監察委員會留置措施的思考與建議＊

劉義華

2017年10月18日，黨的十九大在北京召開。在黨的十九大報告中，以習近平同志為核心的黨中央對全面深化國家監察體制改革，全域推廣國家監察試點工作做出了決策部署。其中，用留置取代“兩規”措施②作為黨中央依法賦予監察委員會履行監督、調查、處置職責的關鍵性措施而備受矚目。以留置取代“兩規”，實現了黨內反腐敗調查措施走向法治化、規范化，解決了長期想解決而沒有解決的法治難題，提升了以法治思維和法治方式懲治腐敗的能力。但是，留置措施作為能夠限制人身自由的一種強有力的措施，背后隱藏著監察權力濫用的隱患。留置措施的使用不當會導致被調查者的人身自由遭受侵犯，嚴重時會危及被調查人的生命權及健康權。因此，對留置措施有必要予以認真思考，謹慎對待。

一、什么是留置措施？

《中華人民共和國監察法（草案）》③（以下簡稱《監察法（草案）》）已經公布并面向社會公開征求意見。在《監察法》（草案）規定的十二項監察措施中，諸如談話、訊問、詢問等措施，此前在有關法律、法規等文件中均有不同程度的表述，在實踐中適用也較為規范。相較而言，留置這一措施在此前的監察體制、偵查體制中并無涉及，在《行政監察法》《刑事訴訟法》等法律條文中也未曾有過此項規定［1］。《人民警察法》第九條第二款所規定的“留置盤問”針對一般的涉嫌違法犯罪的人員，是公安機關打擊違法犯罪活動、維護社會治安的行政管理活動。公安機關為實施繼續盤問④而采取的留置具有行政性質，與監察委員會的留置措施的定位有所區別。而在刑事司法活動中，類似留置措施的指定居所監視居住則屬于《刑事訴訟法》規定的五種強制措施之一。有權適用強制措施的主體是公安機關、人民檢察院和人民法院，其他任何國家、機關、團體或個人都無權采取強制措施［2］。從性質上來說，監察委員會代表黨和國家行使監督權，是政治機關，不是行政機關、司法機關⑤，與公安、檢察機關的性質完全不同。反腐敗針對的職務犯罪也區別于一般刑事犯罪，監察機關行使的調查權不同于刑事偵查權，不能簡單套用司法機關的強制措施⑥。因此，留置措施既不屬于公安機關行使警察權時的一種行政拘束，也不是檢察機關行使偵查權時的一種措施，而是一項為監察機關行使調查權所量身定制的新措施。

二、留置措施的功能、性質及法律適用

留置措施作為監察機關行使調查權，確保調查順利推進的有力工具，在構建一個系統的反腐敗體系過程中發揮了三重功能：對被調查者而言，他具有直接限制其人身自由，控制被調查人人身活動的功能；對其他公權力行使的主體而言，留置措施的采取起到一個間接的警示、震懾功能，形成針對腐敗行為的高壓態勢，讓腐敗分子有所畏懼；對社會環境而言，通過新聞媒體對留置措施的宣傳，能向社會民眾釋放并傳遞國家正始終堅定不移地進行反腐敗斗爭的信息，彰顯國家嚴懲腐敗的決心和懲治腐敗的力度。留置具有控制犯罪和保障人權的雙重性質。從控制犯罪活動的方面看，留置能夠防止被調查人自殺或逃跑，排除被調查人采取毀滅、偽造證據等妨礙調查工作的行為保證調查取證工作的開展，確保監察機關的調查活動順利進行。從保障人權的方面看，科學適用留置能夠避免監察機關對被調查人私權利過度、超比例干預和侵害，對被調查人提供人權保障。

但是在正式的《國家監察法》出臺以前，留置措施暫時面臨于法無據的窘境，如何解決留置的法律適用是當前面臨的棘手問題。事實上，留置措施的法律適用，不僅牽涉到監察機關應當適用何種有效的法律規范來調整留置實施者與被留置人之間的法律關系問題，更關系到檢察院、法院等司法機關如何處理《監察法》的法律適用問題。在正式的《國家監察法》尚未出臺前，因留置措施引發的個案糾紛是參照適用刑事訴訟法還是行政強制法？由哪個主體來適用，是僅能監察機關適用還是司法機關、監察機關均能適用？《國家監察法》出臺后，監察機關與司法機關之間又如何協調適用《國家監察法》調整留置產生的法律關系？這些都是值得思考的問題，也是現階段國家監察體制改革予以重點關注的問題。

三、留置措施的權能屬性

監察機關能夠實施限制人身自由的留置措施繼而有效履行監察職責，背后依靠的正是強大的國家監察權。國家監察權的設立正在重構憲法確立的由立法權、行政權、司法權組成的權力分配格局。獨立監察權作為我國政治權力的“新族”加入權力體系已成定局［3］。監察權，就其本質而言屬于監督權。設立獨立監察權，不僅是為了整合監督資源，建立集中統一、權威高效的監察體系，其深層的、最重要的目的是要把過去監督權隸屬于行政權這樣一個不科學的權力結構進行調整分解，將分散的監督資源整合為統一的國家監督，實現國家治理體系和治理能力的現代化［4］。我國的監察體制改革是涉及政治權力、政治關系的重大調整，是政治體制的重大改革、國家監督制度的頂層設計。

事實上，監察制度作為對公權力實行監督、制約的一種政治制度，它是政治經濟發展到一定階段后，政治體系中不可缺少的一個重要組成部分，任何缺少監察制度設計的政治體系，均談不上是一種成熟的政治體系。此次國家監察體制改革中設立的監察委員會，使“一府兩院”變成“一府一委兩院”的新體制。這種將監察權從行政權中剝離的安排保證了監察委員會能夠對國家權力實現全面監察，但同時也對監察委員會自身行使監察權提出更高的要求。如果監察權過大過于集中，失去外部和內部的有效監督制約，它本身就可能轉化為貪腐之源的一部分［5］。國家監察體制改革是事關全局的重大政治改革，是國家監察制度的頂層設計⑦。面對這場至關重要的政治改革，須防止其改革過猶不及。監察權作為立法權之下與行政權、司法權并立的權力，與其他國家權力之間相互制約和監督的制度設計是必不可少的。

四、留置措施的權力規范運行

“有權力的人使用權力一直到遇到有界限的地方才休止。”［6］只有設置過邊界的權力才能不違背設計的初衷，真正發揮保障權利的作用。留置作為體現新晉監察權的代表，其限制或剝奪人身自由的權能就決定了如果要對監察權進行約束控制，首先就從規范留置開始。為了規范留置措施的適用，應明確留置措施應遵循的原則，行使的主體，適用的對象，留置的期限、場所以及救濟機制等，從而為監察委員會依法行使留置措施提供有益的參考。

（一）留置措施應遵循的法治原則

法者，治之端也。一切重大改革，于法也概莫能先，法治是先行者。凡屬重大改革都要于法有據⑧，要深化國家監察體制改革，就必須確保在法治軌道上推進改革。作為一項嶄新的監察措施，對留置措施的適用必須遵循基本的法治原則，規范權力的運行，以抑制公權力適用的任意性。

首先，監察機關采取留置措施應當堅持依憲依法，實事求是的原則。留置的適用主體、對象、適用條件、程序等具體內容都應在《國家監察法》中予以明確；同時，監察機關在適用留置之時，必須按照《國家監察法》中明確的法律規定適用，不能任意適用留置，否則要承擔相應的法律后果。

其次，留置措施的適用應遵循人權保障原則。自2004年《憲法修正案》⑨首次將“人權”概念上升為國家的憲法規范以來，尊重和保障人權已經成為中國法治國家建設的核心價值。在世界范圍內，維護和保障人權更是一項基本道義原則。1948年《世界人權宣言》將人權列入國際法范疇。尊重人權和保障人權是人類文明進步的發展趨勢［7］。被監察機關采取留置措施的對象首先是一個人，他的人格尊嚴，生命安全和人身自由必須受到尊重和保護。留置措施的采取不能與人權保護的理念背道而馳。

再次，實施留置的過程應當給予正當程序的保障。法諺有云：程序是法治與人治的分水嶺。嚴格的程序正義對規范留置措施的依法行使，全面保障被調查人員的合法權益有著特殊的重要意義，一方面可以確保監察委員會在執法過程中做到中立公正，嚴守辦案期限，全面落實告知、通知、送達等制度；另一方面嚴格的程序是保障被調查人員實體權利的重要機制，也是被調查人員權利受到侵害時能夠獲得救濟的重要途徑。監察機關在適用留置之時必須經過嚴格的審批程序，不得非法留置、先留后批，否則要承擔相應的法律后果。

最后，留置的適用應符合比例原則。比例原則（德：Grundsatz der Ver?ltnism?βigkeit）屬于法治原則的范疇。它要求行為手段必須與行為目的相協調，對公民私權利的干預要降低到最低的限度，“不可用大炮打小鳥”，“不要為煮一個雞蛋而燒一幢房”。這一具有公法帝王條款美譽的原則又包含了三項子原則，即適當性、必要性和利益衡量原則。其中，適當性原則（Geeignetheit）旨在解決目的與手段之間的關系，監察機關對被調查人適用留置時，其留置的期限應與被調查人的人身危險程度和涉及犯罪事實的輕重程度相適應。而必要性原則（Erforderlichkeit）旨在解決手段與手段之間的關系。當有多種手段可實現法律目的時，一定要選擇最小侵害公民利益的手段。監察委員會在能夠不適用留置措施，而適用其他手段（例如談話、訊問、詢問等手段）亦能達到維護社會公共秩序及保護社會與公民法益之目的時，則應不優先行使留置的權力。

（二）留置措施適用的對象、階段和條件

1．留置適用的對象和階段

監察委員會的調查權，在內容上既包含對公權力主體違紀違法的調查，也包括對涉嫌貪污賄賂、濫用職權等職務犯罪的調查。根據調查的內容和性質，監察機關一般會隨著調查的深入經歷三個層次的調查階段：這三個階段分別是違紀行為調查階段、違法行為（包括嚴重職務違法）和職務犯罪行為立案調查階段。但是，這三個調查階段并不都能采取留置措施。理由是留置措施作為一項能限制和剝奪人身自由的一種強制調查手段應當慎思慎用，不能縱情恣意不受限制。留置手段的采取應與違紀、違法或犯罪的情節相匹配，普通的違紀違法尚不足以動用留置，要防止留置權力的使用過當。留置權的行使應當遵循必要性和謙抑性原則，對留置措施采取的對象、時間節點都要進行嚴格限定。留置措施僅適用于涉嫌嚴重職務違法或職務犯罪且已被立案調查的監察對象，針對普通違紀違法的調查階段不能采取留置措施，只有在對職務犯罪立案調查的階段才可以實施留置。另外，職務犯罪存在對合犯（行賄受賄等）和共同職務犯罪的情形，對于涉嫌向監察對象行賄犯罪或共同職務犯罪的涉案人員，監察機關也可以采取留置措施⑩。

2．留置啟動的審批條件

啟動程序是留置措施的第一步程序［8］。采取留置措施必須經過嚴格的審批手續和報批、報送程序。要形成一個自上而下完整的審批體系來規范留置措施的適用，監察人員未經批準不得非法留置，先留后批。具體審批手續和報批、報送程序如下：

首先。監察人員根據掌握的違紀、違法或職務犯罪事實和相關證據，認定需對被調查人員使用留置措施的，需要填寫《采取監察措施申請書》（以下簡稱《申請書》），申請書后附《監察措施采取審批表》（以下簡稱《審批表》），先呈報案件監督管理室負責人審核。《申請書》主要載明被調查人員的基本信息、主要職務、被留置的法定事由及開始留置的日期等事項。《審批表》附于申請書后，在上面可注明部門負責人的審核意見和監察委員會主要負責人的批準意見。

其次，案件監督管理室負責人在收到監察人員報送的《申請書》后，應及時對被調查人員使用留置措施的事由進行實質性審查，認為確有必要使用留置措施的，則在《審批表》上簽署同意的審核意見。之后，按照程序呈報給監察委員會領導成員集體決定（監委主任、副主任、常委組成），并由監察委員會主要負責人審批。若有必要，監察委員會主要負責人可以召集監察人員進行分析和討論。如果監察機關領導集體決定不同意實施留置，則應在《審批表》中“不同意的理由”一欄中簽署意見，并對不同意的理由予以詳實說明。

最后，按照權限管理體系向上級進行報批、報送。留置措施的審批報送分為兩種情況：

第一，在直轄市行政區域內，由于層級只有基層和市級兩級，因此在留置措施的審批上，采取的是由同級黨委負責人審批，即需要采取留置的案件（包括使用和解除），需由監察委員會報同級黨委負責人研究決定后作出，并報上級監察委員會備案。

第二，在省域行政區域內，監察委員會分為三級，包括：省級、地市級、縣區（市）級。首先，省級以下監察機關采取留置措施，應當由監察機關領導人員集體研究決定，報上一級監察機關批準，不需要同級黨委決定。其中，市級監察機關采取留置措施涉及市管監察對象的，須報告市委主要領導；縣（市、區）級監察機關采取留置措施涉及縣（市、區）管監察對象的，報告縣（市、區）委主要領導。其次，省級監察機關決定采取留置措施，由本機關集體討論決定，并向中華人民共和國監察委員會備案，但不需要再經同級黨委負責人同意。若采取留置措施涉及省管監察對象的，還須報告省委主要領導。上一級監察委員會主要負責人須在收到《呈報表》后48小時內作出同意與否的審批意見。若有必要，上一級監察委員會可以召集下一級監察人員匯報案情。

（三）留置措施的實施

經過審批后的留置措施需要遵照一定的實體和程序規則執行。留置措施的實施關涉被調查人員的切身利益，應對留置的通知、留置的場所、期限、訊問地點以及告知家屬等這幾個方面進行明確。

首先，采取留置措施前應先履行通知手續。在采取留置措施之前，執行人員應當向被調查人宣讀留置決定。留置措施應由2名以上監察人員執行，在組織實施的過程中執行人員應持有監委工作證件并出示《留置令》。《留置令》由監察機關主要負責人簽署，其上載明執行留置的理由、留置執行開始的時間、留置的場所、被調查人員的救濟方式等內容；執行人員應當面告知被調查人員留置理由、時間、留置地點等基本信息，并要求被調查人員在《留置令》回執上簽字。如果被調查人在逃的，監察機關可以填寫《通緝通知書》交付公安機關，由公安機關發布《通緝令》。

其次，采取留置措施后要送所留置。宣布完留置決定后，執行人員應當在二十四小時及時將被留置人送入監察機關指定的留置場所。留置的場所原則上為各級監察機關轄區內的原“兩規”場所和公安機關管理的留置場所（看守所），充分利用原有場所，不再新建留置場所。被留置人需要異地留置的，由上級監察機關案件監督管理部門協調處理。監察機關留置被調查人的時間不得超過三個月；特殊情況下經批準，可以延長一次，延長時間不得超過三個月，留置最長不得超過六個月。要注意的是，執行人員在帶離被調查人的過程中，為防止被調查人員的武力反抗、逃逸、自殺、自殘等行為，監察人員應享有強制帶離被調查人員至法定場所的權限；在到達留置場所后，除應按照規定辦理留置手續外，監察人員應對被調查人員隨身攜帶的通訊工具、證件、其他物品等統一保管，并辦理《暫予保管物品登記表》。

再次，被留置人送入留置場所后應在規定時間內訊問。被調查人被送至留置場所后，調查人員應當在二十四小時內對被留置人進行訊問，訊問一般在白天，確需夜間訊問的，原則上不得超過當天23時。訊問應當由2名調查人員實施，訊問時，調查人員須出具《留置詢問單》。訊問必須在留置場所的詢問室內進行，訊問的過程要全程同步錄音錄像。訊問過程中嚴禁刑訊逼供和誘供，嚴禁發生侮辱、體罰等行為，要切實保障被調查人正常休息及就餐、治療等權益。此外，調查人員在訊問時應遵守公安機關留置場所的規定，確有特殊要求的，須提前與公安機關留置場所溝通。

最后，履行告知手續。采取留置措施后，除有礙調查或無法通知外，調查人員應當在二十四小時內將留置情況以書面形式通知被調查人員的同住成年家屬和其所在單位。同時，監察人員應將《通知書》副本送達給被調查人員的同住成年家屬和其所在單位。沒有通知的，應當注明原因并附與卷宗之后。

（四）留置措施的解除

留置措施的解除分為兩種情形：一種是監察機關主動解除留置措施；另一種是留置措施自動解除。主動解除一般分為二種情況，一種是留置期限已經屆滿，監察機關調查審理尚未終結的；第二種情況是經調查審理后，調查人員認為被調查人的行為不構成職務犯罪尚不需要移送司法機關的，調查部門應當及時提出解除留置措施的意見并報監察機關主要負責人批準。但不排除出現其他應當主動解除留置措施的情形，由監察機關主要負責人決定并報上一級監察機關備案。留置解除后，監察機關要出具《解除留置措施決定書》交于被留置人，并及時通知其親屬或單位負責人到留置場所辦理交接手續。被留置人收到《決定書》后應在回執上簽名。如果經調查核實，監察機關認為被調查人員確有職務犯罪行為的，在移送檢察機關審查起訴，檢察機關作出逮捕決定或者其他強制措施后，留置措施自動解除。

（五）被留置人的權利保障

權力能保障權利，也能侵害權利。對公民權利的保障與限制存在著對立統一關系［9］。對權力的限制和對權利的保障體現了個人主義與社群主義的對立與統一。監察權的設置重新調整了國家權力的分配結構，其本意是為了更好的保障公民的合法權利。但我們應該清楚的看到，任何一項為了保障權利的權力，其本身就可能成為侵害權利的根源。留置措施作為一項強制性措施，在某種程度上限制了被調查人員的人身自由，因此在規范留置程序運行的同時，也應盡可能地保障被調查人員的合法權益。被留置人的權利保障問題，集中顯現于以下三個方面：

一是留置期間能否折抵刑期的問題。《刑法》《刑事訴訟法》等明確規定，有關判處管制的，先行羈押一日折抵刑期二日；判處拘役、有期徒刑的，先行羈押一日折抵刑期一日?。刑期折抵，實際上是刑法中一項體現人權保障與人性關懷的救濟手段。人身自由權是憲法賦予公民的最基本、也是最重要的權利。人身自由不能“無因無果”地被限制或剝奪［10］。那些未有最終確定性裁判根據的羈押適用，縱然有合法性之根據，但在問題尚未最終搞清的情況下，就把人身自由權利加以剝奪或限制，實則是對人身自由權利與法律正當性的一種踐踏與損害。基于“有權利必有救濟的基本原理，為了兼顧追訴犯罪的法律功利需要與公民人身權利的現實保護之間的平衡，需對因先行羈押的適用及其客觀上造成的人身自由“損害”予以救濟。回觀《監察法（草案）》上所規定的留置措施，留置措施雖然為調查涉嫌職務違法或職務犯罪所必需，但其事實上的人權侵害性不可規避，這一點與刑法上所規定的先行羈押相一致。另外，從性質上分析，留置與先行羈押都屬于能夠強制剝奪、限制公民人身自由的措施，可以說，留置是與羈押接近且程度輕于羈押的準羈押措施。在實施效果上，留置措施的期限、執行方式、場所等也與羈押情形類似。因此，留置期間也應當同先行羈押一樣，產生折抵刑期的效果。具體而言，當被留置人員涉嫌犯罪移送司法機關后，如果被法院判處管制的，則留置一日折抵管制刑期二日；如果被法院判處拘役、有期徒刑的，則留置一日折抵拘役、有期徒刑一日。

二是留置期間律師是否能介入的問題。雖然黨的紀律檢查機關在適用“雙規”“雙指”時不可能允許律師介入，《行政監察法》《行政監察法實施條例》《監察機關調查處理政紀案件辦法》等規范性文件也都未曾有相關規定。從以往職務犯罪案件辦理流程來看，行政監察期間被調查人員也不能委托律師，更談不上與律師會見。但一項優越的制度設計是需要勇敢嘗試的，任何制度的成功都是在不斷地嘗試中進步、發展并得到完善的。刑事羈押期間尚且允許律師參與，舉重以言輕，留置是與羈押接近且程度輕于羈押的準羈押措施，必須考慮律師的辯護權和介入權問題，“不能因怕給公權力添麻煩而（將律師）拒之門外”［11］。何況，留置期間允許律師介入不僅能確保被調查人員具備必要的防御能力，防止調查過程中出現事實認定偏差乃至錯誤導致合法權利的侵害，同時也能監督監察人員的用權情況，保證留置的權力不被濫用。實現程序公正和人權保障的基本要求，也彰顯了我國作為人權大國的擔當與風范。總體而言，律師的介入是“利大于弊”的。筆者認為，在留置期間自監察人員對被調查人員采取第一次訊問之日起，被調查人員就有權委托律師。但涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪和特別重大賄賂犯罪案件的，律師會見被調查人員的，應當經監察委員會許可。

三是留置期間能否保證被調查人的安全問題。留置手段畢竟是為了調查能順利開展而采取的強制手段，在沒有律師介入的前提下被留置人的確處于被動、無助的狀態。倘若被調查人始終閉口不言，調查人員為了能盡快突破案件難免會對被調查者進行刑訊逼供或者誘供。有時也會出現侮辱、虐待、打罵、體罰或變相體罰被調查人員的情況。甚至會出現對被調查人以家屬為籌碼實施恐嚇、威脅以達到精神折磨的效果。被調查人如果不堪忍受產生自殘、自殺念頭，就容易出現安全事故。此外，被調查人群體普遍身體素質較差，需要藥物維持身體機能的人員比例較多?。一旦對其進行留置，如果沒有配套的醫療服務，被調查者的身體狀況會明顯下降，不利于后續調查工作的開展。鑒于上述情形，筆者認為可以從這幾個方面提高留置措施的安全保障：

首先在防止刑訊、打罵方面，留置場所中的訊問室應對訊問過程進行全程錄音錄像，錄制工作由調查部門指定的安全人員負責。錄音、錄像資料應實時拷貝，一式兩份，一份有調查部門自行保管，一份送案件監督管理室備案核查，防止后期修改錄音錄像資料。對于同步錄音錄像資料，調查部門負責人和監察機關負責人應當定期檢查，案件監督管理室應當不定期監察，確保能及時發現問題進行上報并糾正。

其次，就訊問的時間和地點而言，訊問原則上不得在夜間進行，訊問持續時間一般不得超過十二小時，并不得超過當晚23時。在特殊情況下，經監察機關負責人批準，訊問的時間可以適當延長，但至遲不得超過當晚24時。訊問必須在指定的訊問室進行，調查人員在訊問時必須依法保障監察對象及相關涉案人員的合法權益，充分聽取監察對象及相關涉案人員的陳述和申辯。再次，就留置場所的生活設施與服務來說，被調查人員在留置場所后，要保障其必要的飲食和醫療服務。被調查人晚上休息的時間不得少于連續的六小時，中途不得突審。最后，案件監督管理部門要加強巡查力度，通過定時與不定時的巡查制度設計對留置場所的辦案情況進行監督檢查，發現問題以書面形式上報監察機關并通報上一級監察機關。

五、留置措施的侵權救濟機制

“有權利必有救濟”，權力如果要對權利加以約束，就必須同時配以救濟的途徑。如果個人權利已經遭受權力的損害并形成了無法挽回的后果，則權利所受損失之負擔應歸屬于行使權力之主體，并由該主體承擔賠償責任。當權力上升至國家權力的高度時，與之對應的負擔應歸屬于國家，由行使國家權力的主體代表國家承擔賠償責任。國家賠償是一種制度，是一種能夠有效約束國家權力和政府行為的制度，更是一種對公民權利與利益予以救濟的制度［12］。監察權作為一項國家權力，在行使監察權的過程中不可避免存在侵害權利的可能，因監察權的不當使用而對公民個人權利產生損害后果的，對損害后果的救濟理應在國家賠償的調整范圍之中。

監察機關采取留置措施是行使國家監察權的具體體現，留置措施的使用不當給被調查人造成損害的，其所產生的法效果與《國家賠償法》?的法效果一致。因此，監察機關采取留置措施不當造成被留置人的人身權遭受侵犯時，應當由監察機關承擔國家賠償責任。關于具體制度的設計，筆者認為《國家監察法》的制定要與《國家賠償法》相銜接，《國家監察法》中應規定：“監察機關在留置期間內對被留置人實施刑訊逼供、毆打、虐待等行為，或者唆使、放縱他人實施毆打、虐待等行為造成被留置人身體傷害或者死亡的，受害人有權依據《國家賠償法》向監察機關主張取得國家賠償的權利。”此外，《國家賠償法》也確立了國家精神損害賠償制度，若留置期間調查人員對被留置人造成精神損害的，監察機關應當在侵權行為影響的范圍內，為受害人消除影響，賠禮道歉；造成嚴重后果的，應當支付相應的精神損害撫慰金。

六、結語

留置取代“兩規”雖是一詞之變，但反映依法治腐從黨內逐漸推向國家層面的重要過程，意味著反腐敗工作全面納入法治軌道上了一個新的臺階［13］。國家監察體制改革作為我國治理體系和治理能力現代化建設的一部分，彰顯了我國特色社會主義的政治自信和道路自信。我們應充分理解此次監察體制改革的宏圖與決心。但是，我們也應該看到，留置權若不加以約束，終將陷入權力腐化的泥潭。沒有相關配套制度的協同作用，國家監察體制發揮的作用有限或難以發揮作用［14］。為防止監察權力的濫用，保障被監察者的合法權利不被侵害，就必須形成一套完整、嚴密的規則體系，從實體和程序規則上對留置措施加以有效約束，推動改革在法治軌道上穩步前行。今后，有關監察委員會適用技術調查措施的規范也必須予以重視。要加快監察立法，確保改革于法有據。改革實踐中證明行之有效的，要及時上升為法律，把這一事關全局的重大政治改革落到制度實處。

注釋：

②黨的十九大報告第十三部分“堅定不移全面從嚴治黨，不斷提高黨的執政能力和領導水平”中明確指出：深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規”措施。——摘錄自《習近平十九大報告（全文）》。

③第十二屆全國人大常委會第二十八次會議對《中華人民共和國監察法（草案）》進行了審議。草案已在中國人大網（www．npc．gov．cn）公布，面向社會征求 意 見。網 址：http：／／www．npc．gov．cn／npc／flcazqyj／2017－11／06／content＿2032087．html．

④根據公安部2004年發布的《公安機關適用繼續盤問規定》，繼續盤問是法律賦予公安機關審查有違法犯罪嫌疑人員的一項強制性措施，實踐中被稱為“留置”。

⑤引自《積極探索實踐形成寶貴經驗國家監察體制改革試點取得實效——國家監察體制改革試點工作綜述》，新華網：http：／／news．xinhuanet．com／2017－11／05／c＿1121908387．htm，2017 年 11 月05日。

⑥深化監察體制改革推進試點工作之四——使黨的主張成為國家意志來源：中央紀委監察部網站。

⑦中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，來源：中央紀委監察部網站。

⑧2014年2月28日，習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第二次會議并發表重要講話。

⑨2004年憲法修正案規定：“國家尊重和保障人權”，從而確立了基本人權原則。

⑩《中華人民共和國監察法（草案）》第二十四條：“被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪，監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查，并有下列情形之一的，經監察機關依法審批，可以將其留置在特定場所：（一）涉及案情重大、復雜的；（二）可能逃跑、自殺的；（三）可能串供或者偽造、銷毀、轉移、隱匿證據的；（四）可能有其他妨礙調查行為的。對涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員，監察機關可以依照前款規定采取留置措施。”草案的規定限定了只有在涉及嚴重職務違法和職務犯罪的情形且監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查時才能實施留置措施。

? 參見《刑法》第41、44和47條以及《刑事訴訟法》第74條的相關規定。

? 《超九成公務員健康指標至少一項異常》，載《新京報》2017年3月14日第D04版。愛康集團發布2016年《中國公務員健康綠皮書》。《綠皮書》通過對304220份公務員人群常規體檢結果的分析發現，在16類健康指標中，92%的樣本人群至少一項指標異常，頸椎異常、血脂、血糖異常、女性乳腺增生和超重肥胖成為檢出率最高的異常項，異常率均大于50%。糖尿病、頸椎病等需藥物維持類疾病常見，公務員群體健康狀況堪憂。

? 《國家賠償法》第2條規定：“國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。本法規定的賠償義務機關，應當依照本法及時履行賠償義務。”此外，《國家賠償法》第17條規定：“行使偵查、檢察、審判職權的機關以及看守所、監獄管理機關及其工作人員在行使職權時有下列侵犯人身權情形之一的，受害人有取得賠償的權利：（四）刑訊逼供或者以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的。”

［1］尹維達．留置措施初探［J］．太原理工大學學報（社會科學版），2017，35（02）．

［2］魏虹：《刑事訴訟法學》［M］，中國政法大學出版社，2014．7。

［3］魏昌東．國家監察委員會改革方案之辨正：屬性、職能與職責定位［J］．法學，2017，（03）．

［4］參見焦洪昌、古龍元：《從全國人大常委會看監察體制改革》［M］，載《行政法學研究》2017年第4期，第4頁。

［5］童之偉．對監察委員會自身的監督制約何以強化［J］．法學評論，2017，35（01）．

［6］孟德斯鳩：《論法的精神：上卷》［M］，北京商務印書館，1961．154。

［7］徐顯明．世界人權的發展與中國人權的進步——關于人權法律史的理論思考［J］．中共中央黨校學報，2008，（02）．

［8］王曉．監察委員會的留置措施論要［J］．北京聯合大學學報（人文社會科學版），2017，15（02）．

［9］周葉中，李德龍．論公民權利保障與限制的對立統一［J］．華東政法學院學報，2003，（01）．

［10］石經海．刑期折抵的理論定位［J］．現代法學，2008，（02）．

［11］陳光中，邵俊．我國監察體制改革若干問題思考［J］．中國法學，2017，（04）．

［12］肖金明．完善和發展國家賠償制度——基于公民權益救濟的立場、賠償與補償協調的角度［J］．山東大學學報（哲學社會科學版），2010，（03）．