我國網約車業態發展中的新問題與規制創新

吳群琪　張羽琦

摘要：網約車是共享經濟時代出租車市場的新業態，其在給人們出行帶來便捷和多樣化選擇的同時，也受到傳統出租車行業的抵制，各國政府對網約車的發展都進行了一定規制。我國是第一個承認網約車合法性的國家，但相關政策實施效果并不盡如人意，網約車市場明顯萎縮，一些細則難以有效實施，網約車規制需要進一步創新。網約車和傳統出租車各有優勢，網約車規制不能著眼于數量限制，而應促使二者將自身優勢最大化以滿足市場需求；國家要明確方向，地方則應根據實際補充完善，地方政府在網約車規制創新中應發揮積極作用；要通過政企聯動實現對網約車的大數據“互聯網+”監管，也應充分發揮行業協會作用，完善行業監管和自我監管。

關鍵詞：網約車；巡游式出租車；出租車；網約車車輛標準；政府規制；規制創新；共享經濟

中圖分類號：F5727文獻標志碼：A文章編號：16748131（2018）01006506

一、引言

黨的十九大報告明確提出要建設“交通強國”，新時代將開啟建設交通強國新征程，這是黨和人民賦予交通運輸行業的新使命。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，作為關乎廣大群眾切身利益的出租車行業，應順應人民群眾過上美好生活的新期盼，為民眾出行帶來更大便利，發揮更大社會效益。

網約車是網絡預約出租汽車的簡稱，我國《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》將網約車經營服務定義為，以互聯網技術為依托構建服務平臺， 整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預約出租汽車服務的經營活動。以Uber為代表的網約車服務平臺已在全球超過300個城市推廣，且隨機應變地遵守著不同城市和地區的交通運輸規定，但其發展也并非一帆風順。2010年，最早的網約車公司優步（Uber）在美國舊金山成立，該平臺于2014年初進入我國市場。其出現之初被官方定性為“黑車”，但在逐步發展中得到了認同，以傳統出租車的合理補充身份快速發展。2015年1月8日，交通運輸部表態直接使用“網約車”一詞，承認其積極意義，并認為其是一種新的交通服務模式。

網約車這種新生業態因被公眾接納而發展飛速，但總的來講其出現時間并不長，自身的發展瓶頸與問題并未完全凸顯，即使初步顯現，相關研究也不夠全面。國外學者較多從共享經濟的角度來研究網約車，如Fish等從共享經濟存在的問題方面加以剖析[1]，Bolton等從信息反饋與供需互相評價方面進行研究[2]，Rayle等認為網約車司機的動機是經濟收益而非與乘客共享相同的目的地[3]。而國內學者較多從網約車的合理定位[4] 、政府管理模式[5]、與傳統出租車的矛盾[67]、網約車監管與規制 [89]等方面進行研究。

網約車服務是基于移動通信技術和大數據平臺的一種新型交通服務業態，是共享經濟發展的具體表現。借助移動通信和移動互聯網的普及和方便快捷高效的服務，網約車受到廣大乘客的推崇并發展迅速，事實上也一定程度滿足了人們的出行需求，緩解了打車難的困境，同時還有助于社會就業問題的解決。但網約車對傳統的巡游式出租車行業的沖擊也是巨大的，尤其是在網約車發展初期，其在營運與非營運、合法與不合法、風險責任等方面的模糊不清也造成了很多的社會問題。新業態與舊利益的沖突使得關于網約車合法與否的爭論成為各國社會聚焦的熱點話題。在我國，網約車的發展也給本已飽受爭議的傳統出租車行業帶來很大的挑戰和沖擊，各地相繼出現了專車司機與出租車司機產生沖突或罷運事件，而地方政府對網約車合法與否大多持觀望態度，部分城市交通管理部門甚至將其視為“違法運營”，網約車的運營與發展急需“正名”。

2016年7月26日，國務院辦公廳印發了《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》；7月28日，交通運輸部、工信部等7部委聯合發布《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（上述兩個文件以下簡稱“兩個文件”），自2016年11月1日起施行，我國隨即成為世界上第一個承認網約車合法性的國家。在兩個文件中，網約車被界定為出租車中的一類，出租車作為城市綜合交通運輸體系的組成部分，是城市公共交通的補充，為社會公眾提供個性化運輸服務。

國家層面制定網約車管理法規，目的是響應共享經濟時代出租車市場發展的新趨勢，給予網約車合法地位，并鼓勵符合規定的司機以及車輛進入運營市場以滿足人們多樣化的出行需求，并不是要限制網約車的發展。但兩個文件及各地的實施細則出臺后，一方面網約車市場明顯萎縮，另一面一些細則實施難度大且監管不到位。有鑒于此，本文從政府規制的有效性出發，對我國網約車業態發展中的新問題進行剖析，并借鑒國外經驗提出網約車規制創新思路，進而為促進我國網約車的健康持續發展提供政策參考。

二、我國網約車業態發展面臨的新問題

兩個文件的出臺，明確了網約車的合法地位，允許并鼓勵其發展，同時也促使無規則野蠻發展的網約車市場進入規范化發展階段。然而，一些在政策試行階段未發現的新的問題隨著政策的正式施行逐漸凸顯，在市場上直接的表現就是網約車市場萎縮，而在政策執行上則反映出一些具體規定不切實際且有欠公平，難以有效實施。

國家層面的網約車政策主要是指導方向以及調控產業結構，而在細則制定和落地過程中地方政府有很大的自主權。地方政府面對野蠻生長下無規則的網約車市場，為了緩解網約車與傳統出組車的沖突，制定的實施細則往往通過嚴苛的準入標準和監管方式來限制網約車數量，而這種簡單的數量限制并不能達到合理

圖1各城市實施細則中網約車準入條件的范圍調控運力的目的。例如最先出臺細則的蘭州、泉州兩地，對網約車的車輛、駕駛員以及申領執照的打車平臺均有相當高的標準，遠高于傳統出租車，打擊了網約車司機的積極性，不利于滿足居民出行需求和共享經濟的發展。

對各地網約車政策實施細則的梳理和分析可以看出：從數量上來講，各地已經紛紛做出響應，目前已有北京、上海等135個城市公布了實施細則，還有86個城市已經公開征求意見或進入聽證階段，已正式發布實施細則或已公開征求意見的城市占有全國95%的網約車市場份額。從制定標準的強度來講，大部分城市對網約車車輛要求標準高于傳統出租車，還有很多城市的細則中對車輛市價、車輛軸距及排放標準、牌照歸屬地、司機戶籍及居住證明、駕駛員文化水平等方面都有詳細的要求（見圖1）。例如，鄭州、廈門等城市要求網約車的市價必須高于出租車，長沙等城市要求網約車車輛價格要高于12萬元，蘭州市運營中的網約車車輛只有14%符合標準。其中，值得注意的是，對網約車司機的戶籍以及文化程度等方面的過高限制有失公平，且與共享經濟優化配置資源和節約資源的初衷相違背，弱化甚至扭曲了市場機制的調節作用。endprint

至2017年7月，僅有22個城市給予滴滴打車經營許可權，同期僅有約10萬名司機通過考核獲得網約車駕駛執照，獲得合法身份的網約車司機還不及滴滴一家平臺在2016年高峰總量的06%，這勢必會帶來市場下滑。據極光iAPP大數據監測平臺的統計，截至2017年8月，滴滴打車日平均活躍人數從2016年10月的1545 萬下降到1194 萬；過去10個月，使用滴滴網約車服務的用戶少了227%[5]。據艾瑞數據統計，自2017年1月滴滴打車平臺保有車輛數持續降低，至5月才有所回升（見圖2）。易到以及Uber等網約車平臺也面臨訂單量劇減、市場萎縮等問題。此外，已經進入運營市場的大量的中低端車型在嚴格的車輛標準要求下被清退，部分司機無法獲得運營資格，進一步使得網約車市場持續萎縮。

同時，對網約車政策的制定以及執行還存在不同的觀點，爭議較大，實施難度也大。由于司機及車輛數目龐大，主管部門無法直接管理，往往將更多精力和資源的投入到平臺的規范化管理方面。網約車平臺公司對有關政策的執行情況一直是政府監管的重點，監管部門明確要求網約車平臺清理違規及未達標的車輛和司機。但司機數量以及接單數直接影響到平臺自身利益，很多平臺默許一些不合規的車輛繼續運營。各地的交通執法部門耗費大量規制成本致力于在機場、火車站等人流密集區域查處違規車輛，但只能針對車牌等辨識度高的違規行為，對司機戶籍、車輛排量等不易查處的違規運營車輛束手無策，諸多駕駛員和違規車輛躲在法律法規的“灰色地帶”繼續營運。此外，對違規責任方的處罰也不夠明確，對網約車平臺有責令整改、罰款或者吊銷執照的處罰，而對違規駕駛的司機的處罰相對較弱。

我國網約車業態發展中出現的新問題，不能簡單地歸咎于網約車規制本身的問題，筆者認為其原因主要在于兩點：一是在市場層面，由于傳統出租車與網約車還沒有形成良性競爭格局，統籌不同群體的利益和新舊業態的發展很難找到平衡點；二是在制度層面，政府監管部門對網約車這樣的新事物也有一個適應過程，在法規制定、政策執行、管理手段等方面還缺乏經驗和系統的協調。可見，網約車規制的出臺是為了網約車市場有法可依、健康發展，而要讓網約車行業真正做到規范、高效發展，還需要進一步的規制創新。

三、國外網約車發展規制策略借鑒

網約車的發展是國際性的問題，各國政府對此都有所規制。我國的網約車規制應充分借鑒各國的經驗，并結合自身特點和優勢，制定適宜的政策法規。

倫敦：精簡高效的層級監管制度。英國的出租車行業規制以健全的法律法規體系為基礎，一直領先于世界各國。近年來，新興的叫車軟件也逐步擠入英國的出租車行業，Uber、Kabbe等新興網約車平臺和公司發展迅猛，對傳統出租車造成了巨大的沖擊，引起了傳統出租車司機強烈不滿和抵觸，并發起了多次抗議。為此，倫敦政府主要采用以下方式規范網約車發展：一是提高準入門檻，嚴格監管。倫敦的“迷你出租車”實際上是網約車的前身（私家車公司化后通過電召、傳真等形式運營），所以面對新興的網約車，倫敦并沒有設立新的規制體系，而是直接將網約車納入到約租車法案的管轄范圍之內。倫敦交通局對平臺公司、車輛和司機都設置了較高的準入門檻平臺公司需有約租車經營者執照（有效期5年），具體要求包括預訂平臺性質、嚴禁巡游運營、注冊地實體化、信譽良好、強制購買公共責任險等；車輛需有特殊牌照（有效期12個月），具體要求包括盈利性質、9座以下、強制購買車輛保險等；司機需有網約司機執照（終身制），具體要求包括年齡21歲以上、已有駕照且駕齡三年以上、無道路違法違規記錄、10年內無犯罪記錄、強制購買有償租車保險等（根據互聯網相關資料整理）。 ，符合條件后方頒發執照準許運營，但對網約車數量沒有規定上限。由于網約車數量眾多且分散，一對一監管會造成過度規制成本浪費，因此倫敦交通局的規制重心主要在于約車平臺的審核和執照發放上，公共運輸辦公室則負責車輛和網約車司機的執照申領以及后續運營狀況的檢查。二是維持市場供給，平衡發展。為了能夠促進傳統出租車與網約車的共同發展，在推動新業態發展的同時謀求舊利益的穩定。網約車運營限制在通過平臺電召的范圍內，不允許巡游或者停靠出租車站點拉客，也不能使用傳統出租車特享的公交車道，使得網約車作為傳統出租車的補充而合理發展。

美國：因地制宜制定不同規制標準。由于美國各州的法規差異很大，自主權高，美國各地的網約車政策也各不相同。例如，優步自2011年以來不僅被多個州勒令停止營運，還在個別州遭到當地傳統出租車公司起訴。而在網約車獲得合法地位的地區，也與倫敦的規制手段相似，實行嚴格監管，包括對犯罪記錄及道路違章的審查、車輛車況的安全檢查、保險的強制購買等。此外，還有的州市對網約車的數量進行了限制。

新加坡：政企結合，大力推進平臺建設。 ComfortDelGr等新加坡出租汽車公司在政府的支持下致力于自主研發打車平臺，政府也建立相關部門對接，陸路交通管理局有部門專門負責監管網約車業務。政府允許國外約車平臺進駐，但本地出租車公司起步早且基礎穩固，Uber等國際化平臺發展受限。網約車司機和車輛須向陸路交通管理局申請注冊，審批后會取得3年的營運執照；而私家車通過注冊進行網約車營運是違法的。

墨西哥城：提高網約車車輛標準及稅率，控制其市場份額。2015年5月，墨西哥城的出租車司機協會組織了針對Uber和本國網約車平臺的抗議活動，要求相關部門對其進行限制。而Uber作為回應，當天向用戶提供免費服務。矛盾的尖銳推動政府針對網約車出臺了新的規定，新規中對網約車車輛市值的規定減慢了網約車的發展，同時稅率的提升也使眾多想進入網約車市場的司機望而卻步。墨西哥城政府對網約車運營持合法化態度，但由于監管制度滯后，只能通過提高車輛標準及稅率等措施來控制其市場份額。

小結：首先，各國均給予網約車合法的發展空間。即使美國有個別州抵制網約車發展，但在網絡發達的共享經濟時代，這種為出行人提供多樣化便捷精確服務的新型模式還是慢慢融入了運輸市場。其次，多數國家和地區通過高準入門檻對網約車運營進行規制，少有進行數量限制的硬性指標。我國目前的網約車政策也基本屬于此種規制模式，但面臨門檻過高導致網約車市場萎縮的問題，如何促使網約車在規范化發展的同時健康持續發展，將是我國網約車規制創新需要解決的首要問題。最后，新加坡出租車企業自主研發打車軟件的成功案例為我國網約車發展提供了一種可行思路。政府可轉變監管思路，鼓勵出租車公司整合資源自主開發打車軟件，弱化打車平臺公司對運輸市場的分食，并降低政府規制成本。endprint

四、我國網約車規制創新思路

規制理論從市場失靈角度出發，認為規制權力的介入并不具有自然而然的正當性。若要從根本上分析政策制定的有效性與科學性，必須考慮政府的規制成本及法規細則的可行性。行政資源自身局限性導致過度規制或過高的規制成本都不利于監管部門有效執行規制政策，制定穩定市場的規制策略，且保證政府規制成本的高效利用，是政策推行的基礎。針對我國網約車業態發展中出現的新問題，借鑒他國的經驗教訓，結合我國實際情況，為促進網約車業態健康持續發展，需要進一步創新網約車規制，可從以下方面進行：

1.網約車和傳統出租車雙軌供給，平穩融合發展

網約車是運輸服務新業態，但仍歸屬于出租車服務范疇，是特殊形式的出租車，其發展要與傳統出租車的發展協同推進。網約車和傳統出租車各有特點與優勢，傳統出租車也將作為一種服務業態長久存續。與傳統經濟模式相比，共享經濟有其自身的獨特競爭優勢，基于互聯網以及高速移動通信發展起來的網約車有著旺盛的生命力，可以為乘客提供個性化的出行體驗，可以降低空駛率、節省交通資源，也可以通過平臺跟蹤追評系統對網約車車輛及駕駛員進行多方評價，有利于形成品牌經濟和規模效應，優化市場資源配置，激活市場閑散資源；而傳統出租車也因其便捷性、乘坐隨機性等而受到歡迎，有著不可替代的優勢。傳統出租車與網約車是兩種錯位與補充的營運模式，共同構成了出租車市場，以滿足居民多樣性的出行需求。正是因為二者均有無可替代的優勢，政府合理的規制應該使二者將自身優勢最大化，而不是要“厚此薄彼”，更不宜采取數量限制，應由需求來決定市場份額。無論傳統出租車還是網約車，在后續發展中都需要順應相關規制，明確自身定位，實現良性競爭、錯位經營，逐步實現平穩雙軌供給和融合發展。

2.國家規制明確方向，地方法規補充完善

共享經濟是市場發展的產物，網約車是新時代新背景下的新事物，在其發展過程中必然會出現新問題、新矛盾，政府也不可能完全預知，因此需要有規制，更需要規制創新。由于我國各地的經濟社會發展和出租車發展水平不同，國家層面的網約車規制只能是構建大的框架及明確總體發展方向，是總攬全局的原則，而具體的操作細則需要各地區因地制宜地根據自身社會經濟發展狀況來制定。各地在實施細則制定中，既要平衡各方利益，又要大膽創新；既要提高規制的可行性，也要節約規制成本。目前各地制定或征求意見的實施細則，在實際落地時均有偏差，這就要求各地方政府嚴格把關，深刻領會中央文件精神，并自覺建立監督舉報制度，認真聽取公眾意見、接受公眾監督，完善聽證會和網上意見征集制度，發現問題要及時修正。把改革落到實處，地方政府的作用不可忽略。地方政府的規制創新是對國家層面法規的補充和完善，應緊跟網約車業態發展動態，對網約車平臺公司的經營和創新給予支持和保護；同時，對網約車運行中的問題及其對社會的負面影響要高度重視，制定寬嚴有度的政策進行有效規制，促進其健康持續發展。

3.政企聯動，實現大數據“互聯網+”監管

網約車是共享經濟在運輸市場中的體現，網約車平臺有其獨特的競爭優勢，充分體現出共享經濟的優勢與特性。網約車平臺公司發展迅猛，且有高技術含量的服務方式支撐，能夠運用大數據獲得準確的市場供需信息。網約車平臺公司不能以創新為名規避法規，更不能抵觸政府監管，而應當充分發揮自身的平臺優勢，主動與政府進行合作，并積極參與相關政策制定和承擔相應的社會責任。政府和企業在網約車管理中應協同互動，政府制定規則并實施監管，企業和平臺則應輔助監管部門制定行業標準，并積極為政府監管提供信息和數據支持。政企聯動能夠有力推動網約車網絡信息服務監管，實現網約車在線服務和管理，實現“互聯網+”監管；政企聯動有利于信息化大數據監管機制的建立，使政府的監管做到有的放矢。

4.充分發揮行業協會作用，完善行業監管和自我監管

國外相關經驗表明，政府借助行業協會進行監管是有效的治理模式。網約車行業的自律監管是其建立信任機制的基礎，也必然與政府組織自上而下的監管存在交集，進而構成政府監管與自律監管相結合的混合監管模式。混合監管模式響應了共享經濟的法律結構，為從業者和監管者找到契合點和制度支撐，將有利于行業發展和制度完善。行業協會和工會組織不但具有技術培訓、權益維護等方面的功能，也可以通過行業自律和行業標準來規范企業行為，有助于政府規制成本的降低。網約車行業應當積極建立行業協會等自治組織，政府監管部門與行業協會可以共同商討行業發展目標與監管標準和措施。網約車存在乘客權益保護與責任分配不均衡的問題，交易只是通過點擊智能手機的屏幕瞬間完成，乘客不能對安全狀況進行評估，較難防范意外事件發生；再加上市場準入與退出機制不健全，且門檻較低，大量在傳統出租車市場不可能承擔責任的非專業人士加入，他們不懂法或法律意識淡薄或相關法律責任不清，難以承擔意外事故產生的責任。這就需要網約車平臺公司通過自律進行規范，建立完善內部管理制度并對服務質量進行有效控制。

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Abstract： The age of the Internet shares the rest of the world economy， Internet booking taxi at the historic moment of new forms brings convenience to the people but in the face of traditional taxi strongly resisting， governments have different regulation methods to Internet booking taxi development， China is the first legislation country， legalizing Internet booking taxi but the effect of new rules on the ground is not so good， the market of internet booking taxi is obviously shrinking， its detailed regulations are difficult to be implemented and the regulation on internet booking taxi needs further innovation. The internet booking taxi and traditional taxi have its advantages respectively， the regulation on internet booking taxi should not restrict the number but should boost the advantage maximization of the two to meet the demand of the market. The central government should guide the direction， local governments should perfect the regulation based on the reality and should actively play a role in its regulation. Governmententerprise interaction should be used to supervise the big data internet booking taxi， the industrial association role should be brought into fully play so as to perfect industrial supervision and self supervision.

Key words： Internet booking taxi； cruisestyle rent； Taxi； standard of internet booking taxi； government regulation； regulation innovation； shared economy

CLC number： F5727Document code： AArticle ID： 16748131（2018）01006506

（編輯：夏冬）endprint