良法視角下設區的市立法質量的提升

鄧佑文, 呂林靜

(1.浙江師范大學 法政學院，浙江 金華 321004;2.華東政法大學 法律學院，上海 200042)*

2015年《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)的修改將地方立法主體從較大的市擴容至所有設區的市，極大地滿足了地方立法需要，推進了地方治理的主動性，各設區的市都積極開展了立法活動。但是，作為立法“新手”的設區的市，缺少立法經驗的現實境況與設區市立法質量的重要性之間的矛盾日益凸顯，使得如何提升設區市的立法質量成為一個亟需解決的問題。本文旨在從良法視角出發，探索一套適用于設區的市立法的良法判斷標準，并且通過對照這一標準對設區的市立法現狀進行分析，找出目前設區的市面臨的立法質量問題及原因，提出提升立法質量的路徑，以期為提升設區的市的立法質量提供有益參考。

一、良法的價值與內涵

(一)良法是法治的基礎

亞里士多德在他的著作《政治學》中給予“法治”一個經典的定義，將法治分為兩重涵義：一是對于已成立的法律，需獲得普遍的服從，二是要求大家所服從的法律是良好的法律。[1]亞氏的“法治”定義可概括為“良法之治”，亦即國家得先有良法，然后良法得到普遍遵守，才有法治。首先，“法者，治之端也”，有良法可依，司法才有可能公正，執法才有可能公平，正義才能得以維護，整個社會才能處于一種良好秩序之中，法治才有實現的可能。如果人們所遵循的法律是惡法的話，那么越守法，就會離真正的法治越遠。其次，良法能對今后立法給予指導作用。法律的性質決定了現實的法律和理想的法律之間會存在差距，關注應然狀態的良法，才能促使實然狀態的法律更接近理想法，從而提高對現實立法的要求。

(二)良法的要義

良法是法治的基礎。制定良法無疑是法治建設至關重要的一環。而制定良法，先需明確良法的基本內涵，亦即判斷良法的基本標準。這樣才能對現有的法律進行評判，對將要制定的法律提出要求。

亞里士多德對良法的判斷也提出了自己的見解。他認為所謂良法必須具備三個條件：第一，從法律的制定目的看，良法的目的是為了大多數人的利益，而不是為某一階級或者某個人的利益；第二，從法律的社會價值看，良法應該體現自由，法律與自由是一致的；第三，從法律的社會目的看，良法必須能夠創制一個維護政體長久不衰的機制。[2]在他的良法標準中，強調法律至高無上性的同時，也強調法律所體現的價值。也恰恰是法律所追求的目的和社會價值決定了法的“良”與“惡”。

隨著社會的發展，對良法理論的探索從未停止過，新的時代背景下，良法更是被賦予愈發豐富的內涵。如，我國當代著名法學家李步云教授等提出了良法的九項標準：(1)符合事物性質；(2)反映發展規律；(3)適應客觀條件；(4)體現人類正義；(5)實現人民利益；(6)促進社會進步；(7)結構嚴謹合理；(8)體系和諧協調；(9)語言規范統一。[3]這些標準從內容、價值、形式等方面對良法進行了較為系統的闡釋。

總結學者對良法要義的闡釋，筆者認為，合法性、規范性、正義性和實效性是良法的基本要素。良法標準也是立法質量的要求，當然，不同層級的法規范，良法基本標準的具體內容有所差異，且有一些特殊標準要求。

二、設區的市立法質量的良法要求

根據良法的一般標準，結合設區的市立法的特點，設區市立法質量的良法要求大致包含以下五個方面。

(一)合法性

設區的市嚴格依法立法，使制定的法規范具有合法性，是達致良法的最基本要求。

1.權限合法

合法首先要求一定的國家機關有資格立法亦即具有立法權，如果是無資格立法或者說無權限立法，那么制定的法規范是無效的。這樣從一產生便存在明顯缺陷的法規范顯然是無法成為良法的。

設區的市立法權來自憲法和《立法法》的授權。但從設區的市立法權的本質上看，其立法權是受限的。一是事權的限定。《立法法》修改后賦予了設區的市在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面制定法規范的權利。可見，設區的市不能隨意擴展立法事項，否則就會變成越權立法。二是需批準生效。設區的市制定的地方性法規需經省級人大常委會批準才能生效，也就是說，它的最終效力來自于省級人大的批準。因此，設區的市無權直接頒布法規，否則也屬于越權立法。

2.內容合法

設區的市立法的內容合法是指設定的權利義務規則具有合法性。具體表現為：(1)設區的市立法不能與中央立法相沖突。比如，設區的市制定地方性法規不能改變中央立法已有明確規定的行政許可事項的范圍，也不能增設已有明確規定的行政許可的條件等。(2)設區的市立法不能與上級地方立法相沖突。例如，對省級地方性法規已設定的某項處罰，設區的市制定地方性法規需要具體規定的，只能在已規定處罰的行為、種類和幅度范圍內進行細化。(3)設區的市政府制定規章在沒有上位法授權的前提下，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規則等。

3.程序合法

程序合法能夠保證立法在形式上的民主性和正當性。設區的市在制定地方性法規的過程中，立項、起草、審議、表決和公布等各個環節都要遵守法定程序。比如，起草法規草案應當面向社會公開征集意見；審議法規草案時，有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整的事項需要舉行聽證；法規公布需要報省級人大常委會審批等。

(二)規范性

1.立法名稱的規范性

良法要求國家法律體系統一。立法名稱的統一規范是法律體系統一的要求之一。我國法律體系對立法名稱的規范性有一些基本要求。全國人大及其常務委員會制定的法律的名稱稱為“法”；行政法規一般稱條例,也可稱規定和辦法；地方性法規可稱規定、條例、辦法和實施細則等；規章的名稱一般稱規定、辦法，但不得稱條例。可見，我國各種法律規范的名稱較為復雜，從而導致立法實踐中出現立法名稱不統一，甚至與一般規范性文件容易混淆等現象，也給法律規范的適用帶來一些麻煩。故而，應加強立法名稱的規范性，明確法律規范不同名稱的使用條件，且盡可能使同級法律規范使用統一的名稱，不同層級的法律規范具有各自特定的名稱。如有的學者就主張“地方性法規的名稱宜統一稱作‘條例’”。[4]

設區的市獲得立法權之后，我國的地方立法一定會隨著社會需求的不斷增加呈爆發式增長。如果對其立法名稱不進行規范，會造成整個法律體系更加混亂的局面。所以，更有必要加強設區的市立法名稱的統一規范，如，市政府規章統一稱“辦法”；市人大法規若內容體系完整、篇章體例全面則稱“條例”，反之則稱“規定”。

2.立法語言的規范性

立法語言是立法技術水平的體現，影響法律規范內容的正確性和可操作性。總的來說，立法語言要求專業、準確和簡明。專業，是指立法語言應符合法律規范的邏輯、特性及表達習慣，雖然也要求通俗易懂，但不能太口語化；準確，是要求表達的概念正確，語言明確肯定，不能含糊不清；簡明，是要求盡可能用簡潔的語言表述法律規范內容，使法律規范具有可操作性。

但在目前已頒行的大多數設區的市制定的法規范文本中，立法語言尚存在不規范現象。例如，使用一些模糊性或口語化的詞語，將一些政治性或政策性用語用到立法表達之中，表述方式不符合法律規范的邏輯要求和習慣，等等。

作為地方立法，設區的市立法的可操作性要求也會相應的提高，所以設區的市所立之法要成為良法就必須在立法用語的規范性方面有嚴格的要求。

3.立法程序的規范性

立法機關在制定、修改、廢止和解釋法律時所必須遵守的步驟、方式、時限等，稱之為立法程序。規范的立法程序能夠促進設區的市立法的科學性和民主性，保障設區的市的立法質量。立法程序規范，要求克服設區的市立法部門程序規范意識相對淡薄的習慣，嚴格遵守立項、起草、審議、表決、公布等環節的程序規定，積極發揮立法論證、立法調研、公眾參與的作用，提高立法的科學性、民主性與公正性，抑制立法部門利益化和地方保護主義。

(三)正義性

法律的正義性主要體現在法律價值的正義性。法律價值是體現一部法律良惡的基礎。一部法律要成為良法，制定法律時所追求的法律價值必須具有正義性。

法律價值蘊含程序價值和實體價值兩個維度。前者是指立法程序的正當性，要求法規范的制定遵循正當程序，尤其要遵循民主立法原則，重視公眾參與立法。后者是指法規范內容的公平性，主要要求法律規范合理分配利益，實現個人利益、社會利益和國家利益的均衡配置，注重保護公民的合法權益。

由于設區市的立法更加貼近轄區公民，與轄區公民利益密切相關，因此，在程序上，更應注重民主立法，加強公眾參與；在規則內容設定上，要注重各種利益的平等分配和保護，防止利益集團俘獲和部門利益保護，從而實現立法的程序正義和實體正義。

(四)地方性

地方性是衡量設區市立法的良法標準中最具特色的標準。相比于中央立法，地方性立法必須具備地方特色，而設區的市作為地方立法中最基礎的一環，其與地方的適應性應更強。目前學界對于地方特色原則的內涵大致有兩種說法：一種是“地域說”，即地方立法的特色體現在，法律的調整范圍在特定的地區且具有獨有性；一種是“反映說”，認為地方特色就是對本地實際的反映，地方立法應該具有針對性，能解決地方的實際問題。[5]筆者更傾向“反映說”的觀點，認為地方立法應該以地方的實際情況為基礎，遵循國家立法的基本原則，制定與地方實際、地方特色相一致并能解決地方實際問題的法規范。

體現地方立法的地方性其實就是要體現地方立法的創新性。在不超越立法權限的前提下，地方立法不對上位法進行照搬照抄，能反映地方特色，也就體現了地方立法的創新性。國家立法以及省級立法的一些原則性規定給設區的市立法留下了空間，設區的市必須找準整個立法體系中的定位，使具有地方特色的法律問題能依據自己制定的法律規范得以解決。

(五)實效性

設區的市立法的實效性主要體現在法規的可操作性和效率性。由于社會紛繁復雜，再加上各種無法預料的因素，很可能會導致法律實施的社會效果與最初的立法目的產生偏差，從而影響法律規范實際效益的取得。所以，在立法階段應側重設定能解決地方實際問題、方便實際操作并使法律效益最大化的法律規則。

在設區的市立法過程中，應當特別注意法律規則適應性的問題，做到與時俱進。在高速發展的社會中，人們每天面對的問題都可能是新的，如，一個社會問題可能在毫無預警中突然急需解決，也可能在一定時間后就轉化為其他問題。因此，只有提高立法的適應性，才能更好地解決社會問題。設區的市立法權限中的城鄉建設與管理就屬于特別容易遇到新興問題的領域。如，交通工具管理方面，出租車的立法要兼顧網約車管理，而自行車的立法應特別關注共享單車問題，否則，這些立法項目就會滯后于時代變化，實施效益就會大打折扣。

再者，設區的市制定的法律規則應當精細化，在立法過程中要注重成本效益分析。盡管現今很多設區的市立法都在追求精細化，例如“一山一水一條例”等，但是究其根本，其實只是形式上的精細立法，只是對立法項目的關注點進行縮小，而不是對法律規則的精細化。這方面，德國經驗值得借鑒，德國法律對釣魚進行處罰的規定，細致到釣魚者的年齡和釣魚的尺寸等。[6]這些精細標準能切實提高法律規范的可操作性。再者，成本效益分析也是實效性的要求。若立法沒有進行充分的社會調研，沒有科學立項論證，沒有對法的可行性進行分析，就會導致立法與現實情況不符，執法和守法成本過高，那么所立之法就無法成為良法。

三、設區的市立法質量存在的問題及原因

對設區的市立法質量進行分析，不難看出，作為立法“新手”，目前設區市的立法質量存在一些問題，只有找準問題，分析原因，進行“對癥下藥”，才能從根本上提升設區的市的立法質量。

(一)設區的市立法質量存在的問題

1.設區的市立法彼此間重復性條文較多

目前設區的市立法與上位法的重復現象雖存在，但不算很突出。在避免重復上位法方面，設區的市立法比以前一些較大的市立法有所進步。然而，由于設區的市立法事項較為集中，加之立法實踐時間較短，立法速度較快，從而產生了各設區的市立法之間重復率比較高的現象，有些設區的市就同一事項立法，重復性條款甚至達到將近一半。雖然就同一事項的立法，法律規則可能存在一定的重復，但如果重復性條文過多，說明立法的問題導向不夠鮮明，地方特色和針對性也難以突出，就有“模仿立法”之嫌了。

2.義務性條文數量所占比例過高

從設區的市立法實踐來看，有些法規設定公民義務的條文偏多，涉及公民權利的條款相對較少。在立法過程中，權利與義務應當是對應的，義務的設定當然是為了更好地實現權利，但如果只注重義務的設定而不注重權利的保護，就失之偏頗了。特別在現今科學立法觀的指導下，更應該增強權利本位、以人為本的思想，轉變立法觀念。

3.立法的可操作性不強

中央立法的一些原則性規定是基于各地實際不同情況，無法一概而論而推出的，同時也給地方立法留有空間。設區的市立法作為地方立法中最基礎的一環，只有具備可操作性才能較好地體現上位法精神，也才能使制定的法律規范發揮實際作用，為地方治理提供有力的法治保障。所以對于設區的市立法的可操作性要求無疑是非常高的。但是在目前設區的市立法中，存在可操作性不強等問題。法律規范中雖存在大量應當如何做的條文規定，但對于真正如何實際操作的規定并不明確。如有的處罰條文規定，情節嚴重的，處1 000元以上5 000元以下數額罰款，但“情節嚴重”情形的規定不具體、不周延，也不切實際。

4.利益衡量存在困境

立法需要平衡不同利益，過分偏重任何一方都會帶來弊端。如何均衡各方利益，避免利益分配不公是提高設區的市立法質量遭遇的困境。尤其是地方立法中的部門利益傾向，是多年來一直困擾立法工作者的突出問題，嚴重妨礙了地方立法質量的提高。[7]

設區的市立法的目的之一在于推進和服務地方治理，提高管理效率，所以立法者有可能在立法過程中以自己利益為出發點，形成一定的地方保護思想，還有可能為了片面追求管理效率，在立法中忽略私人利益的保護，甚至增加公民負擔，從而對公民合法權益造成損害，這些都是利益不均衡造成的后果。另外，在部門與部門之間也要注意利益均衡問題，在制定法規范的過程中，會出現某一規定給某一部門增加權益，而加重另一部門負擔的情況，這時就需要均衡各部門利益來設定規則。

5.立法的地方性彰顯不夠

對于設區的市立法的地方性主要從其地方立法的創制性角度考察。目前設區的市立法的創制性主要體現為 “依附性創制”，而“獨立性創制”比較少，整體的立法風格呈現較為保守的狀態。[8]依附性創制體現為在原有上位法條文的基礎上，下位法根據地方實際情況對其進行一定的添附，其目的在于增強法律的適用性。而獨立性創制則體現為在上位法沒有規定的情況下進行立法，因此，獨立性創制立法容易出現超越立法權限，造成所立之法不合法的現象，但是缺少獨立性立法對于立法的地方性又會顯得不足。基于優先考量合法性的謹慎立法態度，很多設區的市立法嚴守“不抵觸”原則，即使地方治理有強烈立法需求，也不敢嘗試獨立性創制立法，而是選擇細化上位法規定，或最多進行依附性創制立法，從而導致立法的地方性彰顯不夠。

(二)設區的市立法質量問題的原因分析

1.立法觀念轉變不夠徹底

思想觀念是否正確往往影響行為結果的優劣。同理，立法觀念是否正確也會影響立法的質量。因而，良法的產出需要立法者具備良好的立法觀念。對于設區的市的立法者而言：首先，要求具備依法立法、科學立法、民主立法、公平立法、權利本位等基本思想；其次，要求養成立足實際、遵守程序、尊重民意、突出特色、注重實效等具體立法意識。

由于管制思維、權力本位意識以及好大喜功政績觀等影響，不少立法者無論在宏觀層面還是微觀層面，都尚未養成良好的立法觀念。如，缺乏立法為民和公平立法觀念，立法部門利益傾向明顯；欠缺權利本位和服務行政思想，偏重管制思維；片面追究立法速度和數量，忽視質量和實效；重結果、輕程序等等，因此，立法者的立法觀念轉變還需更徹底，從而塑造正確的立法觀。

2.權限界定不明確

從《立法法》修訂之初，關于設區的市立法權限的爭議就不曾停止，最終《立法法》的修改只賦予設區的市在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的立法權限。但是《立法法》對于這一權限的規定過于簡略，“城鄉建設與管理”“環境保護”“歷史文化保護”幾個概念的內涵與外延模糊不清，該規定中的“等”字也有“等內等”和“等外等”的爭議。這使得立法權限的范圍難以界定，從而導致立法實踐中事權難以準確地進行辨別，可操作性不強。

而明確立法權限是設區的市立法的首要問題，若連最基本的權限都不清楚，畏手畏腳過度遵循立法權限條文的表面文意進行立法，就會導致立法過于保守，也會造成各地立法的重復性傾向，無法真正實現賦予設區的市立法權的目的。但如果不加以限定，可能會越權立法，出現立法部門利益化以及內容與上位法相抵觸等亂象。這一問題不解決，當然難以保障立法質量。

3.立法程序和相關制度不夠健全

立法質量提升需要健全的立法程序及相關制度，包括人大主導立法、專家參與立法(委托第三方參與立法)、立法項目征集、立法前調研論證、法規制定程序、立法后評估程序以及公眾參與等。但是，目前設區的市立法除法規制定程序較為完善外，其他工作程序或機制還不夠健全。如，人大主導立法的各個工作環節的程序規范還不夠具體細化；委托第三方參與立法中的第三方主體資格、委托工作內容、委托方式、工作成果的驗收和報酬等相關規定還不夠明確；立法項目征集、立法前調研論證和立法后評估等程序尚未受到應有的重視，相關程序規范還不夠完備；公眾參與形式不夠豐富，渠道不夠暢通，參與的廣度和深度有待拓展等等。

4.立法隊伍的專業性欠缺

立法是一個專業性非常強的工作，作為地方立法的工作人員，最起碼應當知曉一些地方事務為什么需要立法治理，哪些地方事務需要進行立法，立法應當遵守哪些原則，應當按什么程序進行立法，法律規范怎樣構成，法律文本結構如何，立法語言怎么表達，等等。這些都需要具備專門的法律知識，尤其是憲法、行政法和法理學等專業知識。而設區的市未獲得立法權之前，不管是人大還是政府法制機構，都未配備專門從事立法工作的人員，具有法律專業背景的工作人員也不多。設區的市獲得立法權后，雖然各地人大和政府法制工作機構都抽調了一些具有法律專業背景的工作人員，但數量仍然有限，整個立法隊伍在立法專業性上存在明顯欠缺。主要表現為，不少立法工作人員對地方立法的原理、價值、權限、原則、程序和技術的理解和把握不夠準確和透徹。

四、設區的市立法質量提升的路徑

對于設區的市立法質量的提升，需要針對其目前立法存在的困境，對癥下藥，探尋路徑。

(一)樹立正確的立法觀念

思想是行動的先導，培養立法者正確的立法觀念是提升立法質量的重要舉措。因為立法者具備良好立法觀念方能制定出良好的法律。其一，通過立法培訓和業務學習，逐步塑造立法者依法立法、科學立法、民主立法、公平立法等思想；其二，通過正確的立法實踐導向潛移默化地使立法者養成立足實際、遵守程序、尊重民意、突出特色、注重實效等立法意識；其三，通過建立和落實違法立法和錯誤立法的責任追究制度，倒逼立法工作人員克服和擯棄權力本位、利益偏袒、忽視民意、只求數量而不求質量等錯誤思想，從而養成權利本位、利益均衡、立法為民、數量和質量兼備、公平和效率兼顧的立法觀念。

(二)明確設區的市立法權限

明確立法權限是依法立法的前提，也只有權限劃分明確，設區的市才能在立法上放開手腳，制定出符合地方治理和社會發展所需的法律規范。雖然十二屆全國人大法律委員會對設區的市立法權曾做過說明，但立法權限仍舊沒有明確。而從“目前較大的市立法的領域修正案草案規定的范圍基本都有涵蓋”這一說明中，可以看出對于立法權限的范圍所持態度是開放的。當然根據立法目的，賦予設區的市立法權本來就是為了滿足地方治理法治化的需要。

所以，對于設區的市的立法權限問題可以借鑒日本在地方立法權限劃分方面的經驗。日本在這一問題上采用了“地區事務”這一概念，即可將地方立法權推至在本區域內需要自主管理的社會事務，當然不能違反國家法律，且需遵守法律保留原則。[9]對此借鑒，設區的市就可以以地方事務治理需求為導向，在遵守法律保留和法制統一原則的基礎上，制定具有地方特色的法律規范，更好地推進地方治理的法治化。

(三)加強立法前的調研論證

立法前的調研論證對于立法質量的提升至關重要。尤其是設區的市立法需要體現地方特色并具有適應性和可操作性，這更需要加強立法前的調研論證。立法前的調研論證包括立法項目的選擇，法規制定的時機、成本和效益，可能的實施狀況以及其他地區對此類問題的立法情況等問題。調研論證是否全面、具體與準確，對制定的法規范質量會產生較大影響。設區的市可以通過實地調研、網絡征集意見、座談會、論證會等方式展開立法前的調研論證。

(四)優化立法程序

1.細化人大主導立法程序

人大主導立法是立法獲得正當性和權威性的必然條件，尋求立法民主性與科學性，必須從行動上回歸人大在立法中的主導地位。[10]當然，人大對立法的主導作用，應當體現在設區的市立法各個環節的具體程序規定中，而不只是作為一種立法的指導觀念。這需要對人大各機構在每個立法環節的工作程序進行具體規定。如，立項階段，法制工作委員會(簡稱“法工委”)如何編制和調整立法規劃和年度立法計劃；起草階段，法制工作委員會及各專門委員會如何起草法規草案，對政府部門起草的法規草案如何介入、審查與協調；審議階段，法制委員會(簡稱“法制委”)如何組織修改進入審議程序的法規草案；評估階段，法制工作委員會如何對法規的實施效果進行評估等等。這樣，人大主導立法才有可操作性，立法質量才會更有保障。

2.完善立項程序

立項程序的優化可以通過拓寬立法項目的征集渠道、注重立法項目征集后的反饋以及強化立法項目的篩選三個環節展開。

立法項目的征集渠道和范圍應當隨時代發展進行拓寬。目前常用的方式是向人大代表和專家書面征求意見，也有在官網上發布公告向社會公眾征求意見。對于社會公眾而言，網絡征集方式雖符合時代特征，但對于普通百姓尤其是農村人員來說，瀏覽人大及政府網站的情況很少，有可能導致很多公民對征集公告不知情。但立項環節的公眾參與又是不能忽視的，因為作為法律規范適用主要對象的社會公眾，對于哪些事項需要立法應當具有發言權。為落實公眾參與立項環節，應拓寬參與渠道，可以通過微信公眾號、微博、公共交通廣播、電視、報紙等多種媒體和手段發布立法項目征集公告，向公眾廣泛征求意見。

對立法項目征集意見的反饋很大程度上決定了參與人(包括人大代表、專家和普通公民)的積極性和主動性。應當建立意見反饋機制，即在一定時間內對參與人提出的意見進行歸納和匯總，進行相應反饋且在發布征集意見的平臺公布意見采納情況。對于提供有益意見者應給予表揚或獎勵。

對立法項目的篩選是立項的前提。立項數目不能太多也不能太少，不能超越立法權限，也不能脫離地區實際。所以，在立法項目篩選過程中一定需要完備的調研、座談和論證程序。

3.豐富公眾參與立法的形式

上文闡述立項程序時已經涉及公眾參與問題，但立法中的公眾參與應當貫穿立法全過程。因為公眾參與立法能夠真正體現“以人為本”的立法精神，實現民主立法，匯集民智和吸納民意，從而提升立法質量。所以需要調動公眾參與立法的積極性，使公眾參與立法的形式多樣化。目前主要的形式包括網絡征求意見、座談會和問卷調查等，還可利用網絡新媒體，建立在線交流平臺、進行意見交流和互動，實現與公眾方便迅捷的溝通，更需依法切實舉辦立法聽證會等形式，推進公眾參與的深度，提高公眾參與的實效。

(五)強化改進立法后的評估

近年來，不斷成熟的立法后評估機制逐漸受到國家層面的重視。[11]立法后評估對改進立法中的問題，提升立法質量非常重要。設區的市立法后的評估理應受到立法機關的重視。然而，由于設區的市獲得地方立法權的時間不長，其制定的法規適用時間還較短，所以，目前設區的市立法機關比較容易忽視立法后評估這一環節，大多將目光集中于立法前和立法過程，即使展開立法后評估也只是對法律規范的可操作性進行一定的調研評估，并沒有深入展開。

法律規范的適用本身就是一個動態變化過程。有些法律規范的不適用很可能不是由于“先天不足”而是由于“后天不足”造成的，即在制定之初是符合社會現實狀況的，但隨著時間的發展，漸漸不適用于社會發展需要，不能再繼續適用，而需進行修改。此時就需要發揮立法后評估的作用了。建立一套完整的立法后評估體系，以合法性、合理性、實效性和可操作性等為標準，對已經制定并實施的法規進行細致嚴謹的立法后評估，發現存在的問題并及時展開修訂與改進，顯得非常必要和重要。

(六)健全委托第三方參與立法制度

委托第三方參與設區的市立法能有效彌補設區的市立法經驗不足和實際狀況復雜化帶來的立法難題，也能防止立法部門化問題。一般來說，受委托的主體包括律師事務所、高校地方立法研究機構和法律專家等，他們能在立項、起草、審查、評估等環節提出比較專業、中立和客觀的意見。要充分發揮這一制度的優勢，就應健全相關規定。其一，必須明確規定接受委托的主體資格要求。受托者(第三方)應具備相應立法項目的專業知識和立法能力，如果受托者的門檻太低很容易造成劣質立法。其二，必須規定委托立法工作的內容與要求。具體包括調研、起草、合法性論證以及立法后評估等方面。其三，需要對委托的方式進行規定。應有法定的委托方式，如簽訂委托協議以明確雙方權利義務，而不能隨意委托。最后，落實受托方工作成果的驗收、報酬或獎勵。委托方對受托方的工作成果應當按協議約定進行驗收，并根據約定或成果質量給予報酬或獎勵。

(七)提高立法隊伍的專業素質

建設一支具備扎實法律專業知識和較高立法水平的立法隊伍對于提升設區的市立法質量至關重要。甚至可以說，立法者的專業素質和立法水平直接影響立法質量。因為頒布的法律規范文本的合法性、規范性、正義性、地方性和實效性都需要立項者、起草者、審查者和審議者等來把控，而這些都要求立法工作人員掌握地方立法的原理、權限、原則、程序和技術。可以采取以下措施來提高設區的市人大和政府法制機構的立法工作人員的專業素質和立法能力：其一，為立法機構充實法律專業人才。通過公務員招聘和選調方式吸納高級法律人才，尤其是具有憲法、行政法和法理學專業背景的人才進入立法機構工作，使立法隊伍逐步走向專業化。其二，開展業務培訓。聘請理論界和實務界的專家進行立法專業知識和實務操作技能的講座，提高立法機構工作人員的法律素質和業務水平。其三，與其他設區的市立法機構開展立法經驗交流。通過立法經驗交流和討論，總結立法成敗得失，并邀請立法專家進行針對性指導，改進立法中存在的不足，提升立法技術和能力。