農民教育培訓供給側改革：為何改？如何改？

供給側改革是黨中央針對我國經濟發展中出現的問題而提出的重大改革舉措，是中國特色社會主義建設的重大理論創新。現階段我國農村社會進入了轉型發展的關鍵時期，對農民教育培訓提出了新挑戰。新背景下，我國農民教育培訓應以供給側結構性改革理論為指導，聚焦自身發展中的結構性問題，通過改革創新求得新發展。

一、農民教育培訓供給側改革的背景

在農村社會轉型發展的關鍵時期，我國農民教育培訓的背景發生了重大改變。其中，如下幾個方面尤為值得關注。

（一）農業供給側結構性改革的大力推進

改革開放以來，我國農村農業在取得巨大發展成就的同時，也暴露出一些不容忽視的問題。如農村“空心化”“農民荒”、農業生產方式落后、農產品供求結構失衡、農業生產要素配置不合理、環境資源壓力大、農民收入增長乏力，等等。2017年中央一號文《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》明確指出：我國農業發展已經進入了新的歷史時期，“農業的主要矛盾由總量不足轉變為結構性矛盾，突出表現為階段性供過于求和供給不足并存，矛盾的主要方面在供給側。”因此，必須“順應新形勢新要求，堅持問題導向，調整工作重心，深入推進農業供給側結構性改革，加快培育農業農村發展新動能，開創農業現代化建設新局面。”

人是生產力中最具革命性的、最活躍的要素，它制約著其他生產要素效率的發揮。農業供給側結構性改革的主體是農民，是為了農民的改革，也必須依靠農民。只有農民素質普遍提高、新型職業農民和新型農業經營主體隊伍不斷壯大，農業供給側結構性改革才能具有源源不絕的新動能。農民教育培訓必須面對農業結構性改革對農村人力資源開發提出的新挑戰、新要求。

（二）扶貧脫貧進入了“攻堅克難”的關鍵期

鄧小平說：“貧窮不是社會主義”。幫助貧困人口擺脫貧困、實現“共同富裕”一直是黨和政府的工作重點。多年來，經過黨、政府和社會各界的共同努力，我國扶貧脫貧工作取得了巨大成就。據統計，1978年，我國有2.5億絕對貧困人口（總人口為9.6億多），到2015年已降至7000多萬人（總人口為13.7億多），成為“全球首個實現聯合國制定的貧困人口比例減半目標的國家”[1]。盡管成就如此輝煌，但我國扶貧脫貧工作依舊任務艱巨。截至2014年底，我國仍然有14個集中連片貧困地區、12.8萬個貧困村、7017萬貧困人口[2]，農村和農民依舊是扶貧脫貧的重點關注對象，且最后一批有待摘掉“窮帽子”的農村貧困地區和貧困人口，也是最難啃的“硬骨頭”。

黨的“十九大”提出：“堅持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結合，深入實施東西部扶貧協作，重點攻克深度貧困地區脫貧任務，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。”

“治貧先治愚，扶貧先扶志”。在扶貧脫貧工作進入“攻堅克難”的關鍵時期，農民教育培訓必須進行供給側結構性改革，在“扶志”和“扶智”方面發揮建設性作用。

（三）“鄉村振興戰略”的啟動實施

基于歷史和現實的種種原因，目前我國城鄉發展差距明顯。發展不平衡不充分的問題鄉村最突出，鄉村依舊是我國經濟社會發展的“短板”。

在“決勝全面建成小康社會”的新時期，黨的“十九大”做出了“實施鄉村振興戰略”的英明決策。“十九大”《報告》指出：“要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。”要“培育新型農業經營主體”，“培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的‘三農’工作隊伍。”

農民教育培訓是培育新型農業經營主體、造就“三農”工作隊伍的重要途徑。農民教育培訓要成為“鄉村振興”的“助推器”和“催化劑”，就必須進行供給側結構性改革，為農民提供優質高效的“精準教育培訓”。

二、農民教育培訓供給側的結構性問題

推進農民教育培訓供給側結構性改革，就必須認識農民教育培訓供給側的結構性問題。主要體現在如下幾個方面：

（一）規模擴張較快與質量提升滯后

改革開放以來，我國農民教育培訓工作得到了快速發展。不過，這種快速發展主要體現為“規模擴張”而不是同步的“質量提升”。以農民工培訓為例：自上世紀80年代初起，國家和地方頒行了一系列政策，并配套系列的農民工培訓 “項目”（計劃、工程），如“陽光工程”“雨露計劃”“貧困地區勞動力轉移培訓計劃”“星火職業技能遠程培訓項目”“特別職業培訓計劃”“春風行動”等，推動了農民工培訓規模的迅速擴大。2003年，農業部、勞動和社會保障部等六部委聯合下發的《2003－2010年全國農民工培訓規劃》，提出農民工培訓的具體目標是：2003年到2005年，對擬向非農產業和城鎮轉移的1000萬農村勞動力開展轉移就業前的引導性培訓，對其中的500萬人開展職業技能培訓；對已進入非農產業就業的5000萬農民工進行崗位培訓；2006年至2010年，對擬向非農產業和城鎮轉移的5000萬農村勞動力開展引導性培訓，并對其中的3000萬人開展職業技能培訓。同時，對已進入非農產業就業的2億多農民工開展崗位培訓。在這些龐大的數字背后，卻隱藏著嚴重的質量問題。其典型表現是：培訓的針對性不強、實效性差，項目眾多的培訓并沒有真正帶來農民工職業技能的大幅提升和就業能力的明顯增強，企業“招工難”和農民工“就業難”常常同時凸顯[3]。

類似的情況，同樣發生在其他類型的農民教育培訓活動之中。例如，農業部在2012年開始啟動新型職業農民培育試點。到2016年，新型職業農民培育工程已經覆蓋8個整省、30個整市和800個示范縣，全國1600多個縣開展了新型職業農民培育工作。截止2015年底，全國新型職業農民達到1272萬人，比2010年增長了55%[4]。新型職業農民教育培訓在規模快速擴張的同時，同樣普遍存在針對性和實效性不強等質量問題[5]。

（二）資源配置失衡

總體上看，我國農民教育培訓資源不但存量不足、增量不多，而且存在配置失衡的結構性問題。主要表現如下：

一是東中西部地區農民教育培訓資源的配置失衡。中等職業學校是農村地區農民教育培訓的主體。以我國東中西部中等職業教育資源配置為例，就可以較好地說明農民教育培訓資源的地區差異。研究表明[6]：（1）東部地區教育資源尤其是教育經費和固定資產充足；中部地區以有限的教育資源承載了大量教育任務，教育經費匱乏問題亟待解決；西部中職教育規模較小，但發展較快。東西部的區域差異在逐漸緩解，但中部地區教育資源缺失現象并沒有得到顯著改善。（2）東部地區生均經費最高，西部地區次之，中部地區最低。（3）東部地區生均固定資產最高，多年來持續高位提升，遠超中西部地區。（4）西部地區生均專任教師數遠落后于東中部地區。由此可見，東中西部之間可資利用的農民教育培訓資源差異顯著。

二是城鄉之間成人教育培訓資源的配置失衡。主要表現為：（1）城鄉成人教育培訓經費投入的失衡。雖然農民教育培訓是國家意志的體現，但需要地方具體組織實施。長期以來，受城鄉二元社會體制及差異化制度安排的影響，農民教育培訓經費主要依靠農村地方財政解決。現階段我國多數農村地區經濟發展水平并不高，要解決的問題卻很多，難以給農民教育培訓較多的財政支持；城市則不同，城市因其較高的經濟發展水平和相對充裕的財力，對成人教育經費的投入也相對較多。（2）城鄉成人教育培訓資源配置在質與量上的失衡。與城市相比，農村地區農民教育培訓可資利用的資源，如場地、設備、師資、圖書資料等，不但存量少、質量差，且存在“散點分布”、難以綜合利用等困難。

三是部門、機構之間農民教育培訓資源配置的失衡。上世紀80年代以來，從中央到地方，各級政府及其職能部門都積極參與了農民培訓工作，在推動農民教育培訓規模快速擴張的同時，也形成了“條塊分割”的農民教育培訓格局。“九龍治水”的亂象，在不同階段、不同類型、不同層次的農民培訓中都普遍存在，迄今也沒有實質性的改變。這在很大程度上既導致了農民教育培訓資源在不同政府職能部門之間的分隔與配置不均，也造成了不小的資源浪費。從農民教育培訓的實際情況看，地級市及以上政府職能部門組織的培訓，多是專項培訓，有比較充足的配套資金保證，而縣（區）、鄉（鎮）等層級較低的政府職能部門組織的培訓，則通常存在較為嚴重的經費短缺問題。這種資源配置不均的現象，也同樣存在于農民教育培訓機構之間。例如，隸屬于農業部門的農技中心、農服中心等，開展的農民教育培訓活動，通常有較好的培訓師資、較多的培訓經費；而隸屬于教育部門的相關機構，如職業院校、鄉鎮成人教育中心等，組織的農民教育培訓活動，常常因經費短缺而“缺斤少兩”“捉襟見肘”。

此外，在省、市、縣等區域內部，也不同程度地存在農民教育培訓資源配置失衡的問題。

（三）“無效供給”過剩與“有效供給”不足

供給是否有效的判斷標準是供給主體所提供的產品或服務，其價值是否得以實現。從目前的實際情況看，我國農民教育培訓發展面臨的問題，需求側與供給側都有，但主要問題存在于供給側。“無效供給”過剩與“有效供給”不足，即是供給側的結構性問題。

農民教育培訓的“無效供給”過剩主要表現為：（1）培訓項目設計不合理，沒有緊密對接農民脫貧致富、農村產業發展、農民生活質量提高的現實需要，有些培訓項目是“新瓶裝老酒”“換湯不換藥”。（2）培訓對象存在偏差。近年來，筆者在江蘇、安徽、江西、湖北等地的實地調研中就發現，不少農村地區由于田少、人少，組織培訓比較困難，一些培訓機構只要能召集一定的人數，就不加區分地開展培訓，以期能在數據報表上顯示“完成了上級布置的培訓任務”，沒有認真考慮不同培訓對象的不同學習基礎和培訓需要。（3）培訓內容針對性不強，一項大型的調查就顯示“有近一半的農民認為培訓內容不太符合他們的預期要求”[7]。（4）培訓的實際效果不明顯。農民接受培訓后，所學到的知識、技能難以得到運用，對其就業創業、增產增收、脫貧致富等，并沒有產生多大的實際幫助。所以，不少農民對許多培訓活動的參與意愿并不強，以致于一些培訓機構要通過“說好話、拉關系”、送小禮品、提供免費食宿等方式，“利誘”農民參加培訓；甚至與基層政府、村集體“合謀”，把教育培訓與集體福利掛鉤，強迫農民接受培訓。凡此種種，不一而足。在名目繁多的農民教育培訓中，不少地方都存在這樣的“無效供給”過剩問題。

農民教育培訓的“有效供給”不足主要表現為：（1）新型職業農民培訓從其規模和質量上，都不能滿足現代農業發展的實際需求。（2）農村一二三產業融合發展、鄉土文化傳承等所需要的相關培訓，還沒有得到有效開展。（3）針對返鄉創業農民、下鄉創業的城鎮居民、回鄉大學生、大學生村官、農村貧困家庭和貧困人口等特殊對象，所提供的培訓服務還遠遠不夠。（4）農民個性化的培訓需求難以得到實質性的滿足等。

三、農民教育培訓供給側改革的策略選擇

在新的歷史時期，農民教育培訓應針對自身供給側存在的結構性問題，采取合理舉措，進行結構性改革。

（一）推進農民教育培訓體制機制改革

農業供給側結構性改革的推進、扶貧脫貧攻堅戰的開展、鄉村振興戰略的實施，必然對農民教育培訓的規模、質量、層次、類別、功能等，提出更新、更高的多樣化、個性化要求。要較好地滿足這一要求，就必須加強農民教育培訓體制機制改革，形成“充滿活力、富有效率、更加開放、更加有利于科學發展”的農民教育培訓體制機制。

為此，應做好如下幾個方面的工作：（1）從我國農村經濟社會發展需要出發，針對農民教育培訓供給側存在的結構性問題，堅持“目標導向”與“問題導向”相結合原則，推進農民教育培訓體制機制改革。（2）正確處理好政府、市場、教育培訓組織（機構）之間的關系，明確彼此的責任邊界。既要發揮政府在規劃制定、項目設計、政策供給、財政保障、依法監管、信息服務、工作協調等方面的主導作用，又要發揮學校、企業、社會組織等在農民教育培訓活動中的主體作用，讓“看得見的手”和“看不見的手”共同發揮作用。（3）以終身教育理念為指導，加強“頂層設計”，把農民教育培訓體系建設納入國家現代教育體系建設的整體規劃之中。（4）積極培育農民教育培訓市場。打破農民教育培訓的條塊分割、城鄉區隔、部門分離的格局，建立統一的農民教育培訓市場，發揮市場機制在農民教育培訓要素配置中的決定性作用。對農民教育培訓市場實行“非禁即入”的負面清單制度，最大限度激發農民教育培訓的活力。（5）尊重地方創造性，鼓勵地方進行區域性現代農民教育培訓體制機制建設的改革試點、實驗，并及時將成功經驗上升為國家制度和政策。

（二）優化與完善農民教育培訓的制度結構

農民教育培訓供給側結構性改革是一種全要素改革，包括教育培訓的目標、項目、課程、教學、設備、師資、制度等。其中，制度的重要性位居諸要素之首。農民教育培訓供給側結構性改革，制度創新及制度結構的優化與完善是關鍵。

制度創新的重點在于：（1）改革中、高等學校的招生制度，適度擴大對農村青年、職業農民等農村成人的招生規模，鼓勵他們以彈性學制的方式接受中、高等學歷教育，以滿足農民接受學歷補償教育、學歷提高教育的需求。（2）在農民教育培訓中施行現代學徒制，鼓勵企業尤其是涉農企業與職業院校、成人高校等共同培養新型農民。（3）建立農民教育培訓的學分銀行制度，承認農民先前的學歷經歷。（4）建立與職業資格證書對接的農民教育培訓制度，在農民教育培訓與其就業、創業之間搭建“鏈接通道”。（5）引入市場競爭機制，建立農民教育培訓服務購買制度等。

農民教育培訓制度結構的優化與完善，一方面，要通過制度創新，補齊農民教育培訓的制度短板，構建對農民教育培訓活動發生積極的、直接影響的“核心制度”體系，包括農民教育培訓的歸口管理制度、課程開發制度、經費投入制度、教育培訓服務購買制度等；另一方面，要從制度關聯性出發，構建與“核心制度”體系配套銜接的農民教育培訓的“外圍制度”體系，包括流動自由的農民戶籍制度、農民社會保障制度、土地流轉制度、城鄉統一的勞動就業制度、農業保險制度、農村金融制度等。

制度即資源。制度改革能發揮“乘數效應”，農民教育培訓改革，制度改革是關鍵。

（三）建構農民教育培訓的多主體協同治理模式

“農民教育培訓多主體協同治理模式”是指：農民教育培訓的利益相關主體（如政府、學校、企業、社會組織、教育培訓機構、農民、村集體等），基于促進農民教育培訓發展的共同目的，通過民主協商、科學決策、合作行動，共同管理農民教育培訓公共事務的方式。

傳統的農民教育培訓主要依靠政府，由政府“單中心”管理、生產和供給，由此產生了農民教育培訓的系列難題，如決策不科學、資源貧乏、服務產品單一、監管不力等，嚴重影響了農民教育培訓的質量。要化解這些實踐難題，就需要我們基于供給側改革思維，積極建構農民教育培訓多主體協同治理模式。其意義在于：（1）有利于提高農民教育培訓決策的科學性；（2）有利于打破農民教育培訓的資源瓶頸；（3）有利于提供多樣化的農民教育培訓服務；（4）有利于滿足農民教育培訓的個性化需求；（5）有利于培育農民教育培訓市場，提高農民教育培訓的品質，激發農民對教育培訓的新需求。

農民教育培訓多主體協同治理模式的建構，可以采取如下舉措：（1）通過政策宣傳，積極營造良好的農民教育培訓環境；（2）構建利益相關者共同參與的、民主決策的、扁平化的治理主體結構；（3）綜合運用多樣化的治理工具，如政策工具、財稅工具、信息工具、志愿者工具等；（4）建立分工合作、責權利明確的合作治理機制，包括動機激勵機制、工作保障機制、評價監督機制等，提升農民教育培訓的治理能力。

（四）開展“精準教育培訓”，擴大農民教育培訓的有效供給

“精準教育培訓”是指目標精準、定位精準、項目精準、對象精準、內容精準、方法精準、針對性強、成效明顯的農民教育培訓。

開展農民的“精準教育培訓”，尤其需要在如下兩個方面“精準發力”。

一是尊重農民的學習特點開展教育培訓。農民是成年人，其學習不同于兒童學習，具有自身特點。成人學習特點主要有：學習目的明確，以及時、實用為取向；學習方法自主，是一種“自我導向學習”；成人生活經驗豐富，豐富的生活經驗是其學習的寶貴資源；成人對象復雜，學習能力存在顯著的個體差異等[8]。基于農民作為成人學習者的特點，農民的教育培訓活動，應注意：（1）建構真實的教育培訓環境；（2）營造積極互動的良好教育培訓活動氛圍；（3）與農民的生產、生活密切聯系，以“生活化原則”處理教育培訓內容；（4）倡導參與式培訓方法；（5）培育農民教育培訓的學習共同體；（6）選擇或建構工作過程導向的農民教育培訓模式等。

二是結合項目并以“項目實施”方式開展農民教育培訓。目前，在推進農業結構性供給側改革、鄉村振興戰略實施、現代農業發展、扶貧脫貧“攻堅克難”的政策背景下，國家和地方出臺了系列支持性政策，也設計了系列配套的發展項目，如扶貧項目、產業振興項目、鄉村治理項目、鄉村工匠培育項目等。農民教育培訓應抓住這一重大的歷史契機，結合具體項目積極推進，切實提高教育培訓的針對性、實效性。為此，應注意：（1）綜合考慮農民自身的年齡、文化水平、學習能力、發展需要等，對接鄉村治理、產業振興、“精準扶貧”的具體項目，為不同需求的農民提供多樣化、個性化的不同類別、不同層次的教育培訓服務，增強農民參與教育培訓的“獲得感”；（2）根據農村經濟社會發展的新形勢，特別是農村新產業新業態的發展特點和發展需要，如農產品會展、森林康養、農村電商、綠色建筑等農村新產業，以及“互聯網+”“物聯網+”“旅游+”等現代農業新業態，不斷更新農民教育培訓的“項目清單”，補齊農民教育培訓的“短板”；（3）充分利用現代信息技術手段，搭建各種形式的農民教育培訓平臺，改革教育培訓的組織形式與方法，共建農民教育培訓資源庫，共享農民教育培訓成果；（4）以“項目實施”方式開展農民教育培訓，提高農民教育培訓的經濟效率和社會效益。

當前，我國農村經濟社會發展進入了一個新的歷史階段，對農民教育培訓提出了新挑戰。農民教育培訓要迎接新挑戰，就必須從供給端精準發力進行結構性改革。在此，我們需要特別說明的是：（1）農民教育培訓供給側結構性改革，不是對以前農民教育培訓發展成就的否定，而是要在繼承中發展，在發展中創新；（2）強調農民教育培訓供給側結構性改革，并不是說可以無視需求側問題，而是要通過農民教育培訓改革重心的適時轉移，提質增效，更好地激發和滿足農民對教育培訓的新需求。對于尚處于起步階段的農民教育培訓供給側結構性改革，需要我們加強理論研究和實踐探索，抓住關鍵點，把握好節奏和力度，積極、穩步地推進。