我國就業管理制度演變的縱向考察

張瓊妮 ， 張明龍

(1.浙江財經大學 東方學院，浙江 海寧 314408;2.臺州學院 經貿管理學院，浙江 臺州 317000)*

黨的十九大報告在談到當前面臨的難題時，就業問題位于首位，列于教育、醫療、居住、養老等問題之前。十九大報告在談到提高保障和改善民生水平時，明確指出：就業是最大的民生。要堅持就業優先戰略和積極就業政策，實現更高質量和更充分就業。因此，當前研究就業問題具有重大的現實意義。眾所周知，就業制度是社會經濟制度的重要組成部分，它的具體形式，取決于社會經濟制度的性質和特點。改革開放前，我國根據建立計劃經濟體制的要求，通過制定一系列方針政策和法規條例，架構了傳統的社會主義經濟模式，從而也形成了與之相適應的計劃管理就業機制。改革開放后，特別是進入建設社會主義市場經濟體制階段后，我國迅速推進就業管理制度的改革與創新，逐步形成一種新模式：政府宏觀調控下由用人單位與勞動者在市場上相互選擇的競爭機制和體制。這種新型的就業管理制度，是改革傳統經濟體制的重要成果，也是實現社會主義市場經濟快速健康發展的基本條件。

一、建立與計劃經濟相適應的就業管理制度

(一)計劃經濟條件下形成的就業管理制度

新中國建國初期，為了妥善做好城鎮待業人員的就業工作，政府根據實際需要和可能，統一安排舊有公職人員，并統一安排從官僚資本主義企業接收過來的技術人員和工人。同時，對于其他各種類型的失業人員，允許自行就業或通過有關部門介紹推薦就業。另外，政府開展以工代賑和生產自救等活動，吸引部分無法找到合適工作的失業者參加，使他們通過參加這些活動獲得基本生活費，用以解決日常生活問題。

此時，施行的就業政策是比較寬松的，國家允許用人單位根據自身需要招收職工。當時，雖然提出要求對勞動力進行統一調配，但并沒有作出硬性規定，所以，國有企業、私營企業和事業單位招工用人時，仍然允許其按照自己的需要選用。

1953年8月，中央批準下發由勞動就業部門提出的《關于勞動就業的報告》。該文件根據用人單位招工數量多少分別做出規定，對于招聘人員數量較多的單位，收上招工管理權，使其不再擁有招工過程的人員選擇權和錄用權，用人單位除了事先必須向勞動部門提出申請外，其他招工環節全由勞動部門代替完成。而對于招聘人員數量較少的單位，則適當放寬管理權，仍然擁有選擇權和錄用權，可自行在當地失業人員中招聘員工。

這一期間，各單位剛剛開始建立固定工制度，固定工在企事業單位中尚屬少數。當時，由于大多數職工屬于合同工和臨時工身份，管理部門也沒有對用人機構做出禁止辭退職工的規定，因此，各單位在聘用或辭退員工方面擁有較大自主權，勞動力市場仍在發揮著較強的調節作用。

1955年，我國就業管理制度開始快速向計劃經濟體制轉變，在較短的時間內，從中央到地方建立起系統的勞動部門，并由其統一管理招工用人事項，取代勞動力市場的調節機制。查閱勞動部頒布的有關文件可知，當時確定的就業管理原則是，對勞動力實行統一調配并由勞動部門落實到用人單位。企事業單位的招工指標，必須納入勞動部門的統一計劃。這一時期，出現了兩個新情況：一是隨著固定工制度的推進，各單位擁有的固定工數量持續增加，其所占員工比例隨之快速上升；二是政府勞動就業部門出臺文件，明確規定企事業單位不得自行辭退職工。這樣，各單位的用人機制，就演化為只能進不能出的模式了。

到1957年，國務院頒布有關文件，上收臨時工指標的審批權。明確規定，各單位不再擁有自行招聘臨時工的權利，所有臨時工的指標，都需要獲得各級政府部門的批準。這樣，政府管理部門進一步集中了招工用人權，相應的，企事業單位進一步削弱了招聘員工的自主權。這一階段，由政府直接安排工作的勞動者范圍不斷擴大，到后來，一直擴大到覆蓋城鎮中的全體待業人員，終于在此基礎上建成與計劃經濟相適應的就業管理制度，其主要特征是，政府對招工采取統包統配方式，從業人員實行固定工制度。

這一時期形成的就業管理制度，對于促進當時的社會穩定和經濟發展來說，也發揮過一些值得肯定的良好作用。有關資料顯示，從新中國建國起到1957年，就業工作取得重大進展，使舊社會遺留的400萬失業人員得到妥善安置，同時使城鎮大量新增待業人員能夠進入企事業單位。據統計， “一五”時期凈增加的就業人員數量，占52.2%。

“一五”期間，由于城鎮原有失業者和新增待業者的就業問題得到較好解決，從就業管理制度來看，已為日后更好開展工作打下扎實的基礎。然而，緊接著出現的“大躍進”運動，打亂了剛剛建立的就業運行機制，使這項工作出現重大逆轉，原本一片大好的就業形勢驟然轉向烏云密布。到1961年，全國進入經濟調整時期，各地全面貫徹“調整、鞏固、充實、提高”的八字方針，工業特別是重工業發展速度顯著放慢，不得不大量精減職工，其中被動員回到農村從事農業生產的達2 000萬人左右。

在經濟調整期間，基本建設投資大幅度回落，同時又關閉和停辦了一些工礦企業，生產部門的就業崗位減少了，難以容納更多的勞動力。有關資料顯示，到1963年年底，全國尚未落實工作崗位的城鎮待業人員，還有200萬人左右，其中大部分是近年進入待業隊伍的青年人。為了扭轉嚴峻的就業局面，政府對原有的就業制度做出適當調整，除了繼續實施統包統配的就業制度外，也運用了較多的靈活方法進行安置。這樣，經過多方努力，到1965年，基本上解決了城鎮待業人員的就業問題。

“文化大革命”期間，國民經濟由于十年動亂，陷入瀕于崩潰的邊緣，再也無力維持正常的就業制度。當時解決就業問題的主要措施，是動員城鎮知識青年上山下鄉。這項政策，一直執行到1979年才開始調整。1979年不再把城鎮新增待業人員推向農村，而歷年下鄉的知識青年又正在陸續返回城鎮。當時等待政府安置的城鎮人員，包括按政策留城而未就業人員、因病回城知青、自行返回者，以及其他待業人員等，數量高達500多萬人。這一年政府面臨著前所未有的勞動就業工作壓力，開始對統包統配的就業政策進行認真反思，認為必須改革計劃管理的就業制度。

(二)計劃經濟模式就業管理制度的主要特征

我國計劃經濟條件下的就業管理制度，由勞動、就業和用工三個互相銜接的管理制度共同組成。其主要特征表現如下：①

一是以指令性勞動計劃為基礎構建勞動管理制度。國家通過制訂統一的指令性計劃，對勞動力主要是城鎮失業和待業人員進行調節。少量農村勞動力進入企事業單位，也是根據國家指令性計劃指標來選拔的。由于勞動力資源配置在缺乏市場調節的條件下進行，競爭規律難以發揮優勝劣汰的作用，其結果往往背離價值規律的要求。同時，企事業單位招聘人員的權利集中在國家手中，只能按照政府部門下達的指標完成招工計劃，用人者沒有選人的自主權。企事業單位要增加職工，必須先拿到指令性勞動計劃確定的招工指標，否則，是不可能從外部招聘新人員的。

二是以統包統配為標志構建就業管理制度。也就是，國家通過手中掌握和控制的就業崗位，包攬勞動者的就業。它起始于對大中專畢業生的調節，由于當時專業人才奇缺，通過統包統配的方式，有利于優先滿足國家重點建設領域的人才需求，有利于及時補充邊遠地區的人才需求，也有利于較好滿足艱苦行業的人才需求，對促進社會經濟發展發揮過一定的積極作用。但是，這種就業管理制度的缺陷，也是十分明顯的：勞動力資源在企事業單位之間的配置，不是通過市場機制而是運用行政手段來進行的。勞動者沒有選擇職業的權利，也沒有選擇工作崗位的權利。特別是，勞動者就業后獲得的勞動報酬，是由國家制定標準發放，并由國家負擔全部支出，與企事業單位的業績和收益毫無關系，同時，國家還為在職人員提供終身就業保障，使他們再也不用承擔失業的風險與壓力。

三是以單位固定工為主體構建用工管理制度。固定工也稱作固定職工或長期職工，他們由政府勞動管理部門負責招聘或調配到用人單位，與用人單位保持著長期不變的勞動就業關系。固定工制度的主要特點是，勞動者一旦被某個單位招聘錄用，他便與這個單位建立并保持終身固定的勞動法律關系，獲得無限制的工作期限。除了某些非常特殊的情況以外，一個單位內的在職職工不得無故離職，單位也不得無故辭退職工。企業中的固定工，通常由工人和職員兩類組成，工人是直接從事生產活動的體力勞動者，職員大多屬于腦力勞動者，以從事行政管理、技術研發和財務管理等工作為主。

(三)計劃經濟模式就業管理制度的弊端

與計劃經濟相適應的就業管理制度，從其建立初期，就已顯現出不少弊端。隨著我國國民經濟和社會事業的發展，這種弊端就越來越明顯了：指令性勞動計劃由于嚴重脫離實際，無法合理配置勞動力。統包統配的就業模式，在實際執行過程中，使用人單位喪失招聘自主權，無法挑選到合適的員工。同時，大量使用固定工的用工方式，促使職工產生自由散漫的行為，不愿勤奮工作。

二、改革計劃經濟模式就業管理制度的主要措施

我國由于推進改革開放的需要，開始對傳統計劃經濟體制進行反思，認真對待其出現的各種弊端。就業管理制度，作為傳統計劃經濟體制的重要組成部分，理所當然地被列入改革范圍。回顧就業管理制度的改革之路，盡管荊棘叢生，險灘暗礁密布，但由于采用了由表及里，步步為營的正確方法，從整體來說，這項制度改革和創新，是相當成功的。

第一步改革措施：實施就業管理制度的外圍層次創新

“文化大革命”動亂結束后，人們的目光紛紛從政治論爭領域，重新聚焦到經濟建設戰線。特別是黨的十一屆三中全會以后，通過一系列新的重大措施，抓緊調整陷于失調的國民經濟比例關系，認真改革過分集中的經濟管理體制。此時，政府從努力拓寬就業門路入手，吹響了就業制度外圍層次改革的進軍號，其具體做法主要有：通過出臺優惠政策，鼓勵發展消費品生產，增強產業部門吸納勞動力的能力；通過發展多種類型的集體企業、組建勞動服務公司等措施，促使就業崗位增加；同時，采用多種教育和培訓方法，提高待業人員的文化素質和擇業能力。

1980年至1981年期間，中共中央和國務院連續頒布了多個有關勞動就業方面的文件。其中，直接促進就業管理制度改革的，主要有以下兩個：

其一，發布《進一步做好城鎮勞動就業工作》文件。這個文件中最早提出建立多元化就業機制的新思路，從而把政府統包統配的單一就業渠道，拓展為并列存在的三條就業渠道：一是由政府職能機構負責，通過勞動部門介紹就業；二是借用社會力量，采取自愿組織起來就業的方式；三是發揮待業人員自身的積極性，鼓勵他們自謀職業。這種三條渠道并行的就業模式，促使國有企業、集體企業和個體作坊齊頭并進，共同成為提供就業崗位的勞動力吸納機構，為建立多元化新型就業制度奠定了基礎。這樣，也就先從改變社會勞動力管理方式開始，推進傳統就業管理制度外圍層次的改革。

其二，在上述文件基礎上，又下發了一個關于解決城鎮就業問題的文件。它指出，解決城鎮待業人員就業問題的根本途徑，是加快經濟及各項建設事業的發展，只有這樣，才能實現廣開就業門路。同時指出，當前主要是運用政策鼓勵發展集體和個體經濟，鼓勵發展商業、服務性行業和消費品生產行業，通過搞活經濟增加就業崗位，解決待業人員的就業問題。

1977年至1981年期間，在加快國民經濟結構調整和發展的基礎上，從調節社會勞動力的外圍層次努力推進就業管理制度改革，全國城鎮安置就業的各類待業人員，共計3 700多萬人，終于從前所未有的就業困境中走了出來。

第二步改革措施：實施就業管理制度的內圈層次創新

隨著第一步改革措施的落實，就業管理制度外圍層次改革取得了初步成效：通過采取三條渠道并行的就業模式，促使就業門路快速增多，就業形式走向多樣化，就業結構由單一型演化為多種類型并存。這一時期，政府逐步調整有關政策，放松集中管理的勞動就業模式，把招聘員工的部分權利下放給全民企事業單位。

實施第二步改革措施的明顯標志，是1986年7月12日，國務院同時頒發了兩個重要文件：一是《國營企業招用工人暫行規定》，它在企業招工環節引入競爭機制，同時確立企業擁有招用工人的選擇權，奠定了在新增勞動力中建立工人與企業雙向選擇關系的制度基礎。同時，它還明確規定，廢止內部招工和子女頂替兩種招工辦法，企業在招聘錄用新增人員中擁有了更大的選擇權和自主權。二是《國營企業實行勞動合同制暫行規定》，它做出了一項突破傳統體制的重要規定，開始在新招職工中放棄固定工形式，實行勞動合同制。同時規定，企業有權按照生產經營管理的實際需要，自行選擇不同形式的合同工，可聘用長期工，可招收短期工，也可錄用定期輪換工。這樣，在企業就業模式中，鐵板一塊的固定工制度，開始被打破一個缺口：新增員工不再是固定工。[1]國營企業開始實行勞動合同制，新增員工不具有固定工身份，使就業管理制度改革向前邁進了一大步，由社會勞動力管理的外圍層次，深入到企業新增勞動力管理的內圈層次。不過，這次企業用工形式和管理制度改革，并沒有涉及企業的原有職工，僅限于新增員工部分，原有職工的固定工身份仍然保持不變。

第三步改革措施：實施就業管理制度的核心層次創新

實際上，在我國，人們對勞動合同制并不陌生，在計劃經濟體制建立以前，企業用工大多都采用合同制方式，只是在實行計劃經濟模式的就業管理制度后，勞動合同制才被廢止。

到1980年，我國境內通過引進外資，先后設立了中外合資經營企業、中外合作經營企業、外商獨資經營企業三類外商投資企業。由于這些企業員工實行的是勞動合同制，于是這種就業制度，又在計劃經濟管理體制的縫隙中得到恢復。時至1986年，我國首先在企業新增職工中全面實施勞動合同制。此后，就業管理制度改革步伐加快，1987年實施勞動“優化組合”，1992年初開始圍繞企業勞動、工資和人事制度創新，掀起一股“破三鐵”的熱潮，改革深入到企業原有職工，勞動合同制開始大量取代固定工制度。

這一期間，國務院頒發的《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》，是指導就業管理制度第三步改革的重要文件。按照該文件精神，企業可在包括新老職工在內的所有員工中實行勞動合同制，可與職工簽訂有固定期限、無固定期限或以完成特定生產工作任務為期限的勞動合同。自此開始，合同化用工制度，已由企業新增職工擴大到全體職工，原有職工也被納入合同制管理范圍。于是，就業管理制度改革獲得了突破性的進展，又從企業新增勞動力管理的內圈層次，進一步深入到固定工制度的核心層次。

企業在全體職工中采取合同化管理，不僅消除了新老職工在用工方式上的差別，而且更重要的是消除了他們在身份上的差別，可使勞動者在身份平等的基礎上競爭上崗。這樣，既有利于企業職工合理流動，又有利于勞動力資源的優化組合和高效配置。

第四步改革措施：實施就業管理制度的硬核層次創新

計劃經濟模式的就業管理制度是一條完整的鏈條，它由勞動制度、就業制度和用工制度三個鏈環組成，而連接這三個鏈環的紐帶和基礎是勞動計劃。不言而喻，只有突破勞動計劃，才能深入到傳統就業管理制度的硬核層次。上述分析可知，第三步改革已經觸及固定工制度，雖然鋒芒直指傳統就業管理制度的核心層次，但是改革的利刃還是無法穿透整個就業舊體制，因為前面的改革尚未觸及勞動計劃。實際上，恰恰是勞動計劃，在傳統就業體制核心層次方面，發揮著硬核作用。

要徹底打破傳統就業管理制度的整個鎖鏈，不能僅僅著眼于就業方式創新，也不能光靠擴大用工自主權，必須推動勞動、就業和用工三個制度鏈環同時改革，使它們齊頭并進、相互配合。否則，是難以收到預期效果的。舉例來說，傳統就業管理制度規定，企業招收和使用工人，必須以國家勞動工資計劃指標為基礎。如果這個勞動計劃不改變，企業盡管擁有就業和用工方面的自主權，也會受到很大的限制。因為勞動工資計劃指標是國家下達的，企業在獲得這些指標以前，無權決定招工的數量，無權決定招工的時間和地點，也無權決定招工的條件和方式。回顧傳統體制改革過程，不難發現，勞動“優化組合”和破“三鐵”活動，一開始曾經轟轟烈烈，最終卻虎頭蛇尾，收效甚微，這是為什么呢？究其原因可知，當時尚未拋棄勞動計劃體制，傳統就業制度的舊硬核仍在作祟。

1992年，黨的十四大提出，經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。為此，就業管理制度必須進行相應改革，要求全面拋棄以勞動計劃指標為基礎的運行模式，并通過培育和發展勞動力市場，形成與市場經濟體制相適應的就業管理機制。在現代市場經濟條件下，社會管理機構并不游離于市場之外，而是市場機制的重要組成部分。[2]從此開始，改革的利刃終于穿透了傳統就業管理制度的硬核部分，連接勞動、就業和用工三個鏈環的勞動計劃體制迅速瓦解，各個行業的就業管理紛紛擺脫勞動計劃指標的控制，絕大多數國有企業招聘和解聘人員，不再受勞動工資指令性計劃的調節。這樣，相對落后的勞動制度改革，由于步伐加快，在短時間內追上了就業、用工兩個環節的改革。于是，計劃體制下形成的就業管理制度，再從第三步改革措施沖破的核心層次為起點，繼續把改革推向深入，終于到達這個平臺的頂層，進入剝離企業富余人員的硬核層次。

三、創建與新時期經濟發展模式相一致的就業管理制度

(一)提出新時期就業管理制度改革的新方向

就業管理制度是經濟體制的有機組成部分，它的運行機制與調節功能，取決于經濟體制的性質。在建立社會主義市場經濟體制的新時期，就業管理制度的改革有了新的目標和方向：促使勞動、就業和用工三個制度，在創新過程中齊頭并進，協同配合，形成政府宏觀調控的市場競爭就業機制和體制，從而使就業管理制度符合社會主義市場經濟的要求。

在新舊就業管理制度轉換初期，下崗和失業職工的再就業，成為政府在就業工作領域面臨的主要壓力。為此，我國勞動就業管理部門，在1993年底提出再就業工程計劃，通過建立職業介紹中心、職業介紹所、職業培訓基地、職業技能培訓網絡等機構，促使市場機制配置勞動力資源的作用力不斷增大。

1998年6月9日，中共中央和國務院發布有關文件，指出解決就業問題的根本途徑，是加快國民經濟發展。要求各地積極培育經濟增長點，因地制宜地發展勞動密集型產業，特別是把發展第三產業作為下崗職工再就業的主要方向。

要求努力建立全方位、多渠道、多領域的再就業體系。1999年3月5日，全國九屆人大二次會議的《政府工作報告》，針對如何解決下崗職工的基本生活問題，提出了著名的“三條保障線”概念。1999年4月29日，國家有關部門聯合下發通知，對做好“三條保障線”的銜接工作，作出了詳細而具體的規定。

(二)規范勞動力市場的運作方式和管理制度

1990年1月16日，勞動部頒布《職業介紹暫行規定》。它根據有關勞動法規制定，目的是充分發揮職業介紹在勞動就業服務工作中的作用，有利于規范職業介紹行為，促進勞動者和用人單位的相互選擇。1995年11月9日，勞動部頒布《職業介紹規定》，對規范職業介紹行為作出了更加詳細、明確的規定，促使就業管理機制穩定地朝市場化方向推進。

1994年10月27日，勞動部印發《職業指導辦法》，指出職業指導的主要任務是向勞動者和用人單位提供咨詢和服務，促其實現雙向選擇。該文件對職業指導工作的內容、職業指導工作人員應具備的條件及其職責范圍等作出了規定，它對促進勞動者與用人單位的雙向選擇，發揮了一定作用。

1995年9月12日，勞動部頒布《就業登記規定》，旨在進一步規范就業登記行為，保證市場化就業服務工作的實施。該文件明確規定，就業登記包括失業登記、求職登記和對用人單位用人需要的登記。

2000年12月8日，勞動就業管理部門發布《勞動力市場管理規定》。這是一份同時取代《職業介紹規定》和《就業登記規定》的文件，它以勞動法和有關法律法規為依據，旨在保護勞動力供給者和需求者的合法權益，促使勞動力市場規范運行和穩定發展，加快建立符合社會主義市場經濟要求的就業管理制度。這份文件，對規范勞動力市場運行，促進市場競爭就業機制的形成，發揮了重要作用。

2007年11月5日，勞動保障部頒布《就業服務與就業管理規定》，這份文件自2008年1月1日起施行，同時廢止了《職業指導辦法》和《勞動力市場管理規定》。該文件明確規定了勞動者、用人單位和政府管理部門在參與勞動力市場活動中的權利、義務和責任，使參與勞動力市場活動的個人或單位有了統一的行為準則，也使各級政府部門管理和指導勞動力市場活動有了統一的行為規范。2014年12月23日，公布《人力資源社會保障部關于修改〈就業服務與就業管理規定〉的決定》，修改內容主要集中在失業登記方面，分別對失業登記的涵義和范圍，以及失業登記注銷等作出新的規定。修改后的《就業服務與就業管理規定》自2015年2月1日起施行。

(三)進一步完善適應社會主義市場經濟的就業管理制度

1.繼續重視和加強就業和再就業工作。中共中央和國務院對做好下崗失業人員再就業工作非常重視，在2002年下發專門文件之后的三年間，每年都召開全國性專題會議，討論如何進一步做好這項工作。2005年，國務院頒發文件指出，妥善安置下崗失業人員和破產企業職工，是當前就業和再就業工作的重點之一。2007年，勞動就業管理部門發出通知，要求進一步加強再就業扶持和援助工作，幫助零就業家庭走出困境。2012年，國務院發布文件，要求通過法規政策和工作機制創新，進一步鞏固最低生活保障制度，切實維護困難群眾的基本生活權益。

2.大力加強高校畢業生的就業工作。2005年，國家頒發的有關文件指出，當前，一方面一些高校畢業生難以找到合適的工作，另一方面許多基層單位又急需招聘各種人才。因此，要把基層單位作為吸納高校畢業生就業的重點渠道。該文件強調，要通過各種宣傳媒體，做好有關政策的宣傳工作，樹立榜樣，鼓勵先進，積極引導高校畢業生到基層單位去，到西部地區去，到祖國最需要的地方去。2009年，國務院辦公廳頒發的通知強調，必須把搞好高校畢業生的就業工作，作為當前就業工作的頭等大事來完成，并提出有關對策措施，如鼓勵他們積極參加新農村建設，樂于去中小企業工作等。2011年，國家再次發布加強高校畢業生工作的文件，要求繼續把這項工作作為就業工作的頭等大事來落實，想方設法增加就業機會，力爭圓滿完成有關任務。2015年，國家頒發文件，提出要通過深化高校的創新創業教育改革，通過加強創新創業人才的培養，全面提高高校畢業生的就業質量和水平。

3.解決進城務工人員的有關問題。2006年，國務院專門針對農民工問題頒布文件，提出要解決農民工工資偏低、勞動時間過長、缺乏生產和生活必要保障條件等事項。同時提出，要通過加強體制和機制建設，確保農民工擁有合法的權益。2012年，國務院辦公廳針對進城務工人員隨遷子女接受義務教育問題，轉發了一個文件，強調要因地制宜制定進城務工人員隨遷子女升學考試的具體政策，積極穩妥地加以解決。2014年，國務院頒發文件，針對逐步實現農民工市民化問題，提出有關對策措施，要求進一步做好為農民工服務的工作。

4.促進殘疾人的就業工作。2007年，國務院公布促進殘疾人就業的有關文件。該文件根據《中華人民共和國殘疾人保障法》和其他有關法律制定，旨在促進殘疾人就業，保障殘疾人的勞動權利。該文件對用人單位安排殘疾人就業的比例，做出了明確的規定。同時指出，達不到規定比例的單位，應繳納殘疾人就業保障金，它將以專款專用形式為殘疾人提供職業培訓、就業服務和就業援助。

四、結論與政策建議

(一)簡要結論

由縱向角度考察我國就業管理制度的變遷，不難看出，就業模式是由經濟體制決定的。計劃經濟時期，我國實施以指令性勞動計劃為基石、以統包統配為標志、以固定工為主體的就業管理制度。進入改革開放時代，我國從改變社會勞動力管理開始,拋棄統包統配方式，采用合同制,改變固定工模式，直至實施勞動計劃體制改革，實施傳統就業模式的硬核層次創新，并以建立政府宏觀調控的市場競爭就業機制和體制為目標模式。然后，根據建立新型就業管理制度的要求，針對下崗職工再就業、高校畢業生就業，以及進城務工人員和殘疾人就業等問題，提出一系列新對策和新措施。預計今后我國就業管理制度，將繼續朝著目標指引的方向推進改革和創新，以便更加合理高效地配置勞動力。

(二)政策建議

建立和完善政府宏觀調控市場競爭就業機制的關鍵，是進一步加強就業服務和就業管理工作。為此，建議有關部門著重做好以下工作：

一是進一步加強就業工作的法律意識和道德觀念，確保各級各類勞動者能夠享有平等的就業權利，不得對進城務工人員、外地戶籍人員、具有不同宗教信仰人員，以及肢體和智力有長期損傷人員等設置歧視性的就業限制。

二是進一步加強人力資源市場的監管工作，通過建立和完善現代化的信息網絡平臺等措施，確保勞動者能夠如實提供自己的求職信息，確保用人單位能夠提供準確和真實的招聘信息，確保公共就業服務機構能夠為勞動者提供優質就業服務，確保職業中介機構誠實守信并不斷提高就業服務質量。

三是進一步加強就業援助的扶持和幫助力度，努力解決就業困難人員和零就業家庭的就業問題。就業援助對象所在地的基層就業機構，應該及時了解就業困難人員失業的原因，根據他們在勞動技能、身體條件、家庭因素或失去土地等方面存在的問題，分類制定更加具體的就業援助計劃，做到精準幫扶。對于具有勞動能力的家庭人員均處于失業狀況的城市居民家庭，公共就業服務機構應通過拓寬就業渠道，開發多種類型的就業崗位等辦法，確保該家庭至少有一人在短時間內實現就業。

注釋：

①參見張明龍：《改革前我國就業政策的主要特征》，《新華文摘》，2010年第2期。