社會治理中政府主導的困境與出路*

2018-02-10 19:52:51張有亮尚巧艷

佳木斯大學社會科學學報 2018年2期

張有亮，尚巧艷

(蘭州理工大學法學院，甘肅蘭州 730050)

改革開放以來，政府在經濟建設中投入了大量資源，而對于社會建設則投入較少。黨的十八屆三中全會提出了要創新社會治理體制，改進社會治理方式，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。[1]社會治理體制改革要求的提出正是為了回應我國當下經濟社會發展的不平衡，而作為社會治理的核心主體，政府又該如何主導社會治理。本文主要從政府主導的合法性來源、政府主導的現存困境及政府如何突破困境，找準定位，切實發揮在社會治理中的核心作用等幾方面進行論述。

一、理論之源：政府何以能主導社會治理

(一)政府的權力來源論述

政府是人類社會發展的產物，在《政府論》中洛克認為政府的權力源自人們的契約，在進入政治屬性的社會以前人類社會表現出原始自然屬性，人人都擁有最基本的生命、自由和財產權，這些權利是一開始就有的，這是樸素的天賦人權。而以契約形式出現的政府正是為了更好的保護人們的這些基本權利。“每個人為了能夠更好的保護個人的人身、自由和財產。人類放棄執行權轉而由政府來行使這權力。”[2]政府存在的最根本的職能就是保護人們曾經處于自然狀態下的權利。政府只是單純的發揮工具性的價值，即維持一個基本的社會的公正秩序，從而能夠保證人們在脫離自然狀態的情況下在政治社會中自身的自然權利沒有任何的減損，保護公民的自然權利是政府的目的，政府本身不是目的。而社會治理的重要作用在于維護社會的良好秩序，維護社會公眾的基本權利。在這一功能上，政府與社會治理發揮著同樣的效用。政府的成立是為了規避自然狀態下的種種缺陷，即缺乏法律規范、也缺乏公正的執行者與裁判者同時沒有公正的權力來保障判決得以執行。所以政府的責任便是維護社會的穩定運行，處理社會運行當中產生的矛盾，通過良好的社會管理從而達到維護公民權利的效果。

(二)馬克思主義對政府權力的描述

“國家的一切權力屬于勞動人民”是馬克思主義當中的經典論述，在共產黨的政治建設中也始終堅持這一原則。[3]公共權力來源于人民，人民是公共權力的主體，同時人民也是政府合法性的來源。政府在行使權力的過程中要對人民負責任，同時，這種被人民賦予的權力又是指向人民的，對人民進行支配，所以政府應該同時對這種支配行為負責。在此境遇下，權力主體支配權力客體，但權力為被支配者真正享有，權力在形式上支配被支配者，但本質上服務于被支配者，就是對權力對象承擔責任，只有在此現實條件下，權力與責任才能保持一致。馬克思和恩格斯在對空想社會主義及其他人類文明思想批判繼承的基礎上，因之巴黎公社的失敗，在對前人理論的思考及對失敗經驗的總結中形成了“公仆理論”, 馬克思和恩格斯認為無產階級政府包括它的公職人員只是充當人民公仆的角色, 他們的責任就是為人民服務。“公仆理論”成為我國無產階級政府建立的理論依據，同時中國共產黨也始終踐行著為人民服務。

(三)我國對于政府權力的規定

我國是人民民主專政的社會主義國家，本質是人民當家作主，我國《憲法》規定，國家“一切權力屬于人民”。國家的權力來自于人民，而對社會的治理權能則賦予政府，政府集中了社會治理絕大多數資源，同時政府也集權力與責任于一體。政府堅持為人民服務的基本宗旨。政府主要承擔政治、經濟、文化、社會公共服務等五個領域的社會管理職能。而社會治理是對于社會管理方式的重大變革。社會治理要求對政府與社會、政府與市場的關系有一個新的科學的認識。十八屆三中會《決定》要求指出社會治理要堅持系統治理，改變傳統的政府大包大攬的形式，形成由政府主導、社會共同治理的局面；社會治理要有法制保障，要在法律的軌道上進行治理活動；社會治理要注意運用多種手段解決社會問題，注重社會治理的綜合性；社會治理要從本源上解決最根本的問題，堅持源頭治理[4]。龔維斌教授認為社會治理是社會管理的升級版，而進行社會管理是政府的主要職能。[5]政府進行社會管理是實現社會穩定有序的需要，社會大變動、大轉型時期矛盾增多，加之我國社會建設相對滯后，社會的自我管理能力欠缺，社會風險加劇，對于掌握公權力及絕對優勢社會資源的政府來說，在社會治理當中政府應該承擔起主導之責。

二、現實之難：政府主導面臨多維困境

社會生活的復雜性決定了社會的發展絕不會按照既定的理性架構向前推進，在構建政府主導型社會治理體制的過程中，有多重因素阻礙政府主導地位的建立。由于政府本身定位的不明確導致政府權力邊界定位模糊、社會治理共治機制不健全、政府在公共精神的引領與塑造上還不夠充分。

(一)權力邊界模糊政府主導進路受阻

政府擁有公共權力是有效推動社會治理的核心力量，從社會管理向社會治理的轉型過程中，要求政府轉變傳統的管理體制，使自身職能作出轉變，政府由管制者的角色向服務者的角色進行轉變，政府的這種轉向是社會經濟發展的要求。但是當前我國政府在職能轉變的過程中由于缺乏相應的法律規范的規制，政府權力職能邊界未有明確的規定，同時由于一貫以來政府本位的陳舊理念的阻滯，導致我國社會治理動力不足，現有的體制機制沒辦法應對社會轉型期涌現的諸多社會問題。

法律規制上的模糊，我國雖然在2010年就已經建成比較完備的法律體系，但歷史的慣性作用導致我國的政府難以轉變大包大攬的管理模式。從“管理”走向“治理”，本質上是政府出讓權力的過程。政府與社會之間要想實現權力資源的合理配置就必須從法律上對政府和社會各自的權力和責任進行界定，從而為雙方的合作共治打造良好的制度環境。[6]應從內外兩個方面對政府權力進行規制。首先，從外部層面來說，隨著我國法律體系的不斷完善，政府權力的外部邊界也在逐漸向規范化發展，目前法律體系中對政府權力進行規制的法律主要有：《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》等，這些法律重點對政府行政行為的程序做出了更為細化的規定，而《行政復議法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》等法律的出臺，則是專門為了救濟行政相對人的合法權益，依法行政在我過變得越來越規范具體。但法律畢竟具有機械性與滯后性，它并不能在最大程度上劃定權力的邊界，只能無限接近完美。法律的粗陋導致政府權力劃分不精細，行政權力的運行當中仍然存在著程序規則法治化程度不高的問題，這就造成了權責不清、扯皮推諉與爭權奪利以及由此而形成的行政不作為或亂作為現象的大量存在。[7]其次，從內部層面來說，我國目前又存在著行政權力內部運行較為混亂的問題。行政權力的內部運行在《憲法》、《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律中規定較少，同時行政法規和規章也很少涉及。行政權力所依賴的內部運行規則大多由政府自行制定并在實際操作中約定俗成，這些行政規則存在諸多缺陷，主要是缺乏嚴格的立法程序、科學的制度設計以及必要的責任追究，以上因素導致行政權力運行的規范性無法確保。無論從哪個層面來說，我國政府權力邊界的法律規制上都不盡如人意。由于政府與社會在權力運行方式上的差別，所以權力應該在政府與社會之間進行合理分配，只有權力資源得到合理分配，社會才能各行其道，如果政府內外權力邊界不清，無論從政府自身還是與社會其他治理主體的配合上都會紊亂，政府主導社會治理也就很難實現。

觀念認知上的模糊，觀念上的分野主要是政府自身職能定位不準及社會依賴型思維的傳統慣性。社會的變革與發展總是伴隨著思想觀念的剔除與突破，社會轉型期實現社會的有效治理，維護社會穩定，保護公民的權益，首先要解放思想，樹立全新的治理觀念。從政府自身來說，我國自建國以來政府對社會管理與經濟發展進行統一管理，逐漸形成了政府本位與官本位的思維模式，政府將大量的精力用來維穩或者對社會進行控制而非服務。從社會公眾來說，同西方相比我國至今沒有發展成熟的公民社會，雖然社會公眾的權利意識主體意識在逐漸增強，但是還遠沒有發展到獨自承擔社會治理責任的程度。而由于自身發展的欠缺加之長期在政府統管下的社會運作，人們沒有將更多的精力投入到社會的管理當中，認為管理社會是政府的事，自身只要遵紀守法就行。但是隨著社會經濟的發展和社會結構的轉型，更多的社會問題政府已無力應對，社會力量相比政府可以將更多的觸角伸向社會，了解社會公眾的利益訴求，了解社會矛盾的根源，隨著互聯網的發展，社會組織或者公眾在社會信息的反應與收集處理上速度要遠遠優于政府，同時社會機構之間進行信息共享也要比政府同社會之間的溝通更加順暢，各種機構之間的限制較少。所以無論是作為社會治理的主導力量還是作為社會治理的主要參與者，政府與社會公眾都應該首先在觀念上解放自己。政府簡政放權，積極轉變自身職能，進行職能優化，將管不好管不了的事交給社會去做，做到依法依規行使自己的職權。社會組織及公眾應該摒棄傳統的單純依賴政府的理念，跳出思維定式，樹立權責意識，接好社會治理的接力棒。在維護自身權利的同時承擔起治理社會的責任。

(二)共治機制不成熟政府主導缺乏保障

李克強總理在2014年《政府工作報告》中首次提出，“推進社會治理創新，注重運用法治方式，實行多元主體共同治理”。[8]社會治理主體應該逐漸向多元化的方向發展，但我國目前的治理結構依然是以政府為核心主體。政府的性質決定了其并不能對資源進行最有效的分配。同時政府容易走向“無限”與“全能”。[9]伴隨著社會生活的復雜化，公民主體意識也在不斷提升，面對復雜的社會生活政府的治理能力已經遠遠無法滿足社會的要求，所以會出現治理失靈的局面，這在客觀上激化了政府與社會之間的矛盾。面對這樣的局面中央政府也在求變求新，試圖使公權力作出讓步或者是退卻，將更多的治理權力讓渡給社會。但我國目前還未能形成比較獨立的非政府社會治理主體。這在客觀上阻礙了政府權力邊界劃定與職能轉變。社會治理當中政府主導作用的發揮需要其他主體的協助。如果只靠政府的作用，政府則會無力解決社會當中長期存在的問題或者疲于應對社會突發事件。政府簡政放權的過程中要有接收權力的主體，而我國當前社會治理的現實是社會組織發展不成熟，市場主體在經濟當中的作用沒有得到充分的發揮，社會公眾參與度不高，政府在主導治理的過程中缺少強有力的合作伙伴。

社會組織不成熟。在現代社會社會組織逐漸發展壯大并在社會中發揮著不可忽視的作用，社會組織存在的本質就是為了使得社會更加穩定和諧，社會組織以社會治理作為其存在的合法性依據。社會組織是政府與公民之間的中介，而其在社會管理轉向社會治理的過程中也在逐漸受到重視。但我國社會組織由于發展較晚，政府還不能夠充分認識到社會組織的價值與力量，對其發展不夠重視限制較多，我國社會組織主要依附于行政部門，沒有形成自身的獨立地位，更多的體現出工具性的一面。目前社會組織的工作人員多數為兼職，組織內部職責不明確。我國社會組織發展緩慢主要是由兩方面的因素造成的：一是社會組織的成立實行登記許可制，同時接受業務主管部門和登記部門的管理。二是政府力量介入較多，長期以來對政府的依附性較強。一部分社會組織建設的初衷是為了滿足政府的需要，負責人也多是政府委派；而且社會組織在運行過程中大多數業務也由政府包辦。這些因素均是我國社會組織發育不良并且無法完全獨立的根本原因。

公眾參與不充分。公眾的參與不充分主要表現在參與意識與參與能力兩方面。由于我國公民社會發展緩慢，公眾沒有從內心里建立起對社會治理各方面事務負責的意識。公眾的參與需要外部力量的強力推動，公民的參與也只是在個體權益受到實質性侵害前提下才被迫進行維權，這種利益訴求的方式只是當前我國社會治理不健全狀態下的個案，并不能以此培養起社會公眾的普遍參與意識，公民意識本質上并沒有真正覺醒。受到封建傳統政治意識形態的影響，我國公民普遍存在著臣民意識、清官思想、權威崇拜、與世無爭的文化基因，在政治生活中普遍順從和依賴，公眾在社會治理中缺乏參與的主動性。由于傳統思想的影響，公民認為管理國家事務是政府的事，將自身定位為被管理的被動角色。公民參與意識的淡薄同時限制了國家治理現代化的進程。我國公眾普遍對自身的效能感評價過低，這種自我評價嚴重影響了公眾的參與意識。在這樣的認知下公民普遍認為自己的參與并不會對政府部門的決策產生多大的影響。同時公眾也沒有過多的金錢和精力去參與社會治理，這種參與并不會給自身帶來多大的收益，從而對政表現出漠不關心。除此以外，我國部分公眾習慣了“搭便車”，在對利益訴求的維護上不是通過自身的積極主動參與，而是企圖通過別人的參與來使自己獲利，這是公民惰性在參當中的凸顯。同時我國公民整體素質參差不齊，參與能力較低。這都是我們需要逐漸加強的方面。另外，由于我國政治生態系統還不夠完善導致公民參與的公共習慣缺乏培養的環境。部分居民對參與社會治理的相關制度、程序和規則并不是很了解，不規范參與現象大量存在。[10]

社會治理共治機制的不完備會導致政府在社會治理當中唱獨角戲，政府主導作用的發揮不僅需要政府管理體制上的完善而且需要社會力量的積極參與與支持。社會組織參與治理能夠彌合社會的松散狀態，公眾的參與能夠有效提高我國社會的民主化程度，政府的主導在社會治理是一個松綁的過程，只有良好共治機制的建立才能夠有效承接政府松綁后釋放的權力。

(三)公共精神缺乏政府主導凝聚力不足

什么是“公共精神”？《簡明牛津詞典》(1990年版)對“公共精神”的解釋為：“具有一種公共意識”和“一種參與共同體行動的意愿。”袁祖社教授認為，“公共精神是指社會成員認可人們在共同生活中所形成的準則和規范并在生活當中進行遵守和執行。”[11]劉鑫淼認為：“公共精神產生于人類的公共生活、以公共性作為價值皈依的、位于人類心里深處的基本道德和政治秩序觀念、態度和行為取向。在外在形式上人們對公共生活表現出積極的融入和體驗，他們能夠在政治社群中獲得更多的歸屬感，在公共生活中遵守善的本質并積極踐行。”[12]學者李萍指出，公共精神是指“在社會生活中人們不是一味自私，而是能夠積極的為別人考慮，并始終關心公共利益。并在公共生活領域對這樣的信念進行踐行。”[13]

在中國傳統政治文化的塑造下，我國當前仍然缺乏真正意義的公共精神。傳統的公私觀念當中“崇公抑私”，崇拜公共利益，抑制對于私益的追求，或者為了維護公共利益而漠視私益。封建宗法制下，人們的社會交往更多的圍繞宗族進行，社會交往相對封閉，戰亂年代則阻卻了一切的對外交往，宗族形成了一個相對封閉的小社會，儒家家國同構下的交往局限于熟人社會。這種以宗法為根基的社會交往模式很難建立起范圍廣博的公共精神。隨著我國經濟的發展，現代化的步伐逐漸加快，我國逐漸由計劃經濟體制轉變為市場經濟體制，物質生活極大豐富，伴隨著經濟的飛躍個人主義也成為當下占主流的價值觀念，人類的自私本性決定了人類在經濟活動中追求利益的最大化，但反面來說正是人類這種逐利本性推動了人類文明的發展與進步。但是在社會治理當中，社會公益決定了參與各方必須投入時間，金錢或者更大的精力來促成公共事務的有序發展，這與個人只追求自身利益的初衷相悖，不合作便產生了。公共精神是社會有效治理的靈魂，在社會具備公平正義的外在條件時，公共精神的存在成為促成合作，達成共識的必備要素，沒有公平正義的社會，社會秩序會從外部瓦解，一個沒有公共精神的社會，社會則從內部開始渙散。公共精神的欠缺使得社會治理缺乏向心力，不利于社會公共利益的實現與公共秩序的維護，更不利于政府主導作用的發揮。

三、解決之道：政府主導地位以何穩固

政府主導作用的發揮關乎我國社會治理的成敗，其他社會治理參與主體從自身性質上決定了其只能代表社會當中部分群眾的利益，利益面的狹窄影響社會共同利益的實現。擁有公權力的政府從其性質上來說，就是為了實現最廣大人民的根本利益，在社會治理當中能夠不偏不倚，發揮更大的統籌整合作用。政府在社會治理當中主導地位的穩固首先需要解決的是自身的權力邊界問題，其次要注重聯合其他的社會力量，鼓勵支持其他力量的發展，發揮其在社會治理當中的共治作用，最后，公共精神作為多元共治的價值基礎，也要進行積極的培育。

(一)以法治為抓手厘清政府權力邊界

馬克思說過：“法律是肯定的、明確的、普遍的規范”政府對于社會治理主導作用的發揮一定要有完善的制度保障，政府職能的發揮也要在法律這一普遍的規范下進行，政府進行社會治理要有法律的授權，法律的授權主要是通過立法來實現的，政府應奉行職權法定原則，實現社會治理的法治化。

建立立法先行的長效機制，政府權力邊界的劃分嚴格遵循法定要求，政府根據社會生活

傳統的政府管理，長時期的行政執行過程中容易形成自身的封閉系統，由于內外監督機制的缺乏，政府容易怠于行政或者濫用職權，如果沒有外部的改革動力，政府的行政模式或者社會管理模式容易在僵化中阻礙社會的進步。對于政府職能的改革則必須在完善的法治軌道上進行，以免造成混亂。政府的權力運行應在法律的軌道上進行，對于政府權力的規制主要明確政府能做什么，不能做什么。基于中國的現實國情可以判斷，如果放任社會治理自由發展，那么健全的社會治理體系的形成將會非常緩慢和低效。而在其自我發展的過曾當中，因為沒有外部力量的制衡，社會治理由可能會出現異化，起初為了將社會治理的更好的初衷也會演化成為利益集團紛紛搶奪社會資源的局面，任何一個集團都想占有更多地社會資源；以及出現很多社會狀況是治理主體沒有辦法應對的；還有就是由于治理的邊界不清導致越治越亂的結果。為了避免上面這些情況的出現，應該讓政府具有以一定的權威。但這種權威不能過分干預其他社會治理主體的行為。并為其他主體的治理構建完善的平臺、提供行政保障，更重要的是為其他的主體提供合理的指引和幫助。

(二)通力合作形成社會治理共治格局

政府如何在主導的前提下有效激發社會組織及其他社會力量的活力，帶動公眾參與社會治理成為當務之急，而有效互動機制的構建是解決的有效途徑。隨著經濟的發展和社會的轉型，社會結構變得更加復雜，建國初期由政府大包大攬的社會管理模式已經遠遠滿足不了社會的發展需求。政府的職能轉變一方面要求轉變傳統的管理機制，根據新情況新問題構建新的機制，另一方面要求政府簡政放權，將更多的社會管理權能分配給其他的社會管理主體。由于我國社會組織發展遲緩，無法適應社會發展的需求，內在動力不足，就需要政府出面利用政府本身所掌握的資源與權能協助社會組織的發展與完善。政府應主要從以下方面入手：

首先，社會組織作為獨立于政府的第三方部門，它主要組織人民群眾進行自治，政府應給社會組織發展提供暢通的渠道，在法制運行的范疇內，盡量不去干涉社會組織的活動。其次，政府應該做好制度供給工作，進行科學的制度設計，提高機制的效能，為社會組織打造制度化與多樣化的參與平臺，使得社會組織充分發揮其社會治理的主體作用。所以，從法律上對政府和社會組織間的權力界定就很有必要。使雙方能夠在良好的制度環境下進行合作。在這一方面我們可借鑒西方國家的有關經驗。西方國家的政府與社會組織之間更多采用協商的方式確立彼此之間的合作關系。英國早在1998年，政府和非政府組織就達成了“政府與志愿及社區組織合作框架協議”(COMPACT)，該協議有助于確定雙方的權力和責任邊界，同時有效的推動了政府與社會組織之間的合作。

在推動公眾參與社會治理方面，主要應該從兩個方面入手，首先是觀念上，而轉變理念也應該從兩個層面進行。第一個層面，政府應該改變過去傳統的管理思維，認為公眾只是被動的被管理對象，公眾沒有能力進行社會管理，或者公眾的參與使得原本的社會秩序更加混亂。所以，政府應該引導社會公眾形成正確的參與意識，促使公眾積極主動的參與到社會的治理與建設當中。第二個層面，就是要從主觀上轉變公眾自身的傳統觀念。公眾應該具有社會治理主人翁意識，明確自身所擁有的對社會進行治理的權力。社會公眾主體意識的建立將大力推動社會治理公治機制的形成。同時培養公眾參與社會治理的必要的民主素養。[14]社會治理的最終目標就是維護社會公眾的利益。但要實現這個目標，公眾需要具備較高的民主素養。我國公民目前的現狀是民主法治意識普遍缺乏。沒有形成現代社會治理所要求的公益精神，所有這些因素都導致從社會管理向社會治理的轉型變得困難重重，同時也對我國社會治理創新、對國家治理體系和治理能力的現代化造成巨大障礙。

只要具備了社會治理的共治格局，社會治理當中政府主導才有根基，如果沒有構建起完善的社會治理格局，政府將無法開展工作，也無法得到其他社會力量的介入與幫助，在目前政府越來越無法應對復雜社會問題的狀況下，共治局面的出現將對政府的主導起到很大的幫扶作用。

(三)注重培育公共精神

在共治機制完善的基礎上，積極培養社會治理主體的公共精神也是重要的一維。而公共精神額培養是一個長期的過程。黨和政府要積極發揮好在多元治理格局下的主導作用，牢牢把握政治方向、注意進行輿論引導，在全社會傳遞公共精神。[15]對于公共精神的培養，不能只喊口號，要切實進行落實，將工作做到實處。完善社會治理法律體系，為社會治理主體提供公正昌明的社會環境，同時建立起相應的激勵機制，使得各主體在參與社會治理的過程中能夠感受到自身利益與社會共同利益都得到了較好的維護。政府主導與多元共治結合的社會治理模式我國在社會主義建設中逐漸摸索出的適合中國的治理模式，具有中國特色。但任何模式隨著實踐的發展和問題的不斷涌現都要進行不斷的改良。所以我們應該我國社會發展的基本規律，找到適合的社會治理道路，使得各方主體的力量都能得到最大的發揮，釋放出社會主義的創造力和優越性。

中國的社會治理可以借鑒國外經驗，但我國濃厚的傳統文化根基決定了我們主要依靠自我開辟、自我摸索的方式進行。像鄧小平同志所說的“摸著石頭過河”。中國的現代化不僅僅是工業的發展、物質的極大豐富，更需要制度上的發展，制度的發展離不開對傳統文化的吸收與融合。發展中國家為了更快地實現經濟的發展和物質的豐富，可能在發展的過程中對包括法治精神和公共精神在內的現代公民所需要的文化建設忽視較多。宏觀上，政府對于公共精神的發展要有一定的規劃；微觀上，政府應該倡導公民在面對各種各樣的利益問題時具備理性與包容的態度，妥善處理利益問題，不要使利益矛盾激化。公眾在面對群體性事業時注意運用法律手段維護自己的利益顧全大局。在處理各種矛盾問題的基礎上培育公民的法治意識，在內部心理結構正面的干預和外部的規制上促使公民形成積極的行為方式。

總之，政府主導作用的發揮是社會治理創新的關鍵，社會治理的創新發展關系國家治理體系和治理能力的現代化步伐。在社會治理實踐中我們要注重政府權能的法律規制，同時積極發揮其他社會主體作用，注重公共精神的培養，從軟件與硬件上形成社會治理的科學平臺，有利于社會治理工作的開展。

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