“人與自然和諧共生”必須約束“人”

記者：生態文明的建設的內涵是什么？

鐘茂初：我認為，生態文明建設的本質內涵就是人類經濟活動與自然生態系統形成“和諧關系”。具體而言，從自然之于人類的角度來看，其一，提供并滿足人類生產、生活所需的自然資源和生態功能（干凈的空氣、清潔而可得的水資源、適合人類健康需要的陽光、有持久生產力的土壤以及穩定的氣候條件）；其二，提供自然生態環境的自凈化能力，對人類經濟活動及生活所形成的污染排放及廢棄物累積進行消解；其三，提供人類世代生存并傳承所適宜的自然生態環境系統（有足夠比例的濕地、森林等未進行開發的生態功能區，能夠維持生物多樣性不被破壞）。從人類之于自然的角度來看，其一，在利用自然資源過程中遵循資源永續性原則，以維護自然資源（可再生資源、不可再生資源）的永續性；其二，在生態環境的自凈化能力范圍內進行經濟活動，以維護生態環境不受人類活動的破壞性影響；其三，在確定人類經濟活動規模和水平時，以維護地球生態系統及其生態功能的完好性作為前置約束，防范地球生態系統的穩定性受到破壞，導致生態系統脆弱化、抗外在影響能力弱化，進而導致自然災害加劇加頻。

記者：如何按照生態文明建設的本質內涵促使經濟活動主體遵循并踐行“人與自然和諧共生”理念，從而推動生態文明建設？

鐘茂初：我認為，可以歸納出發展過程中必須遵循的若干硬約束，這也是落實“人與自然和諧共生”理念的綜合性準則。

一是維持“最小安全面積”。“人與自然和諧共生”，體現為“人類經濟活動開發利用的土地面積”與“維護自然生態系統功能的保護土地面積”之間的關系。“最小安全面積”的意涵是，用于生態保護的土地面積占國土面積的比例，不得低于25%～30%，才能整體上有效地維護生態系統及其生態功能的完好性，才能保證整體上的生態安全。我建議國家省市縣鄉村各層級的發展過程中，均應將“最小安全面積”作為基本目標。

二是維持“生態功能區紅線”。“生物多樣性”作為地球生態系統的穩定性和生態功能完好性的重要表征指標，應通過重要生態功能區的嚴格保護和禁止開發來維護。亦即各重要生態功能區（濕地、森林、生物多樣性資源豐富區域等），只有嚴格禁止任何形式的經濟開發活動，才能有效維護以生物多樣性為主要表征的生態系統穩定性，才能維護人類生存傳承環境的穩定性。

三是堅持“資源消耗與環境損耗的承載力約束”。“人與自然和諧共生”還體現為人類經濟活動可消耗資源可損耗環境的額度與維護自然生態系統資源再生能力和環境自凈化能力之間的關系。

四是堅持“生態承載力的人口經濟規模約束”。即各區域應根據當地自然地理條件及累積的發展水平，評判其人口經濟規模是否超過了生態承載容量，并根據是否超載、超載嚴重程度來決定其未來發展取向。

五是努力作出“全球生態系統安全的貢獻”。基于全球生態系統穩定和完好性的目標，各層級經濟主體應合理分擔全球生態責任。建議基于我國對巴黎協定的自主貢獻目標，人均GDP已經達到或即將達到14000美元發展水平門檻的省區、城市，應提前達到碳峰值而進入絕對量減排階段。

六是維護“生態環境公平與生態貧困治理”。由于人類經濟活動形成的群體間的經濟差距和不公平，往往會轉化為生態環境利益分享的不公平、承受生態環境影響的不公平以及承擔維護治理生態環境責任的不公平。如果生態不公平不能得到有效治理，則最終將轉化為對自然生態系統的強化損耗。所以生態保護與貧困治理必須有機結合。建議實施“退耕還林”等舉措時，要把生態環境保護效益放在首要位置，當地脫貧應主要依靠長期的生態補償制度與生態協作制度，不應是階段性政策，應納入中央政府及生態受益區域的經常性預算之中。

記者：如何落實上述六方面的生態環境硬約束問題？落實憲法生態文明建設原則的關鍵在哪里？

鐘茂初：關于生態環境硬約束的落實問題，我建議各級政府在制定中長期規劃和年度規劃時，應根據自然系統的承載力和自凈化能力，確定各經濟活動區域內的自然資源可消耗額度、污染物及廢棄物排放額度，在額度指標硬約束下，來規劃確定其可承載的經濟規模和增長指標。

憲法關于生態文明建設原則的落實，關鍵在于各級政府、各個部門真正樹立“尊重自然、順應自然、保護自然”和“人與自然和諧共生”的生態文明理念，切實推行包含綠色發展的新發展理念。只有真正樹立了這樣的理念，才能樹立與新發展理念相適應的政績觀，才能在制度政策的制定、發展目標的制定中，自覺地把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。在發展理念和政績觀改變的同時，硬指標約束才能真正成為有效的制度約束和發展方向的引導機制。只有資源、環境的硬約束指標，才能對各經濟主體的綠色動力變革、生態效率變革、低碳質量變革以及生態友好型消費模式形成倒逼機制。前面提出的六個方面的硬約束、綜合性準則，則可成為憲法原則落實進程的重要判據。

記者：習總書記提出“綠水青山就是金山銀山”。如何正確理解“綠水青山就是金山銀山”的含義？

鐘茂初：我認為“綠水青山就是金山銀山”是生態文明理念下的一種新的財富觀。“綠水青山就是金山銀山”理念，轉化為學術語言，其內涵就是“綠水青山”代表生態環境所構成的“自然資本”，“金山銀山”代表人類經濟活動所形成的“人造資本”。“自然資本”的價值是“存在價值”和“非使用價值”，“人造資本”的價值則是“使用價值”。社會總財富由“自然資本”財富和“人造資本”財富加總而構成，代際之間的財富傳承過程中社會總財富不減少，是“可持續發展”的基本準則。在傳統的財富認識中，往往只把經濟活動創造的“人造資本”作為財富，而認為“自然資本”必須通過經濟活動轉化為“人造資本”才成為社會財富的一部分。“綠水青山就是金山銀山”理念的提出，實質上就是對傳統財富認識的改變，認為“自然資本”就是社會財富的重要組成部分，并且“人造資本”增加的過程中以不損害“自然資本”的可持續性為基本前提。亦即“人造資本”不可完全替代“自然資本”，人造財富的增加難以替代自然資源及生態環境的損耗，要真正保持代際間的財富均衡就必須使自然資源和生態環境構成的“自然資本”不減少。總之，“綠水青山就是金山銀山”這一財富認識觀念，是合理處理經濟社會發展與生態環境保護之間關系的基本準則，既把維護自然生態系統的完好性存在作為行為準則，也是把尊重自然、順應自然、保護自然作為行為準則的邏輯基礎。

記者：從學理角度來看，“人與自然和諧共生”與“綠水青山就是金山銀山”兩者之間是什么關系？

鐘茂初：我認為，兩種表述是站在不同視角的認識，本質內涵是一致的。“人與自然和諧共生”，是站在人類與自然生態系統是利益相關者角度的認識；而“綠水青山就是金山銀山”，則是將自然生態系統內化為人類利益構成要素角度的認識。兩種認識轉化為發展理念，“人與自然和諧共生”，關注人類經濟活動受自然生態系統的約束及可能承受的反作用；“綠水青山就是金山銀山”，則把維護生態系統責任納入到自身價值取向之中。

落實生態文明建設憲法原則，必須轉變發展理念

記者：推進新時代中國特色社會主義生態文明建設其主要障礙來自哪里？

鐘茂初：當前階段，高增長轉向高質量發展是經濟社會發展的根本方向。高質量發展是生態文明建設追求的目標。其障礙主要在于傳統增長理念和傳統政績觀的慣性思維，動力變革、效率變革、質量變革的路徑還缺乏有效的約束機制和誘導機制。當前階段，落實有關生態文明建設的憲法原則，各級政府、各個部門發展理念和政績觀必須徹底轉變，同時還要把自然資源消耗、生態環境損耗的約束作為經濟社會發展的硬約束和前置約束。

記者：請舉例說明發展理念轉變的重要性。

鐘茂初：關于發展理念轉變的重要性，可以把“發展低碳綠色產能”作為例子來說明。在理念上應充分認識到“低碳綠色產業”的主要特征是其替代性而不是新增長點，即要以高生態效率的“低碳綠色產能”對低生態效率的“傳統高碳產能”的替代，實現“低碳綠色產能更新”。比如，新能源汽車相對于石化能源傳統汽車，其低碳性、低污染排放性顯而易見。但是，我們在制定有關綠色產業體系政策時，必須明確其目的：新能源汽車是對現有汽車存量和現有汽車產能的替代，不可能在現有存量和現有產能基礎上新增出一塊市場需求。所以，發展“低碳綠色產能”應與削減“傳統產能”同步實施，即如果確定了新能源汽車的產能發展規模，相應地，就必須確定傳統汽車產能同步削減的規模。否則，新能源汽車就可能在“低碳綠色”名義下，增加新的產能過剩。同理，能源、建筑、交通領域的綠色產業體系規劃，在客觀評估對傳統產業替代能力及替代進展的基礎上，必須包含對傳統產業的替代削減規劃。

記者：新組建的生態環境部、自然資源部、國家林業和草原局都已掛牌。您認為這些相關部門會采取哪些措施推進生態文明建設？您有何建議？

鐘茂初：憲法修正案第八十九條有關國務院行使職權中增列了“領導生態文明建設”的內容。其后，國務院機構改革方案中提出組建自然資源部、生態環境部、國家林業和草原局。自然資源部的職能是：統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題，實現山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理；生態環境部的職能是：統一行使生態和城鄉各類污染排放監管與行政執法職責，加強環境污染治理，保障國家生態安全，建設美麗中國；國家林業和草原局的職能是：統籌森林、草原、濕地監督管理，加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系，保障國家生態安全。我認為，各機構的職能已經清晰明確，關鍵在于具體落實并探索建立起行之有效的制度。對此，我提出以下幾點建議。

一是生態環境部，應以生態承載力為依據確定我國不同類型城市規模和發展規劃。各個城市都要制定中長期的發展規劃，要確定其城市未來的發展規模和發展方向。生態承載力即是各區域單位土地面積可合理承載人口規模、經濟規模，是決定一個區域生態環境質量好壞的重要基礎。各區域生態承載力越強，其可承載的經濟活動、可承載的人口就越多；反之，如果某區域生態承載力較低，而承載的經濟規模和人口較多，則其生態環境質量必然較低。按照我國地理條件的特征以及各地生態環境質量的實際狀況、各地人口經濟規模的實際水平來分析，我國各大城市的實際規模與其生態承載力決定的合理規模相比，可劃分為以下三類形態：可適度擴張規模的城市，處于合理規模的城市或略超合理規模的城市，嚴重超過合理規模的城市。針對實際狀況，建議：其一，由于在生態承載力范圍內、“可適度擴張規模的大城市”多數處于東南沿海，建議國家確立“東南沿海新發展戰略”，即福州、寧波（可結合舟山）、杭州（可結合紹興及嘉興）、廈門（可結合海峽西岸區域）、珠海（可結合澳門及中山）、海口等大城市及周邊城市可適度加快發展，帶動相關城市群的形成和發展。并以“東南沿海新發展戰略”帶動長江經濟帶的發展、海峽兩岸的和平發展、“一帶一路”海上絲綢之路的發展。其二，在國家中心城市建設（北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州等）中，由于多數中心城市都處于“已有所超過合理規模”、“嚴重超過合理規模”的狀況，所以它們的中長期發展規劃中，不宜繼續擴大這些城市及其周邊城市群的經濟規模和人口規模。而應主要通過創新產業組織模式、信息網絡、技術引領等方式，來實現這些城市在全國經濟的引領、輻射、集散功能，而不是物資和人流的超大規模集散。其三，對于“嚴重超過合理規模的大城市”，其中長期的發展方向，應適度疏解其人口規模和經濟規模，應及時總結北京疏解人口和產能的做法和經驗，因地制宜地向處于這一狀態的大城市推廣相關經驗。國家政策對三種類型的城市發展應作出明確的指引。

二是自然資源部，應聯合立法部門，盡快推動將生態保護紅線、國家公園等區域的生態環境保護問題納入到立法程序，使之成為上位法律予以嚴格保護的對象。對生態保護紅線、國家公園形成完整而嚴密的保護法律制度，明確其管理體制和保護責任，明確規定利益相關者的責權利，使生態保護紅線、國家公園的保護有法可依。立法中明確規定：生態保護紅線區域、國家公園永久禁止開發。通過推動立法，逐步探索生態文明法律原則的具體實施。其一，自然生態系統人民共有原則。法律承認“自然生態系統”權益，合法的生態環保組織有權代表“自然生態系統”一方來進行維權及訴訟。其二，代際平等原則。立法應對自然生態系統的擁有權、使用權、消耗權等建立起當代人與后代人之間的平等權利及其保障機制。其三，預先性原則。有關自然生態系統的法律，如對于生態環境影響重大的工程等事項，應“事前”調整，進行“事前”訴訟，并采取保全措施中止可能的生態環境重大影響行為。其四，整體性原則。“自然生態系統”訴訟主體針對某一事項勝訴后，不只要求敗訴行為人取消其損害行為，而且要求全社會取消所有同類行為。

三是國家林業和草原局，由于其加掛國家公園管理局牌子，建議其對國家公園試點推行“非開發性權益”制度。“非開發性權益”是指，重要生態功能區域內一定范圍的土地，在永久禁止開發的前提下，權益所有人擁有該土地的其它一切權益。設立“非開發性權益”的目標是：其一，具有生態維護理念的民眾，可通過購買一定額度的“非開發性權益”，有效參與生態保護，可有效解決公共品因缺乏明確權利人而導致的“公有地悲劇問題”。如可直接作為權益所有人進行生態權益的維權，作為所有權主體制止任何主體的擬開發行為。其二，民眾通過購買、擁有、交易一定額度的“非開發性權益”，可為國家公園的生態維護提供一定的資金，實現國家公園生態維護成本的合理分擔。其三，當擁有“非開發性權益”的民眾，其生態維護意愿發生改變后，可將其擁有的“非開發性權益”轉讓交易，具有生態維護意愿的受讓者，成為新的權益所有人，這樣可實現生態永久保護的可持續性。通過國家公園試點推行“非開發性權益”相關制度后，逐步推廣到全部國家公園，并逐步推廣到各類生態紅線保護區域。對于重要的生態功能區，可通過這一制度安排，由眾多擁有生態維護意愿的民眾和群體制止地方政府或經濟組織可能形成的開發意圖。