淺析當前農村土地整理存在的問題及建議

文/吳彩云 河池市宜州區國土資源局 廣西河池 546300

我國雖幅員遼闊，但因人口眾多，所以人均耕地面積有限，可用于開發農業耕種的土地后備資源十分短缺，而且我國人口增長的勢頭不減，工業化和城鎮化進程不斷加快。在這種發展困境下，黨中央和國務院已經連續十二年重點關注“三農”問題，利用開展農村土地整理的手段，有效地緩解了“三農”問題，大大地提高了土地的使用效益，同時提升了廣大農民的基礎生活條件。然而，現在的農村土地整理中也還存在著一些問題，因此，土地管理部門必須要認真探究存在于現在土地整理中的各種各樣的問題，結合不同地區的實際狀況，采取一些行之有效的措施來解決，從而保證農村土地整理能夠做到可持續發展。

1、當今農村土地整理中的問題

眼下，我國很多集體所有土地的用途粗放，尤其是農村地區的土地大量存在地塊細碎、村落零散、基礎設施缺乏、耕地效益產能低下等問題，面對這些問題，進行農村土地整理，就必須將土地的利用方式由落后的粗放型向集約型利用方式轉變，提高農村土地的利用效率，改善農村人民居住環境，提高農業土地的生產力，促進農村經濟的全面發展和提升。我國的土地整理的關鍵在農村，整理對象大都是農業用地和村莊集體土地，目前我國的農村土地整理主要存在以下這幾個方面的問題：

1.1 農村土地整理的投資主體是政府，還未形成多元化投資機制

觀察發達國家的土地整理方式可以看出，發達國家的土地整理的投資是多元的，引入了很多社會資本。雖然在我國，《土地復墾條例》與《土地管理法》都明確提出了“誰開發、誰受益”的法律規定，甚至在土地整理中新增了耕地面積的60%可作為建設用地的折抵條件，但投資主體還都是以國家級和省級投資、地方政府部門配套，尚未出現多元化投資機制。因地方政府財政資金不足，且沒有較穩定的投資來源，也欠缺相應的監督管理機制，地方政府對于參與土地整理項目沒有太大興趣，因此土地整理工作在全國范圍的全面深入開展受到很大阻礙。

1.2 個別地區政府對土地管理的認識上存在問題

由于上級部門的監察往往不夠細致，地方上大量存在政府主導的違法違規用地情況，國家建設的城市公共設施以及道路等用地面積和農村耕地面積的比例早已出現了不平衡。一些地區政府往往用建設農村新城或建設小城鄉的名義對農村的耕地或林地進行非法建設，一些無良的地產開發商的目光也已經從城市轉向了城郊的農村。

1.3 土地整理沒有尊重農民的自愿性，沒能充分調動起農民的參與積極性

由于在我國農村土地整理開始的較晚，農村土地整理項目幾乎都是國家投資，地方政府過分追求國家資金的投入，片面地看重耕地面積中可作為建設用地的折抵指標，造成當地農民并沒有真正地分享到經過整理后的農村土地長期經營所分得的“紅利”，因此很多農民沒有參與到土地整理中來了的積極性，更有甚者有的農村經過土地整理后出現了大量土地撂荒拋荒的現象，這些地區的農民沒能在土地整理中獲得利益，達到改善生活質量的根本要求。

1.4 現行的農村土地產權制度在一定程度上約束了土地整理

我國的《憲法》與《土地管理法》中規定，在農村或者城市郊區的土地中除去屬于國家所有的土地外，其余的土地產權都是屬于農村集體?！掇r村土地承包法》中規定，對于集體所有的耕地，主要根據家庭聯產承包責任制由農民個人承包經營。分散式的家庭聯產承包責任制方式明顯制約了農村土地整理工作，這種制約主要體現在下面兩方面。

1）農村土地登記確權發證工作落后，承包經營權的交替容易產生矛盾

農村土地整理工作中定然會涉及到零散地塊合并、修渠改路、田坎換耕地、零散居民房的搬遷、建設大型水電設施等，牽涉到土地權屬部門的變更問題，和新增耕地的利益分配協調。農村土地產權的調整是不是合理，直接會影響到這一地區社會的穩定和當地農民參與到土地整理中的積極度，當前我國農村集體土地所有權以及承包經營權發生流轉后的發證工作不及時，嚴重影響了農村土地整理過后新增耕地的分配問題，甚至還會引發土地權屬的糾紛，因此對土地整理工作造成了一定的限制。

2）農村土地承包經營權的流轉缺少國家層面的支持

農村經濟社會的發展根本出路是適度規模經營，這也是進行土地整理要達到的要求。零散的家庭聯產承包責任制的經營方式對農業新技術的發展和推廣不利，關鍵問題是合理合法的經營權流轉，原因在于缺少國家層面在資金政策上的支持，原土地承包者擔心流轉到承包期后不能再繼續享有土地的承包經營權，所以流轉期限就希望盡可能地縮短，而大規模經營農戶希望長期投入經營生產之間的矛盾，必須有國家層面上政策的大力支持。

2、對農村土地整理的建議

2.1 加強土地總體規劃的統籌作用，制定農村土地整理的詳細規劃

農村土地總體規劃是農村土地用途的統一安排與部署，統籌各地塊的土地用途，保證農村經濟和環境的協調發展，是地區政府進行宏觀調控的主要依據。以土地利用總體規劃為基礎制定出的土地整理規劃應該做到科學、細致、規范、可行，能夠與城市的規劃相互銜接，要求做到可操作性強且實施效果明顯。

2.2 完善市場引導機制，建立土地承包流轉政策，發揮市場在土地整理中的作用

建立完善的土地市場經濟體制，一定明確土地所有權。如果土地的產權不明，就不能進行承包流轉，土地交易前提條件是產權明確。農民最重要生產資料是土地，因此土地承載著市場產權流轉的需要，這也正是農村土地整理進行土地確權的意義所在，也給土地市場交易提供了商機。2014年發布的中央1號文件中指出，承包土地的農民對所承包的土地享有占有、收益、使用、流轉、承包經營權的抵押以及擔保權能。承包地所有權、經營權、承包權的分離，一定會極大地促進我國農村生產力的進一步解放。允許農民把承包地的經營權流轉出去，然后自己進城務工，同時還能夠享受到從土地上得到的收益；家庭農場或者農民合作社就可以通過土地的流轉從而實現規?；亟洜I生產，并能夠用經營權進行抵押融資，以獲得更多的發展資金。

2.3 完善政府支持，投資主體多元化，發揮出各利益主體自身作用，促進農村土地整理

從農村土地整理的方式來看，國家必須通過法律手段對土地所有者和土地的使用者等多個土地主體之間的土地使用、占用、分配等各種關系進行合理調整，政府可以通過制定完善的標準和措施等來規范農村土地整理，從組織、實施、檢查和驗收等每個環節保證土地整理行為的順利開展。因此政府必須規范土地整理行為中各主體的行為活動，根據“誰整理，誰受益”的基本原則，從稅收、財政、融資、信貸政策等多方面進行宏觀調控，從而引導社會資本等各種投資主體參與到土地整理中來，比如水、路、電等基礎設施的建設改造可由政府層面出資，對于舊城區、舊村落或空心村等地區的改造，可由政府出臺一些優惠政策，從而鼓勵社會資本參與到市場化土地整理。

結語：

總而言之，農村土地整理不僅僅是政府國土資源部門或者某一局部地區要進行的行為，更涉及到各層政府的交通、住建、財政、公安、金融、稅收等各部委的協力合作。當今我國經濟社會發展已經進入了新常態，進行農村土地整理行為，才能進一步強化農業在社會中的基礎地位，確保國家糧食安全，并且促進廣大農民的持續增收，最終達到農業經濟由高速進入中高速增長，從而為實現兩個“一百年”的奮斗目標添磚加瓦。