城鄉(xiāng)控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系研究

文/劉剛 河北建研建筑設(shè)計有限公司 河北石家莊 050021

1、前言

控制性詳細(xì)規(guī)劃是整個城市規(guī)劃管理的核心，并且應(yīng)該成為判斷某項開發(fā)建設(shè)活動能否成立的唯一依據(jù)。然而，由于我國控規(guī)研究起步較晚，發(fā)展至今依然存在著諸多問題，嚴(yán)重影響著其作用的發(fā)揮，深入探討規(guī)劃控制指標(biāo)體系，進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計對控規(guī)職能發(fā)揮具有得要意義。

2、控規(guī)指標(biāo)體系存在問題

2.1 控規(guī)指標(biāo)體系兼容性的問題

控規(guī)編制過程中建設(shè)用地使用性質(zhì)分類的確定一般以城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GBJ137-90）為依據(jù)，但這種建設(shè)用地分類的劃分，彈性不足，不能很好地適應(yīng)建設(shè)用地的實際分類需要，在高層建筑鱗次櫛比的今天，一幢建筑的主樓和裙房甚至各層之間都有不同的使用性質(zhì)，這就要求在維護(hù)控規(guī)原則性的同時，補(bǔ)充適當(dāng)?shù)募嫒菪詢?nèi)容以適應(yīng)這種市場調(diào)節(jié)的需要。

2.2 控規(guī)指標(biāo)體系內(nèi)容存在的問題

（1）控制性詳細(xì)規(guī)劃的前期研究是規(guī)劃編制的基礎(chǔ)和依據(jù)，具有相當(dāng)?shù)闹匾浴Ｇ捌谘芯堪▽A(chǔ)資料的收集，主要包括:總規(guī)對規(guī)劃范圍的要求、土地利用現(xiàn)狀、人口分布現(xiàn)狀、建筑物現(xiàn)狀、公共設(shè)施現(xiàn)狀、工程設(shè)施及管網(wǎng)現(xiàn)狀、土地經(jīng)濟(jì)分析資料、所在城市及地區(qū)歷史文化傳統(tǒng)、建筑特色等資料以及在此基礎(chǔ)上的分析研究，包括城市設(shè)計研究、土地經(jīng)濟(jì)研究、公共服務(wù)設(shè)施和市政設(shè)施研究、歷史建筑和文物古跡保護(hù)等。基礎(chǔ)資料的研究收入附件作為控規(guī)的成果。但在目前的狀況是。一方面是基礎(chǔ)資料收集不足，同時分析研究也不夠深入。由于控規(guī)編制依據(jù)不充分，導(dǎo)致編制成果缺乏科學(xué)性。

（2）規(guī)定性指標(biāo)控制缺乏彈性空間;控規(guī)的指標(biāo)體系分為規(guī)定性指標(biāo)體系和指導(dǎo)性指標(biāo)體系，也是規(guī)劃管理部門出具規(guī)劃設(shè)計條件的根本依據(jù)，其中規(guī)定性指標(biāo)體系的確定是控規(guī)編制的核心任務(wù)。舉例來說，土地使用強(qiáng)度的控制主要是在控制環(huán)境容量的前提下，保證在土地開發(fā)建設(shè)中獲得相對合理的綜合效益，比如最能反映土地開發(fā)強(qiáng)度的規(guī)定性指標(biāo)——容積率，控制下限是為了保證土地資源的集約利用，也是為了保證土地開發(fā)建設(shè)能夠基本實現(xiàn)效益平衡;控制上限是為了在滿足環(huán)境容量的要求下符合可持續(xù)發(fā)展的需要。而我們的控規(guī)往往只明確了規(guī)定性指標(biāo)的上限卻忽視了指標(biāo)下限的規(guī)劃引導(dǎo)。實際工作中遇到的尷尬問題就是建設(shè)管理部門更多的關(guān)注指標(biāo)控制體系的上限;而土地管理部門更多的關(guān)注指標(biāo)控制體系的下限，因此同時對指標(biāo)體系的上下限做出科學(xué)合理的規(guī)劃是科學(xué)管理、協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。

3、控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系優(yōu)化設(shè)計

3.1 控規(guī)目標(biāo)的重新認(rèn)識

控規(guī)更應(yīng)關(guān)注公共利益。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》強(qiáng)調(diào)把社會公共利益放在重要位置，明確提出了城市的建設(shè)和發(fā)展，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，將促進(jìn)公共財政首先投到基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施項目中去。所以，保障城市公共設(shè)施、公共衛(wèi)生和公共安全應(yīng)該是控規(guī)關(guān)注的公共利益的最低標(biāo)準(zhǔn)。控規(guī)的作用應(yīng)是維護(hù)整個城市和地區(qū)的平衡，它所關(guān)注的是城市和地區(qū)整體的、長遠(yuǎn)的發(fā)展，而不應(yīng)止于某一地塊。相比于某一地塊，城市和地區(qū)的整體的、長遠(yuǎn)的利益就是控規(guī)關(guān)注的公共利益。就一小塊地塊來講，就地平衡是第一原則，就是不要以鄰為壑，比如說地塊內(nèi)的居住和就業(yè)的平衡、停車場供應(yīng)的平衡、公共設(shè)施配套與人口容量的平衡等，地塊內(nèi)所有的控制要素達(dá)到了平衡的狀態(tài)，就不會對周邊地區(qū)產(chǎn)生依賴，給它帶來負(fù)面影響。

當(dāng)然，完全的平衡是不可能達(dá)到的，因為平衡是相對的也是動態(tài)的，所以這就需要在一個更大范圍內(nèi)考慮平衡的問題，也就是從城市和地區(qū)的角度以一種整體和長久的標(biāo)準(zhǔn)來評判控規(guī)的目標(biāo)是否符合公共利益，比如地塊對城市的交通容量、環(huán)境容量、人口容量、水和電的供給等方面造成的影響。只有這樣，控規(guī)才能實現(xiàn)公共利益，才能引導(dǎo)城市長久、健康地發(fā)展。

3.2 控規(guī)指標(biāo)體系的優(yōu)化

規(guī)定性指標(biāo)在控規(guī)應(yīng)用中發(fā)揮了巨大作用，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的加快，用地性質(zhì)復(fù)雜的局面，原有指標(biāo)已不能適應(yīng)發(fā)展的需要，應(yīng)根據(jù)實踐，在控規(guī)中增加新的指標(biāo)，從而發(fā)揮其城市建設(shè)控制與引導(dǎo)的作用。

3.2.1 空地率

空地率是國際上比較通用的控制指標(biāo)，是城市開敞空間與總用地的比例，用來控制城市的開敞空間，其控制目標(biāo)清晰明確。空地率=開敞空間總面積/地塊面積=1-建筑密度，空地率與建筑密度換算非常簡便，更能清晰地表達(dá)控制目標(biāo)，維護(hù)控規(guī)的嚴(yán)肅性，故在此有必要用空地率替代建筑密度。空地控制在城市中具有重要的意義：是控制城市容量的重要手段，引導(dǎo)城市健康和可持續(xù)地發(fā)展;是城市安全的重要保障，為居民提供防災(zāi)避難的開敞空間；是城市綠地的主要載體，維持和提升城市空間環(huán)境的質(zhì)量；是城市居民的精神需求，提供戶外活動和休憩的場所。

3.2.2 空容比與綠容比

這兩個指標(biāo)都是與生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)的指標(biāo)，能直接反映某一居住區(qū)或地塊的建設(shè)環(huán)境宜居度。空容比是指空地率與容積率的比例，綠容比則指綠地率與容積率的比例，從上述控制要素的關(guān)系中可以看出，這兩個指標(biāo)具有關(guān)聯(lián)性，都與總建筑面積有關(guān)。而總建筑面積由于人口數(shù)密切相關(guān)，當(dāng)?shù)貐^(qū)內(nèi)人均建筑面積處于穩(wěn)定狀態(tài)時，空容比和綠容比則可計算出人均空地面積和人均綠地面積，彌補(bǔ)了空地率和綠地率對人均指標(biāo)反映不足的問題，相比現(xiàn)有指標(biāo)更具適應(yīng)性，使指標(biāo)體系更科學(xué)合理，使控規(guī)更能主動控制和積極引導(dǎo)城市的開發(fā)建設(shè)。

結(jié)語：

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布實施，確立了控規(guī)在城鄉(xiāng)規(guī)劃法定體系中前所未有的重要地位，成為城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和城鄉(xiāng)規(guī)劃實施之間聯(lián)系的紐帶，控規(guī)的編制是國有土地出讓的前置條件，也是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理實施的依據(jù)和準(zhǔn)繩。因此，應(yīng)隨著社會和城市的發(fā)展適時調(diào)整控規(guī)指標(biāo)體系，進(jìn)行完善優(yōu)化，增強(qiáng)指標(biāo)體系的適應(yīng)性，使控規(guī)更加科學(xué)合理具有可操作性。