民辦高職院校多元共同治理機制研究

民辦高職院校的多元共同治理是建立現代大學制度的重要內容，2017年新版 《民辦教育促進法》的頒布實施，為民辦高職教育的發展指明了方向，民辦高職教育分類管理理論和實踐探索有了法律支撐。如何實現民辦高職院校的健康持續發展，建立多元共同治理機制，保障民辦高職教育的公益性屬性，就成了一項重要研究課題。本文主要通過分析民辦高職院校的治理現狀，尋找民辦高職院校內部治理機制和外部治理機制的問題，從外部治理層面尤其是政府加強立法、轉變職能、發揮民辦高職教育中介組織功能和內部治理層面包括規范理（董）事會運行程序、實行雙層治理、增強內部民主等方面創新多元共同治理機制，精準扶持民辦高職院校走內涵式發展道路，加快建立符合我國國情的民辦高職院校現代大學制度。

一、民辦高職院校的治理現狀

由于特定的社會背景和民辦教育自身的發展局限，民辦教育的社會認同度一直很低，而且缺乏一定的獨立精神。隨著“治理”概念的引入，政府通過引入多元治理主體等規范對民辦高職院校的管理，例如：加強了民辦高職院校中黨的組織建設、提高了民辦高職院校的準入門檻、加強了教學診改與評價、規范了財產財務管理等。但是，目前我國民辦高職院校內、外部治理機制層面仍然存在一些問題。

（一）外部治理機制層面的問題

1.缺乏相應的法律法規尤其是操作層面的配套政策法規。民辦高職院校治理的法律環境不完善，突出表現在法律法規的配套政策體系不完善和法律法規的沖突解決機制缺失兩個方面。2017年頒布的《民辦教育促進法》相較于之前有了巨大的進步，明確了營利性民辦高職院校和非營利民辦高職院校的區分，也強調政府應該支持非營利民辦高職院校的發展，但是，法律的落地需要一定的過程，目前還缺少與2017年新版《民辦教育促進法》相應的配套政策法規，雖然中央號召各地積極探索，但是到目前，還沒有看到比較成熟的、可操作的地方配套法規和政策。

2.政府公共政策不均衡。特別是民辦高職院校財政資助政策缺失、平等待遇政策不到位和招生政策歧視[1]；民辦高職院校單純依靠學生學費作為辦學經費來提高教師待遇和辦學水平、改善辦學條件等變得越來越緊張。

3.政府對民辦高職院校的定位存在問題[2]。由于傳統因素的影響，我國部分政府部門在民辦高職院校發展中的定位還不是十分明確，加之缺少相關的配套法規，這就使政府在民辦高職院校發展中存在“越位”或者“缺位”的現象，束縛了民辦高職院校的發展，同時也擠占了民辦高職院校中介組織的活動空間。我國政府在民辦高職院校發展扶持中仍然存在評價標準不統一、政策制定隨意性強、缺少科學性和民主性、監督不到位等突出問題[3]。長期以來，民辦高職院校都是作為對公辦高職院校的補充而存在的，將民辦高職院校和公辦高職院校區別對待。這完全違背了新發展理念主題之一的協調理念，也與善治的治理的理念相違背。政府應為民辦高職院校的發展提供寬松的外部治理環境，支持民辦高職院校找準自身優勢、精準發力，對公辦高職院校形成競爭優勢[4]。公辦高職院校和民辦高職院校共同為社會提供公共產品、共享發展成果。

4.民辦高職教育中介組織功能缺失。雖然中央號召各地建立類似“民辦教育中介組織”的各類機構，但是這些機構由于財務資金嚴重依賴政府、管理行政化、功能單一化等問題，并沒有發揮其應有的咨詢、協調、評估、監督、考核等服務功能。主要表現在以下三個方面：第一，管理體制“行政化”。我國民辦高職教育中介組織大多是在政府的主導下成立，直接接受政府的行政領導，缺乏自治性，運轉資金依賴政府的財政撥款，根本沒有獲得“中立地位”[5]。政府應該積極培育為民辦高職院校服務的中介組織，如教育咨詢組織、學校設置審議組織、畢業生就業指導機構、考試服務機構、辦學評估機構、專業設置咨詢機構、民辦高職院校退出代理機構、教授自治協會等等。第二，運行機制“機械化”。我國大多數民辦高職教育中介組織奉命辦事或干脆只掛牌不辦事。這類組織仍然實行的是效率低下的 “科層制”，組織領導也大多是政府退休或者臨退休官員，內部管理粗放、低效，科學化水平低；對外業務簡單，缺乏專業化水準，大多數組織要靠政府的財政撥款來維持運作，財務運轉很難獨立。第三，功能“單一化”。我國民辦高職教育中介組織的主要功能是為民辦高職教育和政府服務，但沒有發揮權力制衡作用。由于我國民辦高職教育中介組織不能與政府、市場形成“三足鼎立”，對政府的依賴性、從屬性強，難以發揮對政府和市場的制衡作用，功能相對比較單一。

（二）內部治理層面的問題

1.董事會的運行程序不規范，人員構成來源單一，不能代表各個利益主體的利益。《民辦教育促進法》規定了學校理事會或者董事會由舉辦者或者其代表、校長、教職工代表等人員組成，但是沒有規定具體的人數分配。實踐中投資者、創辦者及其近親屬占有多數席位，具有絕對的話語權，沒有發揮董事會應有的作用，教師和教科研工作者占三分之一席位的規定，更多的成為虛設[6]；學校理事會或者董事會由5人以上組成的數額規定偏小，不能很好地吸收政府部門和社會賢達參與，容易形成“一長制”或“一言堂”[7]。

2.學校財力支持乏力。2017年新版《民辦教育促進法》規定了民辦學校變更或終止的條款，但是政策上并沒有與之相配套的操作性規定，更沒有規定個別投資人單獨退出的操作機制，也就不能吸引社會資本或者市場資本投入民辦高職教育；民辦高職教育的社會認可度不高，理（董）事會運行程序不規范，社會信用體系不健全，導致民辦高職院校獲得的政府資助和社會捐贈數額非常小。民辦高職院校只能通過擴大招生收取學費來滾動發展，資金來源極為單一，一旦招生出現問題，民辦高職院校的辦學資金就難以為繼。

3.以校長為首的校務委員會難以形成對“家族式”董事會的制約與平衡。校長往往只是順從董事會的決議，負責執行和實施而已[8]；《民辦教育促進法》規定民辦學校參照同級同類公辦學校校長任職的條件聘任校長，校長負責學校的教育教學和行政管理工作，但是，并沒有規定民辦高職院校董事會和校長的權責劃分，家族式管理模式的董事長往往干涉或者直接取代校長處理部分事務，校長的權力難以制約董事會的決議。

4.監事會空缺[9]。絕大多數的民辦高職院校壓根沒有監事會，有的民辦高職院校即使設立了監事會，其功能也存在缺位。

5.內部民主參與程度較低。在現有民辦高職院校的內部管理體制下，民辦高職院校的教師基本不享有民辦高職院校的民主管理權[10]；民辦高職院校內部的教代會、工會也只是“附庸風雅”而已，難以發揮內部的平衡和制約作用。

二、創新民辦高職院校多元共同治理機制

（一）外部治理機制層面

1.加大立法工作，明確政府在民辦高職院校發展中的定位。在現實民辦高職教育領域，政府不應該把管理者、辦學者、評估者、監測者等多重身份集于一身，限制了民辦高職院校的發展。同時政府對民辦高職院校的“支持”不僅僅是口頭上保障其辦學自主權，還要為其自主決策提供法制、公平的環境。民辦高職院校的舉辦者和管理人員都明白，在他們學校的發展中，有一個強有力的幫手是非常重要的，關鍵之處就在于，政府如何將管制和支持分開，加強治理，減少管制。當前應該切實轉變政府工作職能，通過立法明確政府在民辦高職院校發展中的定位，加強對民辦高職院校的多元共同治理，明確政府責任和底線，減少不合理的行政管制，為民辦高職院校的發展創造寬松的外部治理環境。同時創新工作方法，協調各種資源支持民辦高職院校的發展，推進民辦高職院校的國際化發展，讓民辦高職院校共享社會經濟發展成果，扭轉政府和公眾對民辦高職院校的歧視性看法。

2.轉變職能，精準支持民辦高職院校的發展。第一，創新財政扶持政策。民辦高職院校的收費完全讓市場進行調節，應當認識到，民辦高職教育不是義務教育也不是公辦教育，應放開收費政策，充分地讓市場進行自主調節，這樣可以促進民辦高職院校增加收入、辦出特色，還可以加快不合格甚至落后民辦高職院校的退出。第二，協調公辦高職院校和民辦高職院校的招生區別對待政策。目前各省的高考志愿填報指南上，都把民辦高職院校進行了單獨標識，加之社會對民辦高職院校的負面看法沒有徹底改變，增加了民辦高職院校的招生困難。政府加大對民辦高職院校的招生扶持或傾斜，就不應該對民辦高職院校招生加以區別對待。同時，政府指導民辦高職院校通過自主單獨招生、訂單培養、校企合作、現代學徒制等方式適應社會需求。第三，民辦高職院校教職工應該享有與公辦高職院校教職工同樣的人事和社保制度。中央政府應該出臺規定，鼓勵各級地方政府探索創新民辦高職教育的人事制度，實行高職教師在民辦與公辦高職院校之間定期輪換制度。例如，立項為省級示范校建設單位的公辦高職院校必須輻射帶動3所民辦高職院校的發展，選派一部分管理人員和優秀教師到對口扶持的民辦高職院校工作或任教。民辦高職院校的教師，享有與公辦高職院校教師相同的社保政策和政府對社保的補助福利。實行民辦高職院校的教師培訓國家兜底計劃，減少民辦高職院校的財務負擔。第四，就業扶持。通過聯合招生、人才共育、訂單培養、人員互派等方式，提升民辦高職院校畢業生就業質量，逐步引導公眾在一定程度內接受民辦高職院校直至真正認可民辦高職院校。

3.發揮民辦高職教育中介組織功能，增強中介調節機制。民辦高職教育資源的配置方式在由政府主導型向市場主導型轉變的過程中，必然要求發展民辦高職教育的中介組織，真正發揮中介組織的功能。這不僅可以解決“政府失靈”和“市場失靈”的問題[11]，還有利于政府教育政策的貫徹落實，民辦高職院校有效執行政府下達的工作任務，從而有效緩解政府與民辦高職院校舉辦者之間的矛盾。政府應培育為民辦高職院校服務的中介組織，積極宣傳新發展理念，利用中介組織調節高職教育供求關系，減少行政干預或管制，增強中介調節機制[12]。政府應該出臺政策，鼓勵民辦高職中介組織探索科學的運行機制和管理體制，鼓勵民辦高職中介組織主動適應市場，減少對政府的財政依賴，提供科學實用、物美價廉的公共產品，主動參與政府有關民辦高職院校政策制定。總之，在目前的實際條件下，民辦高職中介組織仍然離不開政府的扶持和資助，當然也不能對政府形成實質的第三方制約，但是政府在出臺政策時，可以利用民辦高職中介組織聯系民辦高職院校更加緊密的優勢，主動咨詢民辦高職中介組織的建議，緩解政府與民辦高職院校在某些政策層面上的矛盾。

（二）內部治理層面

1.充分發揮黨組織負責人和督導專員作用。民辦高職教育是黨的教育事業的一部分，堅持黨的領導是中國特色社會主義辦學方向的必然要求。雖然法律規定理（董）事會是民辦高職院校的決策機構，但是，民辦高職院校黨委的政治核心作用和監督保證作用必須得到充分的發揮，保證民辦高職院校的社會主義辦學方向，調動發揮黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，支持校長依法治校，抓好民辦高職院校的黨建工作，支持理（董）事會依法決策，保障民辦高職院校投資者的個人合法權益不受侵害，支持民辦高職院校的教代會、工會、學術委員會等依法活動。黨委和督導專員要監督民辦高職院校貫徹執行國家有關法律、法規和政策，引導、監督和規范民辦高職院校的辦學方向、辦學目標、教學行為和教育質量，黨委主要成員要參加民辦高職院校發展規劃、人事安排、資產管理、基礎建設和招生等重大事項的研究。督導專員要列席民辦高職院校監事會的表決會議，代表政府發表意見并投票表決，保證“理（董）事會和監事會的雙層治理”機制得到有效落實。要加強對民辦高職院校辦學機制、發展方向和管理模式等研究，不斷促進民辦高職院校管理體制和辦學機制的健全和完善。

2.適度擴大理（董）事會的規模，調整優化理（董）事會結構，規范理（董）事會的運作程序。新版《民辦教育促進法》在2017年9月1日正式施行，但是遺憾的是，對于學校理事會或者董事會由五人以上組成的數額并未增加，這樣的規模，不但容易造成事實上的家族式“家長制”，而且限制了理（董）事會獲取外部資源的能力。民辦高職院校的社會信用評估比較低，容易與諸多利益治理主體積累矛盾，也很難直接獲得政府的財政撥款。因此，應該通過學校章程建設，擴大理（董）事會的規模，優化理（董）事會的內部治理結構，合理分配內部理（董）事和外部理（董）事比例，適當增加女性理（董）事的比例，減少高齡理（董）事的比例，這樣的結構設置可以提高民辦高職院校的籌資能力，解決民辦高職院校資金來源過于單一的現狀。規范理（董）事會的運作程序，采取多元共同治理的新機制。所謂的民辦高職院校多元共同治理機制就是在利益相關者理論的指導下，民辦高職院校的投資者、校長、教師、學生、家長、政府、合作企業和社會相關行業（如媒體）等利益相關者合理分配民辦高職院校的控制權。這種治理機制既考慮了投資者的利益，也為學校的長遠穩定發展奠定了基礎，還可以吸收社會賢達、政府官員和專職教師等直接利益相關者進入理（董）事會，彼此相互制約、相互妥協，更好地保障各方的利益。

3.實行“理（董）事會和監事會的雙層治理”，提高民辦高職院校的社會信用，保證民辦高職教育的公益性屬性。民辦高職院校多元共同治理機制內部治理的第二個核心內涵就是實行“理（董）事會和監事會的雙層治理”。目前實行的是理（董）事會的單層治理，雖然對于理（董）事會人數限制作了規定，但是，理（董）事會成員結構來源單一，教職工代表的選任也沒有詳細的規定，往往造成了實踐中的“家族化辦學”。應該通過學校章程建設，明確理（董）事會的成員結構和來源，限制投資者或其近親屬進入理（董）事會的比例，成立監事會，吸納政府或教育主管部門、教職工和社會媒體進入監事會，實行理（董）事會和監事會的雙層治理。任何社會組織想要得到政府的支持，必須彰顯自己的公益性屬性，具有可靠的社會公信力[13]。民辦高職院校施行多元共同治理機制，堅持教育的公益性品質，遵循教育和人才成長規律，以學生和教師為本，主動承擔教學、科研、社會服務和創新等現代大學職責，輸出公共職能，不僅能提升自身的社會公信力，還能要求得到政府的支持和資助，保證了民辦高職院校的長久良好發展。

4.健全理（董）事會領導下的校長負責制，理順理（董）事會與校長的關系，明確職責，保障校長科學有效地行使權力。民辦高職院校多元共同治理機制不是對理（董）事會領導下的校長負責制的否定，而是對這一機制的創新發展。多元共同治理機制，仍然要堅持校長負責制，充分發揮校長這一特殊人力資源的價值。建立校長遴選制度，推進校長職業化，服從理事會的決策領導，認真執行理事會的決議和要求。同時，通過民辦高職院校章程建設，明確校長的職責和校長獨立行使行政管理權的權利，促進民辦高職院校的健康持續發展。

5.完善民辦高職院校章程建設，發揮學術委員會、教代會和工會的作用。民辦高職院校的章程是民辦高職院校內部治理的“法典”，是保證民辦高職院校內部健康持續發展的重要依據。民辦高職院校應該完善學校章程建設，明確規定學校學術委員會的構成、來源、權利和職責等，規定教代會的組織和教職工代表的遴選辦法、監督實施等；按照國家工會組織法開展工會的建設、組織和工會活動的開展，保障教職工的正當合理權利和福利，調動廣大教職工的積極性和創造性，創造一個有利于教職工持續成長的氛圍，使廣大教職工獲得更多的滿足感和榮譽感，解決民辦高職院校人才流失的問題。

6.民辦高職院校應強化人才培養特色，找準自身比較優勢，做到“人無我有、人有我優”，從而使自身立于不敗之地。民辦高職院校要突破對公辦高職院校和國外高等職業教育機構的復制或效仿，建立符合自身的特色辦學定位，走內涵式發展道路，強化人才培養特色，做到“人有我優”甚至是“人優我特”。在辦學模式、培養目標、專業定位、課程體系、教研科研等方面尋找辦學特色，提高辦學水平，探索新的發展機制，那么，民辦高職院校將走出一條不可替代的、創新型的發展道路，從而贏得政府和社會的青睞，也就順理成章地獲取政府財政、政策等支持。