新形勢下建設單位如何加強工程總承包項目全過程管理的幾點思考

文/張鳳群 重慶市江北嘴中央商務區投資集團有限公司 重慶 400024

為了全面貫徹落實黨的十八大以來黨中央、國務院決策部署，統籌推進供給側結構性改革，深化建筑業“放管服”改革，自2016年以來，住房和城鄉建設部、國務院相繼印發了《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（建市〔2016〕93號）、《關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號），明確要求加快推行工程總承包；并于2017年5月，住房和城鄉建設部發布了第1535號公告，批準《建設項目工程總承包管理規范》為國家標準（編號GB/T50358-2017），自2018年1月1日起實施。這一系列工程總承包最新改革措施，對建筑業、建設市場參與方將帶來深遠影響。這一系列文件和政策的出臺，為新形勢下的建設單位、工程總承包單位提出了新課題，不論是對建設單位，還是對工程總承包單位既是機遇，也是挑戰。本文將站在建設單位的角度，就目前新形勢下，建設單位如何加強工程總承包項目全過程管理談幾點思考。

1、新形勢下，工程總承包管理的新理念、新思維

工程總承包是指從事工程總承包的企業按照與建設單位簽訂的合同，對工程項目的勘察、設計、采購、施工等實行全過程的承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的承包方式。工程總承包一般采用設計-采購-施工總承包或者設計-施工總承包模式。2017版《建設項目工程總承包管理規范》貫徹了建筑業改革下的許多新理念、新思維。體現了與國際接軌的管理新觀念；進一步強調了全過程的管理思想；明確并強化了工程總承包管理各階段工作內容與質量、進度、安全、費用目標管理新要求；增加了工程總承包管理風險識別與風險控制措施，工程總承包收尾管理要求，等等；新形勢下，工程總承包管理的推進與發展是供給側改革與建筑業“放管服”改革在建設領域的深化改革措施，對推動建筑業產業轉型升級，促進工程總承包企業提升管理能力和競爭水平，走出國門，實現 “一帶一路”國家戰略目標具有重要的現實意義。

2、關于建設單位如何加強工程總承包項目全過程管理的幾點思考

2.1 加強工程總承包發包方式的前期工作研究，明晰項目建設目標，是實施工程總承包模式的前提

我國的工程總承包模式，經過20多年的實踐與探索，其優越性和重要性已逐漸顯現，并被越來越多的建設單位認知和接受；總結我國多年來工程總承包模式實踐的成功經驗與教訓，工程總承包管理中仍存在不少問題，就建設單位而言，在建設單位與總承包單位的工程總承包合同中，因建設規模、建設標準、合同價款、工程質量和進度約定不清，目標不明，導致建設項目超規模與標準，超投資控制目標，以及發生的質量與進度、價款結算等糾紛屢見不鮮。究其原因，主要是建設單位對建設項目的前期工作研究不夠深入，造成建設項目在建設規模、標準、材料設備采購要求、投資控制、質量與安全等建設目標不清、層級不細、不完整，以致工程總承包單位進場后，建設單位不能對工程總承包單位在設計、施工等履約過程的管理實施有效管控，從而造成建設目標管理失控，形成了部分建設單位對推廣工程總承包模式認同度偏低的認識。

加強工程總承包發包方式的前期工作研究，明確項目建設目標是保障工程總承包成敗的前提，只有建設單位充分重視擬建工程總承包項目的前期工作研究，特別是可行性研究，以及初步設計研究的深度，在實施條件的準備，建設規模、標準、投資限額、質量與進度目標方面具有明晰的目標，并將目標分解到各建設項目各階段、各環節，才能在建設項目工程總承包管理過程實施有效的控制，以減少或避免管理失控的風險。

2.2 合理選擇與項目特點、建設單位建設管理能力相適應的工程總承包方式、發包階段，是實施工程總承包模式的基礎

工程總承包有設計-采購-施工總承包、設計-施工總承包二種主要模式。決定建設項目是否采取哪種工程總承包模式及其方式，首先是由建設項目的性質和特點決定。如政府投資項目、采用裝配式或者 BIM 建造技術的項目應當積極采用工程總承包模式；項目的性質和特點，還包括項目的規模大小、技術復雜程度，新材料、新技術、工藝、專利等方面的要求等。國家相關部門對專業工程項目的工程總承包有特殊規定的，均應采用工程總承包模式。其次是由建設單位的建設管理能力決定。建設單位必須充分評估自身的建設管理能力，包括在技術、經濟、法律、財會等方面的專業人才儲備，以往工程總承包項目全過程的管理經驗，協調與組織管理能力，重點是目標管控及風險管控能力。因此，建設單位只有充分認識建設項目特點與工程總承包實施條件，并在充分評估自身管理能力的基礎上，才能清楚自己到底需要工程總承包企業為你建造什么建設產品，提供什么樣的工程總承包全過程建設服務，達到什么樣的建設目標。才能合理選擇與項目性質、特點，與建設單位管理能力相適應的工程總承包模式。

國家相關文件、規范明確，工程總承包的發包階段分可行性研究、方案設計完成后的發包，與初步設計完成后的發包二個階段。建設單位對工程總承包發包階段的選擇，主要是受工程總承包實施條件的限制。是否存在可以滿足實施工程總承包模式相適應的前期準備條件，特別是在工程項目的建設規模、設計方案、功能需求、技術標準、工藝路線、投資限額及主要設備規格等建設目標的確定，包括在各階段建設目標的詳細程度，目標層級分解細度。

不論是選擇在項目審批、核準或者備案手續完成后發包，還是在初步設計文件獲得批準或者總體設計文件通過審查, 并已完成依法必須進行的勘察和設計招標后發包，都必須充分考慮項目的工程總承包單位進場后能否順利推進項目建設，使之達到全過程管理目標明確、管控有據、風險可控、項目建成后功能得以充分發揮。所以，合理選擇與項目特點、建設單位建設管理能力相適應的工程總承包方式、發包階段，是建設單位實施工程總承包模式全過程管理成敗的基礎。

2.3 科學設置工程總承包企業資格條件及合同條款，是擇優選擇工程總承包隊伍是關鍵

站在建設單位角度，我們既要充分認識推進工程總承包的意義，大力推進工程總承包模式，同時，又要清醒的認識目前工程總承包模式實施過程中存在的問題，才能夠在工程總承包企業的選擇上趨利避害，以充分發揮工程總承包企業在設計、采購、施工等各階段的集成、深度融合優勢，技術與管理優勢。個人認為，目前工程總承包企業的良莠不齊，設計、采購、施工深度融合的集成度不夠，重施工輕設計，重總承包企業自身利益輕建設項目總體利益、輕建設單位利益等等問題，依然存在。因此，擇優選擇實力強的工程總承包隊伍則是工程總承包模式實施成敗的關鍵，所以，建設單位在依法招標或直接發包選擇工程總承包單位時，其招標或直接發包的策劃顯得尤為關鍵。科學設置工程總承包單位資格條件及合同條款則是這一環節的重中之重。

下列因素是設置工程總承包單位資格條件及合同條款重點關注問題：

1.根據建設項目特點，以及針對建設目標，在工程總承包企業現狀調查的基礎上，對工程總承包企業是否允許設計與施工聯合體投標做出選擇，并明確主辦方的要求；

2. 工程總承包企業的設計資質或者施工資質，財務、資金實力，組織構架、項目管理專業人員和工程業績要求，則是擇優選擇資格條件設置之重點，充分考慮項目特點及建設單位建設管理能力則是設置條件考慮的主要因素；

3. 工程總承包項目團隊及主要管理人員綜合能力和管理經驗要求，是工程總承包隊伍優勢競爭力的集中體現，特別是項目經理、各專業負責人的基本要求。總之，在項目管理團隊的選擇上，關鍵人員的職稱、職業資格、同類工程業績的管理經驗、以及能否實質性到位和駐場則是必須考慮的因素。

4.有效設置防止串圍標、惡意低價中標的招標措施。采取合理數額的投標保證金、低價風險保證金、履約保證金、是否項目經理答辯、以及其他措施等手段，需在招標文件中明確，以達到提高招標效率，擇優中標隊伍的目的。

5. 合理設置報價原則與投標最高限價。報價原則和最高限價的設定既要維護建設單位合法利益，防止投標人惡意抬高投標價格、或者惡意低價投標；也要保障工程總承包招標順利完成，還要有利于建設單位在實施全過程管理中對工程變更進行費用核定。因此，工程總承包招標在報價原則，最高限價設置的科學性、合理性方面，是考量建設單位在投資管控能力在招標階段的重要環節。最高限價的選擇盡可能與市場價格接近，充分考慮投標人的利潤空間，積極引導投標人通過科學管理，發揮自身資金和技術實力、優勢，并鼓勵采用新材料、新技術、新的施工工藝來提高管理水平，降低建設成本，自主報價、充分競爭；從而達到選擇合理價中標，適度體現優質優價的原則，形成建設單位與工程總承包單位雙贏的結果。

6.科學設置評分辦法和廢標條款。工程總承包招標是建設項目全過程管理的招標，需要評審的因素較多，既要考慮價格評審，又要考慮投標人在設計、施工等階段的技術優勢，同時還要體現管理班子在資格、業績等方面因素，所以，適宜采用綜合評估法予以評審，并在評審分值權重方面充分考慮項目的特點，以擇優選擇建設單位需要的工程總承包隊伍。

同時，合理設定廢標條款，既達到規范投標人實質性響應投標條件，又可避免不合理的廢標條件造成對有實力的潛在投標人形成誤傷，失去成功投標機會。

7.在采用住建部推行的建設項目工程總承包合同示范文本的基礎上，合同內容需重點關注并需約定明確下列主要條款：

（1）管理目標及其調整條件、調整原則；

（2）合同價款及其階段支付約定；

（3）各階段關鍵目標及其工作目標要求；

（4）各階段目標糾偏措施及風險控制措施；

（5）總承包項目班子、主要管理人員駐場、考核、更換約定；

（6）招標階段不確定性的設計技術參數、材設品質檔次等在實施階段的價格核定原則；

（7）違約條款及違約金的約定；

（8）防止掛靠、禁止轉分包、主要項目班子駐場考核的約定；

（9）工程收尾、移交以及項目建成后有關建設目標、功能考核依據及標準；

（10）工程結算原則約定。

2.4 切實做好工程總承包項目全過程管理關鍵目標、關鍵節點的管控

由于建設項目的特殊性、復雜性，不同性質的建設項目，其實施工程總承包模式時在建設項目目標，特別是關鍵目標、關鍵節點的選擇和制定上會有所側重。個人認為建設單位應從以下方面選擇和管控關鍵目標、關鍵節點。

1.設計階段管理是工程總承包全過程管理的靈魂，是控制建設規模，提高投資效益的關鍵。在一定意義上工程質量、建設周期、項目功能、項目壽命、投資金額等都由設計所決定。因此，加強設計階段關鍵目標、關鍵節點的管理，在保證建設項目工可和初設批準的總體建設控制性目標的基礎上，需確定設計總進度目標，以及各單項工程、單位工程、專業工程設計進度目標為關鍵目標，以滿足建設項目總工期目標需要，在全過程管理中顯得尤為重要；并在保證控制性目標前提下，在設計階段完善和落實原工可階段、初設階段因深度不夠，建設條件不明，對目標不太明確、不成熟的各單項工程、單位工程的投資、進度、質量等目標，重要設備、工藝在技術參數、性能、檔次和規格標準方面予以細化，并使這些目標在采購階段、施工階段具有可實施性、可操作性、先進性。其關鍵節點控制主要體現在設計進度的總進度、分進度的控制，以及通過設計審查、設計咨詢服務等手段對設計質量、功能目標予以管控，確保設計質量和設計進度，盡可能避免或減少因設計失誤、疏漏給建設單位造成質量、安全、工期、功能等總目標偏離或損失。

2.辯證處理建設項目質量、進度、費用三大關鍵目標，并在不同情況下，分清主次。因建設項目質量、進度、費用三大目標既是矛盾體，也是統一體，存在著相互依存、相互統一、互為轉換的辯證關系。同為工程總承包全過程管理的質量、進度、費用三大關鍵目標，在不同的階段，因外部和內在的各種主客觀條件發生變化，這三大關鍵目標，因存在矛盾與統一，且有互為轉換的辯證關系，因此，建設單位往往會面臨對關鍵目標主次選擇的決策。比如，建設單位在確定建設項目質量標準時，如要求獲國家級獎項，或取得某專利技術，則會在工期、費用目標上產生影響；還有設備采購選型時，如選擇性能好、使用壽命長的設備，則施工階段發生的費用較高，而全壽命周期費用可能會變低，何重何輕，其關鍵目標選擇將有主次之分；再如，為實現總工期目標，當出現的工期延誤的情形，需要采取搶工措施，擬采取新工藝、新材料等手段，確保總工期目標時，就會降低費用目標的實現，總工期關鍵目標變為主目標。因此，建設單位需在工程總承包全過程管理中按策劃、實施、檢查、處置循環的工作方法動態進行全過程的目標控制，采取客觀科學、定量與定性的分析方法，在保證建設項目安全可靠、功能滿足要求，全壽命周期費用合理的情形下，對質量、進度、費用三大目標等進行統籌決策、協調管理。

2.5 充分發揮代建、監理等單位的應有作用

住房和城鄉建設部在《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》中指出，建設單位應當加強工程總承包項目全過程管理，督促工程總承包企業履行合同義務。同時提出，建設單位要根據自身資源和能力，可以自行對工程總承包企業進行管理，也可以委托項目管理單位進行管理。就目前而言，具有承擔全過程咨詢能力的相關企業，主要是一批具有相應投資咨詢、勘察與設計、施工、監理、造價咨詢等資質及項目全過程管理能力、管理經驗的相關單位；他們擁有一批在技術、經濟、法律、財務、投融資等專業知識方面素質優秀的管理人才隊伍，擁有較為先進的管理經驗，管理理念和思想，能夠承擔建設單位委托項目全過程管理的重任，主要有委托代建、監理二種管理形式。因此，要充分發揮代建、監理等單位的應有作用，以彌補建設單位專業人才不足、管理經驗不夠，避免少走彎路，減少管理失誤，確保工程總承包全過程管理成功。

2.6 積極推廣新材料、新技術、新工藝在工程總承包項目全過程管理中的應用

國務院辦公廳在“關于促進建筑業持續健康發展的意見”中提出，“標準化設計、工廠化生產、裝配化施工、一體化裝修、信息化管理、智能化應用…”，“加快推進建筑信息模型（BIM）技術在規劃、勘察、設計、施工和運營維護全過程的集成應用，實現工程建設項目全生命周期數據共享和信息化管理，為項目方案優化和科學決策提供依據，促進建筑業提質增效。”是促進建筑產業現代化的重要舉措。新形勢下，工程總承包模式的應用與推廣，不僅要發揮工程總承包企業幾十年來已積累的優勢，更要求工程總承包企業在新形勢、新政策下，通過大力推廣新材料、新技術、新工藝在工程總承包項目全過程管理中的應用，進一步提高建筑設計水平，提升工程總承包企業的管理實力，以促進建筑產業化的發展，為建設單位提供舒適安全、節能高效的建筑產品。

2.7 強化工程總承包項目全過程的風險管控

風險無處不在，項目風險管理應貫穿于項目工程總承包實施全過程。建設單位從可行性研究開始，應開始做好項目風險管理工作。從不同的階段、不同角度、不同的層面、多維度的進行風險管理。建設單位自身，同時要求委托代建的項目管理單位、監理單位，特別是工程總承包單位要制定風險管理計劃，確定風險管理目標，從而進行風險識別、評估、控制。在設計、招投標、施工階段，按照風險動態控制原則，應用科學的、有效的風險管理工具和方法，提出在質量、進度、投資、安全、合同管理等方面出現偏差后的風險管控預案、風險控制策略，進而達到避免或減少風險損失的目的。

2.8 加強與政府、與參建各方的溝通與協調

實施工程總承包模式一定程度上比傳統的各階段平行發包設計、施工單位，為建設單位減少了許多的管理協調工作量，有利于提高管理效率。然在工程總承包全過程管理過程中，仍會有不少事項，需要對外與政府、有關部門、單位進行協調，對內進行內部溝通，還要牽頭組織參建方之間進行協作配合。這些溝通與協調工作，牽涉部門多、人員廣，工作量大；有的專業性比較強，更多的涉及到各方不同的利益訴求和矛盾。因此，要求建設單位在組織、協調管理方面要充分發揮主動、主導作用，才能為問題的解決、溝通的效率方面達到事半功倍的效果。特別是針對合同履行過程中出現的工程總承包單位違反有關法規、規章、規范與標準且屢糾不改的行為，建設單位應積極協調政府相關職能部門出面解決，以發揮政府的監督管理作用，確保建設項目的順利建成。

結語：

總之，工程總承包模式在我國經過幾十年的發展，在黨的十八大以后，迎來了新的發展形勢和新的發展要求。對建設單位而言，亦帶來了如何加強工程總承包全過程管理新的挑戰，

建設單位需要站在新的歷史條件下，以新的發展角度，響應國家政策，進一步促進工程總承包模式的推廣與發展，同時，為實現建設單位建設項目自身的總體目標，吸取以往工程總承包全過程管理的經驗和教訓，采取一些切實有效措施并加以有效管控，以保證工程總承包模式實施成功，達到雙贏的目的。