按層級規(guī)劃 分區(qū)域細化
——國外空間規(guī)劃體系概覽

文 ｜ 蔡玉梅 高延利 張建平

英國：公民自愿參與編制社區(qū)規(guī)劃

英國為單一制分權(quán)國家，現(xiàn)行規(guī)劃體系源于1947年的《城鎮(zhèn)規(guī)劃法》。英國的北愛爾蘭、威爾士和蘇格蘭均擁有自己的立法框架，除英格蘭外，均設(shè)兩級政府。英國政府負責(zé)為地方撥款并制定英格蘭國家規(guī)劃政策框架，還可以通過特定的立法或直接由部長負責(zé)促進重要基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)。威爾士和蘇格蘭政府制定國家空間規(guī)劃框架，構(gòu)建區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃體系。蘇格蘭政府還制定蘇格蘭土地使用戰(zhàn)略。此外，兩級政府都有權(quán)跟蹤地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目，并對地方規(guī)劃提出上訴。

地方政府負責(zé)當(dāng)?shù)赝恋乩靡?guī)劃和公共住房事務(wù)，以及規(guī)劃申請。一些地方政府已將土地利用規(guī)劃承包給私營部門。作為中級政府的縣議會負責(zé)戰(zhàn)略規(guī)劃和垃圾處理場、采礦以及縣擁有土地的規(guī)劃申請。

英格蘭、北愛爾蘭、蘇格蘭和威爾士各有獨立的國家或區(qū)域規(guī)劃政策框架。在英格蘭，國家規(guī)劃政策框架規(guī)定了英格蘭政府的政策應(yīng)該如何實施等。在蘇格蘭，國家規(guī)劃框架概述了未來20至30年間蘇格蘭各地空間發(fā)展和投資的長期愿景。在威爾士，空間規(guī)劃制定了交叉的國家空間政策。在北愛爾蘭，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是到2035年的一項長期規(guī)劃，它涵蓋了所有政府部門空間戰(zhàn)略方面的內(nèi)容。

核心戰(zhàn)略是地方主要的土地利用規(guī)劃，包含基本原則和比例尺為1︰2500和1︰200之間的土地利用規(guī)劃，并由地方政府按程序進行審批。在英格蘭，核心戰(zhàn)略主要解決住房、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟、環(huán)境和設(shè)計等問題，為未來地方發(fā)展提供愿景和框架，構(gòu)成英格蘭規(guī)劃體系的核心。

在英格蘭，自2011年以來，一些社區(qū)公民自愿組織成鄰里論壇，共同編制地方社區(qū)規(guī)劃。社區(qū)規(guī)劃需要以核心戰(zhàn)略和地方規(guī)劃為依據(jù)，但在符合國家規(guī)劃政策框架的前提下，可以有更多的彈性，比如增加不同區(qū)位的發(fā)展用地。

根據(jù)2011年《地方法》引入的“合作義務(wù)”，地方規(guī)劃機構(gòu)在編制規(guī)劃時必須與鄰近的規(guī)劃機構(gòu)和相關(guān)組織就跨境戰(zhàn)略問題開展合作。不同的政策部門之間不存在正式的橫向協(xié)調(diào)機制，但感興趣的各方可以根據(jù)需要進行協(xié)調(diào)。

以色列：各層級委員會是規(guī)劃核心參與者

以色列現(xiàn)行空間規(guī)劃體系創(chuàng)建于1965年，《規(guī)劃和建筑法》是主干法。以色列是國家、地方兩級政府體系，擁有255個地方政府。國家通過多種方式參與編制、實施和監(jiān)督土地利用規(guī)劃。一是負責(zé)制定規(guī)劃框架法。二是編制國家總體規(guī)劃并接受內(nèi)閣審批。三是規(guī)劃并資助重大基礎(chǔ)設(shè)施項目。四是提名16人成為“國家規(guī)劃委員會”成員，此委員會共36名成員，其他成員為來自地方政府、規(guī)劃和建筑專業(yè)、環(huán)保團體、學(xué)術(shù)界和民間社會其他成員的代表。五是任命六個“區(qū)域規(guī)劃和建筑委員會”中的多數(shù)成員，并確定《地區(qū)總體規(guī)劃》的內(nèi)容。六是監(jiān)督“地方規(guī)劃委員會”及其制定的規(guī)劃。

地方層面，約100個“地方規(guī)劃委員會”是土地利用規(guī)劃的核心參與者。多數(shù)委員會只負責(zé)一個市鎮(zhèn)。但在農(nóng)村地區(qū)，“地方規(guī)劃委員會”負責(zé)多個較小的定居點。

以色列實行嚴(yán)格的層級制度。雖然高層級的規(guī)劃往往更具概括性，但各級規(guī)劃都包括具體的土地利用法規(guī)，而較低級別的規(guī)劃必須遵循上級的規(guī)劃。

國家有包括基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和部門規(guī)劃在內(nèi)的41個重要的國家規(guī)劃。第35號國家規(guī)劃是全國綜合土地利用規(guī)劃，包含總體原則、戰(zhàn)略要素和比例尺為1∶10萬的地圖，內(nèi)容包括限制現(xiàn)有城市邊界以外的所有擴張。大區(qū)規(guī)劃需要嚴(yán)格遵守國家規(guī)劃，比國家規(guī)劃更為詳細和精確，但仍為一般性規(guī)則。同樣，地方規(guī)劃需要嚴(yán)格遵守區(qū)域規(guī)劃并接受檢查。地方規(guī)劃分為綜合規(guī)劃、總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃三種。綜合規(guī)劃是法定戰(zhàn)略規(guī)劃，總體規(guī)劃包含一般土地利用規(guī)定，實踐中也可能涉及詳細的分區(qū)規(guī)定。詳細規(guī)劃說明允許開發(fā)的程度。地方政府有權(quán)審批所有地方規(guī)劃，通常總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃由區(qū)域規(guī)劃委員會批準(zhǔn)。

國家規(guī)劃委員會的主要作用和具體規(guī)劃決策的裁決有關(guān)，而非戰(zhàn)略規(guī)劃，起到橫向協(xié)調(diào)作用。六個區(qū)域規(guī)劃和建筑委員會由所有相關(guān)部委的代表組成，審核并批準(zhǔn)地方規(guī)劃，起到協(xié)調(diào)作用。

意大利：區(qū)域景觀規(guī)劃是重要組成部分

意大利現(xiàn)行規(guī)劃體系源于1942年的《城市規(guī)劃法》，2001年憲法改革之后，規(guī)劃成為國家政府和地區(qū)之間的共同責(zé)任。意大利是一個單一制分權(quán)國家，行政區(qū)劃分為國家、大區(qū)（19個地區(qū)和2個自治省）、省（110個省，其中10個在2015年獲得大都市地位）、地方（8047個市鎮(zhèn)）四級，各區(qū)域高度自治，空間規(guī)劃體系遵循聯(lián)邦國家模式，但全國實際的規(guī)劃體系卻相似。

中央政府為土地開發(fā)提供指導(dǎo)，特別關(guān)注南部和其他經(jīng)濟落后地區(qū)，還負責(zé)國家重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理、遺址和自然景觀的保護。

大區(qū)法律和規(guī)劃法案規(guī)定了地方政府在制定法定土地使用規(guī)劃時所遵循的結(jié)構(gòu)和過程，各區(qū)域編制區(qū)域規(guī)劃，也與國家文化遺產(chǎn)、活動及旅游部一起制定區(qū)域景觀規(guī)劃。區(qū)域景觀規(guī)劃制定保護和加強景觀的策略，在具有自然、文化或歷史價值的區(qū)域，限制允許開發(fā)的類型和范圍。這些文件可以單獨發(fā)布，也可以作為地區(qū)性區(qū)域規(guī)劃的一部分。

省級制定地區(qū)協(xié)調(diào)規(guī)劃，以協(xié)調(diào)各城市的土地使用決策，并規(guī)劃重大基礎(chǔ)設(shè)施項目。10個大都市地區(qū)實施大都市戰(zhàn)略規(guī)劃。省級區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃旨在協(xié)調(diào)一個省內(nèi)的市政土地使用決策，還包括區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、水庫、高中級莊園及省級道路的管理。

地方發(fā)展規(guī)劃是由市鎮(zhèn)政府制定的法定土地使用規(guī)劃。2001年憲法改革后，一些地區(qū)選擇采用單一管制規(guī)劃的體系，將多個規(guī)劃凝聚成一個文件，用于指導(dǎo)實施。低于5000人口的市鎮(zhèn)，市鎮(zhèn)政府必須建立城市間合作社，以編制土地使用規(guī)劃。規(guī)劃過程特點和市鎮(zhèn)政府職責(zé)因區(qū)域不同而不同。

地區(qū)會議是協(xié)調(diào)國家和地區(qū)政府之間有關(guān)空間規(guī)劃和環(huán)境法規(guī)的高層問題論壇。在地方層級的營運會議主要協(xié)調(diào)許多不同機構(gòu)和服務(wù)提供者批準(zhǔn)的相關(guān)決策。營運會議通常用于推進提供地方服務(wù)和交付基礎(chǔ)設(shè)施。特殊發(fā)展項目可以通過規(guī)劃協(xié)議在政府各級之間進行協(xié)調(diào)，這也使得市鎮(zhèn)政府可以發(fā)布聯(lián)合土地利用規(guī)劃。

奧地利：聯(lián)邦州擁有大部分規(guī)劃權(quán)力

奧地利為聯(lián)邦國家，現(xiàn)行空間規(guī)劃體系源于1920年的《憲法》，此后立法變化發(fā)生在聯(lián)邦州層面。奧地利分為9個聯(lián)邦州和2100個市鎮(zhèn)，聯(lián)邦憲法將地方規(guī)劃的責(zé)任賦予給地方政府，但沒有提及的其他方面仍然由聯(lián)邦政府負責(zé)。

聯(lián)邦政府通過三種方式影響國家空間結(jié)構(gòu)：一是規(guī)劃和資助國家道路、鐵路和主要能源傳輸線等重大基礎(chǔ)設(shè)施項目；二是為一些環(huán)境和遺產(chǎn)保護立法，限制和指導(dǎo)土地開發(fā)的可能性；三是參與奧地利空間規(guī)劃會議并設(shè)立秘書處，影響空間規(guī)劃。

聯(lián)邦州擁有與規(guī)劃有關(guān)的大部分權(quán)力，并通過其框架立法組織空間和土地利用規(guī)劃，多數(shù)州還編制區(qū)域規(guī)劃。各州建立了相似的規(guī)劃體系，但涉及程序、與零售發(fā)展有關(guān)的許可條例等方面仍有差異。聯(lián)邦州還可以通過對環(huán)境立法、住房、經(jīng)濟發(fā)展和全州重要性基礎(chǔ)設(shè)施的責(zé)任，塑造其空間結(jié)構(gòu)。

奧地利市鎮(zhèn)平均人口規(guī)模僅為4000人，但市鎮(zhèn)政府在編制戰(zhàn)略性空間規(guī)劃以及土地使用規(guī)劃方面仍擔(dān)負很大的責(zé)任。一些州（如薩爾茨堡）鼓勵或迫使市鎮(zhèn)政府組成市鎮(zhèn)協(xié)會，編制區(qū)域空間規(guī)劃。

聯(lián)邦層面，奧地利空間發(fā)展理念是最重要的戰(zhàn)略規(guī)劃文件，包括廣泛的空間發(fā)展政策目標(biāo)、政策及實施路徑，也提及應(yīng)該參與實施擬議政策的相關(guān)行為者。

聯(lián)邦州空間發(fā)展理念闡述與空間發(fā)展有關(guān)的主要目標(biāo)，并針對規(guī)劃程序、不同部門政策以及區(qū)域和地方的參與提供指導(dǎo)。該理念是中期到長期的戰(zhàn)略文件，大約每10年到20年更新一次。根據(jù)州發(fā)展理念的要求，多數(shù)州編制針對部分地區(qū)的區(qū)域發(fā)展理念。區(qū)域發(fā)展理念被用作溝通工具并倡導(dǎo)所有空間相關(guān)者參與。

地方發(fā)展理念是地方戰(zhàn)略規(guī)劃，概述了短期、中期和長期的空間發(fā)展目標(biāo)，有時需要與鄰近的城市合作編制。這些理念由市鎮(zhèn)議會投票通過并由聯(lián)邦州批準(zhǔn)，對下級規(guī)劃有約束力。

根據(jù)地方發(fā)展理念的要求，市鎮(zhèn)政府編制兩種不同的地方規(guī)劃，都具法律效力。一種是一般的分區(qū)規(guī)定，通常以1∶5000的比例顯示允許的土地使用類型，對土地所有者具有強大的財務(wù)影響。另一種是控制性規(guī)劃，通常以1∶1000和1∶500之間的比例規(guī)定允許開發(fā)的細節(jié)如建筑高度和建筑要素等。

奧地利空間規(guī)劃會議由聯(lián)邦、聯(lián)邦州、地方政府、商業(yè)協(xié)會和民間社會協(xié)會共同參與。這是為了確保全國各地空間相關(guān)政策的高層次協(xié)調(diào)，并從政治和行政層面匯聚各利益相關(guān)方。此外，州和地方政府之間有兩種縱向協(xié)調(diào)機制：一種是聯(lián)邦州和地方政府在自愿的基礎(chǔ)上就其空間政策的具體方面達成合作協(xié)議，另一種是州政府作為監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)督地方規(guī)劃是否符合州規(guī)劃。