今天的狀態，我們還所知不多。這些問題可以概括為兩個大的方面：鐵路系統的自身運轉；鐵路系統與國家社會需求的雙向互動。

任何交通方式都有其系統性：汽車離不開公路，輪船離不開碼頭，飛機離不開機場。但如果談到系統內部的聯系緊密性，鐵路無疑和上述交通方式有根本的不同。無論在技術研究和專業教育上，汽車和公路、輪船和碼頭、飛機和機場都是相對獨立的。唯獨鐵路，線路修建和載運工具必須同時統籌考慮。從技術角度看，輪軌(火車與鐵路)關系是鐵路技術最基本的三個問題之一③。此外，鐵路的調度指揮系統也比其他交通方式更為復雜和專門。在公路上塞車當然是令人不愉快的事情，但如果鐵路出現了類似的情況，則是致命的災難。在中國鐵路的歷史上，系統正常運轉所需要的集中統一和協調并不總是能夠實現的，但究竟怎樣才是理想的狀態，也是一直在爭論的問題。這些爭論常以公益還是企業、集中還是競爭、路網與運輸是否分離等面貌表現出來。在改革開放這一歷史大背景下，關于鐵路系統的自身運轉及鐵路系統與國家社會需求的互動，從宏觀到微觀，可以被分為三個層次：

首先，中國鐵路與中國社會之間的關系，換言之，即如何看待軌道載運技術與社會對此技術的需求之間的關系。站在改革的視角看，即是探尋鐵路改革在全面改革歷史進程中的準確地位。鐵路改革和其他行業的改革一樣，具有全面改革的一般性特征。與此同時又有自身的獨特性，既有先行于全面改革的部分，也有滯后于全面改革的環節。需要研究哪些先行哪些滯后，這些狀況何以發生，以及對于正確理解中國改革這一偉大歷史事件能夠提供怎樣的意義和價值。

其次，鐵路人④與鐵路改革之間的關系。如同所有的行業一樣，改革是在黨的領導下，通過各個行業的從業者們充分地發揮自身的能動性逐漸實現的。每一個個體既是自身行業改革的實踐者，同時也是其他行業改革的受益者，既是施動者，也是受動者。于是存在著一組顯而易見的內在矛盾：一方面，在過去的40年中，所有的中國人都堅信“改革開放是當代中國發展進步的活力之源，是我們黨和人民大踏步趕上時代前進步伐的重要法寶，是堅持和發展中國特色社會主義的必由之路”⑤。而另一方面，在不同時期、不同條件下，不同行業對改革的具體理解又存在著差異，甚至會損害到部分行業的短期利益，鐵路行業也是如此。鐵路改革的過程，就是鐵路人怎樣理解和看待鐵路改革的過程，是鐵路人如何理解鐵路、如何理解改革的過程，從而影響或改變了社會如何理解鐵路的過程。

最后，鐵路改革的成就究竟是怎樣實現的。中國改革能夠取得如此輝煌的成就，根本原因就是黨的正確領導。而作為一個具體的行業，鐵路自身的改革歷程中，又有哪些可資自身借鑒的經驗教訓？鐵路是一個龐大而復雜的系統：就結果來看，當下的成就是全面性的、整體性的；但回到具體的歷史時期，則各有不同。就鐵路系統的幾大基本板塊而言，在不同時期，是通過突破哪一板塊而推動了改革，是技術牽引一切，還是管理激勵創新，或者營運拉動全局？未來的中國鐵路改革應當向著怎樣的方向前進？

二、跌宕起伏：中國鐵路改革開放歷程鳥瞰

總體上說，改革開放40年是中國鐵路主動求變、突破藩籬，改革傳統體制，由國民經濟“瓶頸”成為國民經濟“引擎”，由落后時代到引領創新，由追趕先進到世界領先的歷史進程。改革開放40年的歷史，是中國鐵路努力解決國民經濟發展巨大需求，不斷探索新路，從國民經濟的“薄弱環節”發展為國民經濟真正“先行官”的歷史，從“夕陽產業”到重新煥發青春活力的歷史；改革開放40年的歷史，是中國鐵路從最初被動地適應國家改革開放政策，到主動從中國鐵路的特殊性出發，探索出中國鐵路發展模式的歷史；改革開放40年的歷史，是中國鐵路從技術落后、裝備水平低，到不斷創新、提高技術裝備水平，推進自身現代化的歷史；改革開放40年的歷史，是中國鐵路打開大門，推倒行業內“高墻”、行業間“壁壘”，實現協同發展的歷史，更是中國鐵路技術和裝備走出國門、走向世界的歷史；改革開放40年的歷史，是中國快速鐵路網建立并改變人們生活方式的歷史；改革開放40年的歷史，是人們從慢吞吞的綠皮火車到時速350公里的“復興號”的記憶變遷歷史。凡此種種，構成了跌宕起伏、豐富多彩的中國鐵路改革開放史。

立足于改革開放這一歷史大背景，以鐵路系統自身運轉與國家社會需求變化的雙向互動為研究主線，圍繞中國鐵路為什么要進行改革、如何進行改革、改革中遭遇哪些困難、如何解決這些困難等問題，最終形成政府主導與市場機制相結合的中國鐵路現代化模式，可以將中國鐵路的歷程分為改革起步、主動求變、改革深化、全面推進和后鐵道部時代五個階段。

(一)改革起步階段(1978～1985年)

1978年底召開的黨的十一屆三中全會實現了全黨工作重心的轉移。在次年四月召開的中共中央工作會議上，中央正式提出了國民經濟“調整、改革、整頓、提高”〔1〕八字方針。然而，當時的鐵路運輸存在“工農業生產的發展同鐵路運輸能力的增長比例失調、新線建設和舊線改造比例失調、鐵路技術設備的增加和改造，同不斷增長的客貨運量比例失調”〔2〕等問題，運輸能力較弱，仍不能滿足國民經濟發展需要。為此，根據整個國民經濟對鐵路運輸的要求，針對鐵路工作中的矛盾和問題，在1979年5月制定的《關于鐵路今后三年調整方向和今年計劃安排》中，“確定鐵路要以調整為中心，著手解決比例失調問題”⑥。具體來說，“一是處理好舊線改造和新線建設的關系，近期內基本建設的第一位任務是抓好現有鐵路的技術改造；二是堅決把牽引動力搞上去；三是堅決把設備質量搞上去；四是大抓人員培訓，提高科學技術和管理水平。”〔2〕然而在具體實施過程中，政府將工作的重點放在舊線改造上，造成新線建設不足、牽引動力技術更新較慢等問題，實踐效果并不理想。1984年實施的“撥改貸”政策，讓鐵路負擔越發沉重。為尋求出路，鐵道部主動求變，提出了大包干的一攬子改革方案，試圖尋求更多的發展機遇。

(二)主動求變階段(1986～1991年)

1985年“六五”計劃結束后，鐵路的運輸能力不能滿足國家社會運輸需求的矛盾依然是鐵路面臨的最主要矛盾。1985年12月，鐵道部制定《我國鐵路發展戰略設想(討論三稿)》，明確指出：“我國鐵路沒有經歷較之國家工業化超前或與之同步發展的歷史階段，鐵路運輸能力的增長落后于國民經濟發展的需要。……鐵路成為國民經濟中突出的薄弱環節，制約著經濟和社會的發展”⑦。為此，“七五”期間，國家仍然堅持以挖潛擴能為主、新線建設為輔的鐵路政策。1986年2月，李鵬在全國鐵路工作會議上指出：“在我國建立綜合的、完整的、結構合理的運輸系統，鐵路運輸占主導地位。鐵路部門要搞好老線改造，進一步挖掘潛力，真正發揮其主導作用”〔3〕。在“挖潛”對策下，鐵路現代化水平明顯提高，鐵路運輸能力遞增迅速。

然而，隨著社會經濟發展的發展，“挖掘潛能”的鐵路政策仍然不能滿足社會需求與鐵路自身發展的內在需求。在此背景下，政府主動求變，把“改革”作為鐵路工作的中心。鐵道部部長丁關根反復強調，鐵道發展必須“堅持把改革放在首位。要把運輸能力搞上去，就要堅持改革，……不斷探索新的路子，把鐵路工作提高到新的水平”〔4〕。為此，1986年初，鐵道部黨組提出了八個方面的改革，涉及鐵路運營、籌融資、技術改造、科學管理等各個方面,提出推行“大包干”政策。1986年3月，大包干的方案被正式批準成為“增加鐵路自我改造自我發展活力的一項重要改革”⑧。“大包干”改革成效明顯，值得充分肯定，但也出現一些問題：一是通貨膨脹讓鐵路自身積累遇到了巨大困難，鐵路建設資金難以為繼；二是面臨行車安全的考驗；三是承包指標過高，職工待遇卻未相應提高，職工積極性難以充分調動；四是出現了鐵路職工以車謀私等路風問題。

1988年，隨著改革開放進入治理整頓、深化改革的時期，鐵路也進入治理整頓、深化改革階段。這個時期，大包干改革促使鐵路經濟管理由生產型向生產經營型轉變，經營結構步入以運為主、多種經營的新格局，改變了傳統的運輸組織和管理方式，向適應市場經濟的方向發展。這一變化雖與其時中國的改革政策和步調基本一致，是中國鐵路在改革政策推動下探索改革的過程，但是改革的主動性體現得非常明顯，這也是鐵路第一次全面的改革嘗試。不過，“大包干”的改革依然是在國家“挖潛擴能為主、新線建設為輔”的基本政策下展開的，鐵路靠“挖潛”已經無法應對國家經濟快速發展對鐵路交通的巨大需要，必須加快新線建設，而“大包干”以路養路模式難以籌集鐵路快速發展所需建設資金，因此“大包干”能完成包干任務，卻無法將鐵路帶上發展的“快車道”，鐵路發展的“瓶頸”狀態進一步凸顯。

(三)深化改革階段(1992～2003年)

中共十四大召開后，社會主義市場經濟體制逐漸建立，中國的改革開放和現代化建設事業進入了一個新的階段。十四大把加快交通運輸建設作為一項戰略任務，擺在突出重要位置。1993年1月8～11日，鐵道部召開全國鐵路領導干部會議，中心議題是“深入學習貫徹黨的十四大精神，研究在建立社會主義市場經濟體制的新形勢下鐵路改革的基本思路”⑨。朱镕基出席會議，強調要突破鐵路發展滯后對國民經濟發展的“瓶頸”，一方面要“加快全國鐵路建設步伐”，另一方面則要“深化改革，改善鐵路經營管理”〔5〕。會議確立了鐵路改革的基本思路，核心是把鐵路傳統的計劃經濟體制轉換成市場經濟體制〔6〕。

為了深化鐵路改革，鐵道部制定了《關于貫徹黨的十四屆三中全會決定，深化鐵路改革若干問題的意見》，確立了鐵路深化改革的總體目標：“在國家宏觀調控下，發揮市場對鐵路運力等資源配置的基礎性作用，建立適應社會主義市場經濟的鐵路管理體制和運行機制，加快鐵路建設，擴大運輸能力，改善經營管理，提高經濟效益，更好地為國民經濟和社會發展服務”〔7〕。此一時期，以市場為取向的鐵路改革深入展開，在此過程中，改革鐵路管理體制，轉換經營機制、建立現代企業制度，改革鐵路投資體制，發展鐵路多元經營等改革舉措得以逐步推進，從而有力促進了中國鐵路建設和發展。

除了鐵路體制改革，鐵路建設亦是鐵路工作的重點。黨的十四大召開之后，鐵路建設成為國家重要的發展戰略。1993～1995年每年完成4000多公里新線、復線和電氣化建設任務，是前兩年平均工作量的兩倍多〔6〕。

進入21世紀之后，隨著國內市場的逐步開放，鐵路運輸業面臨嚴峻挑戰，主要表現在：既有的鐵路管理體制、組織體制和經營管理方式不適應市場經濟的需要；缺乏對外對內開放鐵路運輸業的法律法規等等，這對政府管理鐵路的職能與方式、鐵路運輸體制改革、鐵路人才培養等提出了新的挑戰。

(四)全面推進階段(2004～2012年)

經過多年應對“瓶頸”、緩解“瓶頸”、打破“瓶頸”的改革探索，中國鐵路已經具備了徹底擺脫“瓶頸”、真正走出“瓶頸”的基礎條件。2004年，新中國鐵路史上第一個鐵路行業規劃——《中長期鐵路網規劃》開始實施，從“實施客貨分線，提升路網質量；加強連接通道建設，完善路網布局；提升既有線能力，突出協調發展；推進技術創新，提高裝備國產化水平”四個方面著手，進行系統化、大規模的鐵路建設。

然而，規劃推行兩年后，“與國民經濟社會發展對鐵路運輸的需求相比，鐵路網整體能力和服務質量的瓶頸制約仍未根本改善，供需之間的根本矛盾仍然深刻的影響著人民群眾的生產生活”⑩。2008年，鐵道部在國家發展改革委的支持協調下，提出“08規劃”，對接區域發展、能源戰略、對外貿易、國土開發以及運輸需求等實際，統籌考慮其他運輸方式和能源等相關行業發展，對2004年版《中長期鐵路網規劃》中的鐵路建設規模和布局進行適當調整：將2020年全國鐵路營業里程規劃目標由10萬公里提升為12萬公里以上，其中高速鐵路由1.2萬公里提升為1.6萬公里，電氣化率由50%提升為60%，主要繁忙干線實現客貨分線，基本形成布局合理、結構清晰、功能完善、銜接順暢的鐵路網絡，運輸能力滿足國民經濟和社會發展需要，主要技術裝備達到或接近國際先進水平。規劃完成后，我國將形成“人便其行、貨暢其流”的鐵路基礎網絡布局。

“08規劃”實施后，中國鐵路迎來了高速發展期，“鐵路成網”建設整體能力及客貨運服務質量不斷提升。而且，為適應中國特色現代交通運輸體系構建和鐵路現代化建設的新要求，鐵路在管理體制、技術創新、投融資、安全生產等諸多領域的綜合改革也同步進入“深水區”；這個過程中，關于對速度與安全的反思，以對鐵路“高速”發展“冷思考”的方式“反作用力”，助推了中國鐵路技術、管理和運營日趨成熟，在“退一步”的陣痛中實現了“進兩步”的迂回發展。

(五)后鐵道部階段(2013年～)

隨著鐵路機構改革、體制改革、服務改革、投融資改革以及路網規劃、標準化建設等改革重拳不斷推出，改革組合效應不斷凸顯，中國特色鐵路現代化模式基本形成，新中國鐵路在后鐵道部階段以全新的改革姿態和方式開啟了新時代的新征程。

首先，鐵路體制改革全面深化。2013年，根據國務院機構調整和職能轉變方案，鐵道部實行政企分開，同時成立中國鐵路總公司和國家鐵路局。其中，擬定鐵路發展規劃和政策的行政職能劃入交通運輸部，國家鐵路局由交通運輸部管理；中國鐵路總公司承擔原鐵道部的企業職責。鐵道部的撤銷打通了中國鐵路“政企分開”的“最后一公里”，改革開放以來困擾鐵路多年的“政企不分”問題開始進入實質性解決與實施階段，鐵路改革的重點逐步轉向“深化運輸供給側結構性改革，提升鐵路對經濟社會發展的服務保障能力”。其次，建設標準化鐵路以滿足人民對美好生活的需要。在鐵路客運方面，2010年初，廣鐵集團、成都鐵路局開始推行車票實名制與網絡化購票。2011年底，全路所有列車實現互聯網售票。互聯網售票極大地方便了旅客購票，切實提高了售票服務整體水平。在貨運方面，推行“實貨制”與貨運價格改革。“實貨制”讓需要通過鐵路運輸的貨物與鐵路貨運能力直接“見面”，使鐵路運力實現“網上受理、全程服務、自愿選擇、公開透明”，讓鐵路運力公共資源更加公開、公平、高效地服務于社會和廣大客戶〔8〕。

最后，推進鐵路投融資體制改革。2017年，政府強調“要深化鐵路投融資體制改革，推進分類分層建設，多渠道籌集建設資金，加快形成鐵路總公司、地方政府、社會投資者優勢互補、合作共贏、可持續發展的鐵路建設新格局”，將PPP模式作為撬動社會資本的有效方式和緩解鐵路債務壓力的重要途徑。2016年年底開工建設、總投資409億元的杭紹臺高鐵項目，因民營資本首次在國內鐵路投資領域實現控股地位，標志著鐵路投融資體制改革邁入新階段。

三、百年追溯：塑造中國鐵路形態的諸因素

中國鐵路開始改革開放時，無論業內還是外部都指出鐵路系統的種種不足，并主要把問題歸結到作為改革對象的計劃經濟體制。和在其他領域一樣，這種判斷包涵了大部分真理。但改革中遇到的很多困難表明，僅僅指責計劃經濟理由并不充分。這里并非說計劃經濟體制適合鐵路，而是說鐵路呈現出的許多問題看似是計劃經濟導致的，其實不是。有些問題需要追溯得更遠，甚至直到中國鐵路產生之際。只有從百年變局的視野識別這些因素，我們才能夠更深入地理解改革開放時期中國鐵路的問題、困境和因應之道。

(一)鐵路發展中的民族主義

在世界范圍內，鐵路通常被看作工業革命的象征，在中國也是如此。但在中國政府和中國人民的心目中，鐵路除了一般意義上在經濟社會發展中的作用，還有著特別的意義，即關乎民族自強的情感。有沒有鐵路是一回事，鐵路由誰掌握是更重要的一件事。

鐵路自1825年誕生于英國之后，快速傳播到歐洲大陸和世界各地。唯獨在中國，關于是否修建鐵路先后經歷了三輪爭論，朝野都參與其中。其中的焦點之一，就是外人筑路對于主權的侵害。圍繞主權滋生的民族情感甚至貫穿了整個晚清的鐵路發展，并最終以保路運動的暴力形式收場，導致了清王朝的覆亡。在相反的維度上，鐵路修建也成了民族自豪的象征：詹天佑因為主持建設京張鐵路獲得了巨大的聲譽，以至大家都忽略了他作為留美幼童長期遭遇的冷遇和挫折。民族情感的歷史回響是如此深遠，直到1980年代，還有人主張，京張鐵路應是中國的第一條鐵路。同樣，1949年新中國政府在大局初定之際，就立即著手修建成渝鐵路，也在很大程度上是為了彰顯新政權的力量和以人民利益為重的形象。鐵路在1952年順利通車后，也的確收到了預期的效果，大大增強了民眾對新政權的信賴和擁護〔9〕。

挖掘和彰顯鐵路的這重意義其實曾經是鐵路史的主線。鐵路史大家宓汝成先生的成名作即以《帝國主義與中國鐵路》題名，其惠及眾多研究者的《中國近代鐵路史資料》《中華民國鐵路史資料》也以路權為資料采集和編輯的主線。隨著中國近代史研究重心的整體轉向，對路權的關注逐漸淡出。每個時代的學術研究有其風氣實屬正常，但曾經的關注重點仍在研究對象中綿延也不可否認。這種情感甚至體現在20世紀90年代高速鐵路技術創新路線上。當時一定要建設高速鐵路在鐵道部內已成共識，但對如何獲得高速鐵路技術，尤其是高速列車技術則有不同看法。由于擔心被技術原創國“卡脖子”，最初的決定是通過自我發展實現。2004年，在轉而決定通過“引進消化吸收再創新”的方式實現技術升級時，曾引起廣泛的爭論。這充分反映了早期鐵路歷史對后來決策的影響。

(二)文明的“孤島”與鐵路系統的封閉性

鐵路常被公眾稱為“鐵老大”。這個稱呼既包含對鐵路重要性的肯定，也不乏對鐵路的封閉性及漠視公眾訴求的諷刺。很多評論認為封閉性來自1949年以后的管理體制，計劃經濟時代各部委辦公地常被稱為“大院”，就是對這個特點的形象表達。關于“鐵道部大院”，身處其中的人曾回憶到：

海淀區復興路10號鐵道部辦公大樓往南，蓮花池路以北的整個北蜂窩路東西兩側，基本是個正方形面積的羊坊店鐵道部住宅區。從最北邊的鐵道部大樓，依次逐漸往南蓋起一幢幢磚木結構的樓房，可以稱得上是超級大院。大院沒有圍墻，自然也不用設大門，當時的21路公交車共有六站地，而穿過鐵道部住宅區大院的，就設有會城門、羊坊店、北蜂窩三個車站。為方便住宅區內職工家屬生活，鐵道部建有幼兒園，鐵路職工子弟小學、中學。還建有鐵路醫院、文化館、鍋爐房、理發部、公共浴池等。鐵道部還為公安、銀行、郵電、糧油、餐飲、煤炭、蔬菜、副食、百貨、書店、照相、中西藥店、自行車修理、廢舊物資回收等行業提供經營場所，與他們共同建設、服務鐵道部住宅區。

這個回憶自然讓人聯想到計劃經濟體制。但就鐵路而言，這種封閉性其實最早可以追溯到鐵路產生初期。建設鐵路需要成熟的技術、巨額的資金和合格的工程師，這些條件并不是僅靠強烈的情感就能實現的。相反，需要巨大的耐心、強大的組織能力和科學的管理手段。當鐵路逐漸延伸成為運輸網絡，鐵路系統的復雜性也進一步增強。當我們說鐵路系統的時候，修建鐵路僅僅是其中的一個環節——盡管是重要的環節——除此之外，還包括機車和車輛制造、供電系統和有效的調度指揮。這些還不夠：早期鐵路主要連接現代大城市，但不可避免地要途經相對落后的地方，包括窮鄉僻壤。于是在沿途的各站段，鐵路必須為自己的員工建設學校、醫院和其他生活設施，以保證最低限度的文明生活。后來廣為詬病的企業辦社會在鐵路系統其實淵源有自。這里并非為鐵路辯護，只是要指出問題的復雜性。

在20世紀上半葉，由于工業整體落后，鐵路系統的弊端還不明顯。即使在1949年后的很長時間里，也還能夠維持。當國家工業體系不斷發展和完善，鐵路成了國民經濟中的“薄弱環節”，這個系統被迫調整其運行方式時，其巨大的歷史慣性使改革變得非常艱難。在改革開放40年中，和一般工業企業相比，鐵路剝離非核心版塊遇到了更多的阻力，花費數年才大體完成。

(三)中國鐵路的雙重屬性

長期以來，中華人民共和國鐵道部是國務院主管全國鐵路工作的政府職能部門。全國鐵路的一切經營管理工作，由政府主管部門統一管理。1980年代初，其職能結構主要包括了四個方面：(1)行政管理職能，主要是管理國家鐵路的長遠規劃、發展戰略、產業政策、路網布局、法規建設、設計規范、技術標準等；(2)企業經營管理職能，主要是對全國鐵路運輸、基建、工業、物資、外經貿等進行統一經營管理；(3)社會管理職能，主要是對全國鐵路的教育、醫療、住房、養老、環保、文體、出版報刊等進行統一管理；(4)國家公共權力職能，有公安司法職能〔10〕。

這種特征又和對鐵路“高、大、半”的認知分不開。所謂“高、大、半”是指運輸指揮的高度集中，鐵路運輸大聯動機的協調動作，組織紀律的半軍事化。其中，“大”是基礎，“高”是核心，“半”是保證。

中國鐵路的基本特征導致了其兼有雙重屬性，即企業性和公益性，且后者的意味要大于前者，甚至有學者明確認為鐵路就是公益性企業。事實也確實如此。中國鐵路承擔了大量的政府性、國防性、社會性、開發性等公益任務，這是一般的國有企業不具備的。因而在運行過程中，經濟效益并非其第一位的考量指標。以運價為例，“中國的運費每噸公里為0.5美分，第二位的印度是1.66美分，其它的亞洲國家都比印度高，而歐美的運價是中國的5倍、6倍、8倍、10倍，西德的運價是中國鐵路的16倍”〔11〕。

與此特征一致的是中國鐵路的管理機制，也就是通過行政指令計劃實現的鐵路集權體制。具體來說，包括內外兩個方面：外部而言，鐵路的運價、稅率、信貸等權利一直集中于國家，鐵路發展規劃及產業政策的制定權、重大投資決策權也主要集中于國家綜合經濟部門，鐵道部政府職能有限；內部而言，大凡涉及人、財、物、產、供、銷等主要權力，一律集中。如投資決策權、生產經營計劃權、產品定價權、物資采購權、生產處置權、機構設置權、干部任免權、勞動用工權、收益分配權等，全部集中，鐵路企業無力承擔任何經營責任。

這些綿延幾十年乃至百年的因素仍然存在。可以預料，在中國鐵路將來的發展中，仍要繼續面對這些問題。限于篇幅，本文只能略加陳述，更深入的分析待另文展開。

(在本文寫作過程中，承田永秀教授、崔罡博士、王立華博士提出寶貴建議，謹致謝忱！)

注釋：

①該書1958年才由李抱宏翻譯，生活·讀書·新知三聯書店以中文出版。

②嚴格地說，鐵路的定義也需要認真辨析。朱從兵《李鴻章與中國鐵路》(群言出版社2006年版)中關于鐵路的定義是筆者所看到的最詳細探討。

③另外兩個是弓網(受電弓與接觸網)關系、流固關系(空氣動力學)，但后兩個只是在發展到電氣化鐵路時代和高速鐵路時代才變得必要和重要。

④“鐵路人”這個自稱反映了鐵路從業者的自我身份認同，從一個側面反映了鐵路的高度系統性。雖然也有“石油人”等說法，但在公路、航運等交通行業似乎用的較少，當然這只是基于經驗的觀察。

⑤習近平《在廣東考察工作時的講話》，2012年12月7-11日。

⑥轉引自苗秋林《中國鐵路運輸》63頁，中國鐵道出版社1994年版。

⑦《我國鐵路發展戰略設想(討論三稿)》第1頁，1985年，西南交通大學檔案館藏，鐵-272。

⑧國務院文件國發〔1986〕40號《國務院批轉國家計委等五個部門管理鐵道部實行經濟承包責任制方案的通知》，西南交通大學檔案館藏，鐵字87號。

⑨《全路領導干部會議在京召開》，《人民鐵道》1993年1月9日。

⑩《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》。