論我國基層法院初任法官入職前的法律工作經驗及提升進路

宋高初, 郭巍峰

(浙江師范大學 法政學院，浙江 金華 321004)*

根據《人民法院組織法》第18條規定，基層人民法院包括縣人民法院和市人民法院、自治縣人民法院及市轄區人民法院。《法官法》第2條規定，法官是依法行使國家審判權的審判人員，包括審判員和助理審判員。依據最高人民法院1999年發布的《人民法院五年改革綱要》第33條之精神，部分地方法院因試行司法體制改革，取消具有審判權的“助理審判員”，增設無審判權、不屬法官序列的“法官助理”一職，故初任法官為審判員。[1]在我國未試行法官助理制度的部分地方法院仍保留助理審判員崗位，初任法官則為助理審判員。[2]

一、當前我國基層法院初任法官入職前應具備的法律工作經驗

因工作經驗通常與工作年限呈現出不規則正比關系，世界多數國家均通過依法設立初任法官入職前法律工作年限來反映立法對初任法官入職前應具備的法律工作經驗要求。我國借鑒西方國家立法例，對我國初任法官入職前的法律工作年限也作出了明確規定。我國《法官法》第9條第6款及《公開選拔初任法官、檢察官任職人選暫行辦法》(下稱《初任法官選任辦法》)第7條第3款明確規定，本科生至少須從事法律工作滿2年、碩士博士生至少須從事法律工作滿1年，方可入職基層法院初任法官。所謂“從事法律工作”，據2002年全國人民代表大會法律工作委員會解釋，主要包括：從事國家或地方的立法工作;審判、檢察工作;公安、國家安全、監獄管理、勞動教養管理工作;律師;法律教學研究工作;黨的政法委員會以及政府部門中的法制工作等。在我國初任法官招錄實踐中，為及時充實法官隊伍，緩解法院尤其是基層法院案多人少困境，眾多法院通常在招錄初任法官時嚴格遵守《法官法》及《初任法官選任辦法》規定，對初任法官，尤其是基層法院初任法官入職前應具備的法律工作年限未提出更高要求。

立法要求我國初任法官入職前應具備一定年限的法律工作經驗，其主要原因有：1.受國外相關立法例影響。 受“法律的生命不在于邏輯，而在于經驗”等觀念影響，國外眾多學者主張將一定年限的法律工作經驗作為初任法官選任必備條件之一，并得到立法認同。[3]我國也借鑒部分西方國家關于初任法官入職條件立法例，規定初任法官入職前應具備一定年限的法律工作經驗，以順應世界關于法官入職條件的立法趨勢。2.國內相關理論學說推動。為確保“法院是實現社會公正的最后一道防線”，近些年國內眾多學者認為，應借鑒西方國家法官選任機制，嚴把法官準入關，[4]以促進法官隊伍精英化，進而為提高法官待遇及尊榮感奠定邏輯基礎。從嚴要求初任法官入職前所獲法律工作經驗，一直被國內法學界所倡導，立法認同乃眾望所歸。3.審判工作要求。法官以定紛止爭為天職，不僅應具備深厚的法學理論及豐富的法律知識，還須擁有高超的法律適用能力。法律工作尤其是法律實務工作，可有效提升法律人才將靜態的法學理論及法律知識運用于現實生活處理法律糾紛的能力。立法規定初任法官入職前應具備一定年限的法律工作經驗，有助于初任法官入職后法律適用能力的提升。

二、現階段我國不宜從嚴要求基層法院初任法官的法律工作經驗

從嚴要求初任法官入職前的法律工作經驗，可加速初任法官入職后成長為優秀法官，但同時也可能導致勝任者寥寥，無法緩解案多人少困境。筆者認為：現階段從嚴要求我國基層法院初任法官入職前所獲法律工作經驗的條件并不成熟。理由如下：

(一)部分地方法官職業魅力欠佳致離職率居高不下

近些年我國部分地區基層法院法官流失現象嚴峻。“來自云南省數據顯示，2008年到2013年五年間，怒江州兩級法院共有27名法官調離法院或考到外地；昭通市兩級法院2009年至2014年六年間共流失法官122人。”[5]部分經濟欠發達地區因法官離職人數急增，曾導致法官隊伍出現“青黃不接”狀態。[6]法官流失加劇了基層法院案多人少困境，其化解之策便是通過提升法官職業魅力來吸納更多優秀法律人才充實基層法院隊伍。然而當前我國部分地方基層法院法官崗位的職業魅力欠佳。職業魅力是職業選擇的重要影響因素，主要包括職業待遇、穩定性、尊榮感及職業發展前景等。在職業待遇方面：我國基層法院審判工作量巨大，明顯高于同級別公務員，已為眾所周知的不爭事實，但他們所獲得的經濟待遇并不明顯優于同級別公務員。在職業穩定性及尊榮感方面：盡管法院依法享有獨立審判權，但法院內部對法官管理通常采取行政管理模式，因此基層法院法官職業的穩定性及尊榮感并不明顯高于同級別公務員。①在職業發展前景方面：法官職業的巔峰應為最高人民法院法官。依據《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所確立的法官逐級遴選制度，初任法官由高級人民法院統一招錄，一律在基層法院任職。上級人民法院法官一般從下一級人民法院的優秀法官中遴選。據學者調研發現，我國基層法院法官職業發展存在著“天花板”現象。[7]部分地區法官招錄實踐中出現的未招滿人數現象，說明基層法院初任法官職業吸引力正呈現下降態勢。[8]另外鑒于當前基層法院法官職業尊榮感普遍較低的現狀，優秀律師及法學專家也大多傾向于入職中級及以上人民法院。如從嚴要求基層法院初任法官入職前所獲法律工作經驗，必致基層法院初任法官入職門檻提高，進一步削減基層法院法官職業吸引力，不利于基層法院法官隊伍建設。[9]

(二)部分地方基層法院案多人少困境并未得到有效緩解

隨著民事立案登記制的推行、行政訴訟受案范圍的擴大及民商事案件管轄標準的調整，基層法院案件數量日益增多。受編制影響，基層法院法官人數增長緩慢。在法官員額制改革背景下，基層法院從事審判工作的法官隊伍被壓縮，加劇了基層法院案多人少困境。“以浙江義烏法院為例，2013 年受理各類案件 27 819 件，同比增長16.9%，2014年新收29 050 件，同比又增長4.4%。2015 年，受立案登記制改革、新型訴訟法實施等因素的疊加影響，全年受理各類案件35 799 件，同比上升23.2%。在案件快速增長的同時，法院審判人員卻增長緩慢，近五年來，義烏法院在編干警僅從184人增加到了197 人，與案件增長速度相去甚遠。”[10]如從嚴要求基層法院初任法官入職前所獲法律工作經驗，將導致優秀法律人才不愿或不能及時入職基層法院法官，加劇當前我國部分地區基層法院案多人少困境，影響案件處理質量。

另外，現階段從嚴要求我國基層法院初任法官入職前所獲法律工作經驗的必要性也不充分。這是因為：除審判經驗外的其他法律工作經驗對基層法院初任法官審判能力的提升作用有限。據2002年全國人民代表大會法律工作委員會對“法律工作”的解釋可知，法律工作包括立法、執法、司法、法律教學研究、普法、法律服務等。立法工作在提升立法者立法技術的同時，有助于增強其對法律規范未來適用狀態的預判能力；執法工作在提升執法者程序意識的同時，有助于增強其對違法行為的查處能力；法學研究有助于增強研究者對現行立法及法律規范貫徹執行狀況進行多角度、多層次的剖析能力；法律教學及普法工作有助于提升普法者法律宣講能力；檢察工作及法律服務如律師工作，有助于提升論辯能力及說服能力等。眾所周知，審判是一種專業性極強的法律適用工作，通常要求法官具備庭審駕馭能力、案件事實發現能力、法律適用能力及釋法能力等。除審判工作以外的其他法律工作，有助于提升初任法官的法律適用能力或釋法能力，但對于全面增強基層法院初任法官的審判能力，尤其是非常重要的庭審駕馭能力及案件事實發現能力，作用有限。因此，鑒于當前部分地方基層法院案多人少困境，現階段從嚴要求我國基層法院初任法官入職前所獲法律工作經驗是否具有現實緊迫性，值得商榷。

三、我國律師入職基層法院法官所需的法律工作年限不宜延長

2016年頒布實施的《從律師和法學專家中公開選拔立法工作者、法官、檢察官辦法》第6條規定，律師至少須從事法律工作滿5年，方可成為初任法官。原因主要有：1.延長律師入職初任法官前從事法律工作年限，可增加其入職法官前所獲法律工作經驗，有助于其入職法官后審判能力的提升，以順應法院相關工作要求。2. 經過十余年的法官隊伍建設，我國中級及以上人民法院案多人少困境得到有效緩解。在法官編制緊張情形下，為更好地緩解審判工作壓力，中級及以上人民法院更喜歡通過遴選機制從下級法院選任法官。為限制律師入職中級及以上人民法院法官隊伍的規模，嚴格律師入職法官所需的法律工作經驗，一方面可提升法官形象，另一方面又可有效回應近年來我國學界關于從優秀律師隊伍中選任法官的呼聲。

由于《從律師和法學專家中公開選拔立法工作者、法官、檢察官辦法》并未嚴格區分律師入職不同級別法院所需的法律工作年限，從而使律師入職基層法院初任法官所需的法律工作年限延長至5年。筆者認為：設定各級法院初任法官入職所需的法律工作年限應綜合考慮現行法律規定、法官緊缺程度、法律人才就業意向等因素。現階段我國律師入職基層法院法官所需的法律工作年限不宜延長。理由如下：

(一)悖于公平理念

公正是任何制度或措施獲得合法、合理性的邏輯前提，也是其得以有效實施的保障。我國《憲法》第33條明確規定，公民在法律面前一律平等，其中也包括就業機會的均等。擁有相同學歷、學位，完成相同法律系統學習的畢業生，因從事法律工作崗位不同，導致其入職法官的就業機會不平等，有損公平理念，也悖于憲法精神。另外，審判能力主要包括庭審駕馭能力、法律事實推斷能力、法律規范適用能力及釋法能力。律師執業過程中開展的調查取證及證據運用活動可有效鍛煉其法律事實推斷能力；律師執業過程中開展的依法辯論或辯護活動可有效提升其法律規范適用能力；②律師說服公安司法機關采納代理、辯護意見或說服當事人簽訂代理、辯護協議等活動，可有效增強其釋法能力。律師入職法院前先行積累的法律工作經驗對其審判能力的提升促進作用，并不遜于其他法律工作崗位。因此，完成法律系統學習的畢業生從事律師職業后入職法院法官須先行執業5年，是對律師的就業歧視，不合公平法理。

(二)與現行相關立法相沖突

中央政法委頒布實施的《從律師和法學專家中公開選拔立法工作者、法官、檢察官辦法》第6條第4款規定的內容與全國人大常委會頒布實施的《法官法》第9條第6款內容相沖突。③《法官法》并未授權中央政法委對入職法官所需的法律工作年限條件進行變更。依據《憲法》第62條第3款規定，全國人大常委會是全國人大常設機構，閉會期間代表全國人大行使權力，享有最高立法權；中央政法委是中共中央領導和管理全國政法機關工作的職能部門，擔負著從宏觀上組織領導中央及地方政法各部門工作的職責，既非立法機構又非立法、司法解釋機構，其對我國政法工作提出的若干建議，如被立法或司法解釋機構吸納作為立法、司法解釋內容，方可發生法律效力。為保障法律權威，《法官法》第9條第6款所規定內容不應被廢止。

(三)抑制部分優秀律師入職基層法院法官積極性

近些年我國“訴訟爆炸”現象加劇了基層法院案多人少困境。為保障司法公正、緩解法院審判工作壓力，鑒于律師執業過程中所培育的法律工作能力更加接近審判工作要求，黨的十八屆四中全會明確提出從符合條件的律師隊伍中招錄法官。為吸納更多優秀律師充實法官隊伍，尤其是基層法院法官隊伍，《從律師和法學專家中公開選拔立法工作者、法官、檢察官辦法》指出，應寬松律師入職基層法院所需條件，其中包括法律工作年限條件，否則從律師隊伍中選任基層法院法官的意圖可能落空。原因如下：1.偏緊的法官職業自由度使部分優秀律師不愿入職法官。當前我國借鑒公務員管理體制對法官進行管理。法官受公務員行為規范、法官職業道德及審判工作紀律等約束，工作時間等自由度相對偏緊。律師屬自由執業者，《律師法》第37條第22款所確定的律師發表法律意見責任豁免制度可提升律師的意志自由。④因此在職業自由度方面，律師職業優于法官職業。2.經濟壓力使部分執業5～6年的優秀律師不敢入職基層法院法官。依據我國現行教育體制，本科學歷畢業年齡通常為21～23周歲。法學專業本科畢業后參加并順利通過法律職業資格考試成為執業律師時最低年齡為22～24周歲。在律師執業伊始的1～2年內，經濟尚能自給自足或受父母接濟，經濟壓力并不突出，此時法官職業(包括基層法院法官職業)對遭遇案源壓力的部分律師而言，具有較大吸引力。律師執業5～6年后，年齡大多處于27～30歲，正處婚嫁階段或已為人父母，經濟壓力日益突出，經濟收入不突出的基層法院法官職業對其吸引力下降。 部分律師迫于日益突出的經濟壓力不敢成為物質待遇相對較差、職業尊榮度不高的基層法院法官。

四、豐富我國基層法院初任法官入職前法律工作經驗之進路——完善我國現行預備法官培訓機制

自《法官法》頒布實施以來，隨著社會、經濟不斷發展，通過基層法院處理的法律糾紛數量及復雜程度都有明顯提升。這對當前我國基層法院初任法官審判能力提出了更高要求。法官入職前所獲法律工作經驗，無疑會影響著其入職后的審判能力。包括培訓在內的學習及社會實踐通常是獲取經驗的兩種重要途徑。因現階段我國不宜延長基層法院初任法官入職前的法律工作年限，故完善我國現行預備法官培訓機制便成為增強我國基層法院初任法官入職前法律工作經驗的可取進路。

依據《法官培訓條例》第2條第2款、第15條第1款規定，初任法官應接受包括崗位規范、職業道德和審判實務等內容的培訓。培訓時間不少于一年。通過部分學者調研發現，當前我國預備法官培訓機制運行過程中暴露出以下問題：1.重視程度不夠。當前我國對預備法官均采取“先定崗后培訓”模式，導致部分參加培訓的預備法官對培訓采取“應付”態度。[11]2.培訓方式單一。當前國內多數預備法官培訓機構沿襲傳統法學教育模式，主要采取學術講座、課堂理論講授方式開展培訓工作，相關的案例教學、研討教學等運用較少，對預備法官日后法律適用能力提升幫助不大。[12]3.部分培訓未能貫徹服務審判理念，培訓內容概念化、教條化、理論化色彩濃厚，針對性、實踐性不強，培訓過程中存在著駕馭庭審、裁判能力培養不足等缺陷。部分培訓學員庭審組織能力未能得到有效提升。[13]我國預備法官培訓機制完善措施建議如下：

(一)市場化運作

依據《法官培訓條例》第8條規定，當前國內預備法官培訓主要由最高人民法院、高級人民法院設立的各級法官培訓機構負責組織并實施。培訓屬于教育服務活動。預備法官培訓通過市場化運作，引入培訓服務市場競爭機制，可有效提升培訓實效。當前，經過三十多年法學高等教育制度建設，我國眾多法學高等院校具備預備法官培訓能力：首先，高校法學教師通常具備較深厚的法學理論知識，有助于提升培訓學員的法學理論素養。隨著法學教研與法律實踐雙向流動機制的運行，近些年國內許多法學院校聘請法官成為兼職教師，同時也有許多法學教師有審判工作經歷。[14]因此培訓師資條件基本具備。其次，為提升法學專業畢業生法律實務工作能力，許多高校都注重法律實踐教學，開設部分法律實踐課程，如模擬法庭、法律診所等。[15]另外，近些年眾多法學高校在服務地方經濟與社會發展觀念指引下，陸續與地方政府、企事業單位合作開展法學培訓活動，[16]具備較豐富的法律實務教學及培訓工作組織經驗。最后，當前國內眾多高校均具備開展基層法院初任法官培訓所需的硬件設施條件，如模擬法庭實驗室等，可滿足預備法官培訓要求。

(二)培訓過程中加強審判實踐演練

當前我國預備法官培訓大多采取重理論課堂講授、輕審判實踐演練模式，導致學員培訓學習積極性不高。[17]筆者認為：除部分理論課程須課堂講授外，應用型課程如訴訟法學課程則可通過組織模擬法庭活動來提升學員學習積極性。模擬法庭活動能結合情境教學、案例教學特點，可有效提升培訓效果。這是因為：模擬過程中各種身份扮演具有較好的情趣性；裁判結果可使模擬活動具有較強的對抗性；整個模擬庭審活動具有較好的觀賞性。另外，扮演公訴人、辯護人或民事訴訟原告、被告的培訓學員在開展模擬活動前為避免敗訴，通常會對模擬法庭所演示的虛擬或真實案例進行研究，了解掌握案例所關聯法律知識及相關理論；扮演審判員的培訓學員在開展模擬活動前，通常會主動了解、掌握相關庭審規則及庭審組織技巧；模擬庭審中的法庭調查、法庭辯論在提升學員語言表達能力的同時，可增強學員對相關法律規范及立法精神的理解、掌握；活動過程中控、辯、審三方提交模擬法庭的法律文書能有效提升學員的法律文書寫作能力。模擬法庭點評教師可聘請在職或不在職的法官擔任，其點評能進一步強化學員在參與模擬法庭活動過程中所了解掌握的法律知識、法律精神及庭審組織技巧。

(三)培訓學員應以公訴人或律師身份完成培訓實習任務

實習可有效提升預備法官法律實踐能力。當前，國內眾多法官培訓單位依照傳統培訓模式，通常安排學員所在法院作為該學員培訓實習單位。[18]這雖可緩解培訓學員所在法院工學矛盾，但也可能導致培訓實習走過場現象的出現，不利于學員法律實踐能力的提升。[19]為實現實習目的，筆者建議預備法官培訓單位借鑒國內部分地區實施的檢法業務骨干互派鍛煉機制的運行經驗，[20]要求學員以公訴人或律師身份完成培訓實習任務。具體操作方式如下：各培訓單位借鑒當前國內高校開展法學專業本科生畢業實習工作經驗，與本地或學員所在地司法行政部門、檢察院加強合作，建設一批培訓實習基地，統一組織安排學員到培訓實習基地以公訴人或法律援助律師身份完成實習任務。培訓實習基地負責安排實習學員具體工作任務并對實習情況進行監督。這樣，一方面可增強學員參與真實庭審活動的親歷性，提升學員法律實踐工作能力；另一方面可使培訓學員有機會切身體驗公訴人、律師的工作歷程及感受，了解他們所思所想，為日后掌控庭審、正確處理法律糾紛奠定感性基礎。

注釋：

①現實生活中部分地區出現的大量法官調離到其他黨政機關任職現象，說明基層法院法官職業魅力并不明顯高于同級別行政機關。詳見余靜：《以平常之心看待法官離職》，《法制與經濟》2014年第10期，第138頁。

②法律實踐中，律師辯護或辯論過程中均須考慮如何運用現行法律規范來支持自述觀點問題，因此關聯著法律規范的適用問題。

③依據全國人大常委會頒布實施的《法官法》第9條第6款及全國人大法工委對《法官法》中“從事法律工作”的解釋，法學專業本科生畢業后從事2年律師職業可申請入職基層法院法官。中央政法委2016年6月2日頒布實施的《從律師和法學專家中公開選拔立法工作者、法官、檢察官辦法》第6條第4款規定，法學專業本科生畢業后入職法官須先行實際執業5年以上。

④《律師法》第三十七條規定：“律師在法庭上發表的代理、辯護意見不受法律追究。但是，發表危害國家安全、惡意誹謗他人、嚴重擾亂法庭秩序的言論除外。”