生態文明視閾下政府環境責任主體的細分與重構

■唐 瑭

習近平新時代中國特色社會主義思想指出，要統籌推進包括生態文明建設在內的 “五位一體”總體布局，協調推進包括全面依法治國在內的“四個全面”的戰略布局。“生態文明建設”總體要求和“全面依法治國”戰略布局是習近平新時代中國特色社會主義思想的必然要求，對政府環境履職與政府環境責任提出了更高的要求。政府環境責任是政府及其所有部門的責任，不僅環境行政部門應當承擔環境責任，政府其他部門也應當依法決策，并在決策過程中考慮環境因素。雖然有《環境保護法》的立法授權，但實踐中往往將政府環境責任主體理解為環境保護部門以及地方政府的黨政一把手，這是一個需要斟酌的問題。具體言之，一方面，立法應當更加充分與明確地要求政府各部門在行政決策中考慮環境因素；另一方面，從科層制的要求來講，環境影響的考慮以及環境責任應當是政府各部門履職中的責任之一。這兩點在當前我國環境法律體系與實踐中都存在一定的問題。從當前學界對政府環境責任的研究來看，研究成果主要集中在對政府環境責任的類型及其性質的研究，對政府環境責任主體的研究不多，為此有必要在時代背景下進行政府環境責任主體的細分與重構。

一、政府環境責任的主體劃分模式及其價值

政府環境責任是現代各國政府的重要職責之一，但是由哪個政府部門來具體履行環境職責，這就涉及政府環境責任主體劃分模式的問題。進而言之，不同的環境責任主體劃分模式對政府環境責任實現的程度不同，政府環境責任主體如何細分對實現政府環境責任具有重要價值。

（一）政府環境責任的主體劃分模式

關于政府環境責任的含義有兩種理解：其一，政府環境責任指政府違反保護環境的義務，而應承擔的不利法律后果，這是從責任承擔的角度上予以界定的；其二，從政府履行職責與職權的角度上看，政府環境責任指政府在履行職責時，特別在行政決策過程中考慮環境因素、環境影響、或環境風險的職責。本文所謂的政府環境責任是指第二種含義。政府環境責任主體是指政府環境責任的承擔者，具體言之，也就是指由政府承擔在行政決策過程中考慮環境因素、環境影響或環境風險的職責。政府環境責任主體的劃分是指如何在政府部門確定政府環境責任的承擔者。

從世界各國的政府環境責任主體的立法情況來看，以是否由環境保護主管部門作為主要政府環境責任主體為標準進行劃分，劃分模式主要有兩種。第一種模式為單中心主義模式。這種模式認為，政府環境責任就是政府環境保護職能部門的責任，政府其他部門不需要承擔政府環境責任，其做法是通過立法授權主要的環境保護部門以及環境保護相關部門對環境質量負責。中國是單中心主義模式的典型代表，政府環境責任主體是由地方政府下沉到環境保護部門，其規范依據在于立法授權環境保護部門的環境影響行政審批權。在法律規范體系中，具有行政決策權的其他政府各部門并不負有考量環境影響與環境風險的職責，也沒有相應的責任承擔機制。第二種模式為多中心主義模式。這種模式認為，政府環境責任就是政府各職能部門的責任，無論政府環境保護職能部分，還是政府其他經濟、建設等其他職能都應當承擔政府環境責任，其做法是通過立法授權行政決策部門對其決策的環境影響負責。美國是多中心主義模式的典型代表，政府環境責任主體的劃分主要基于《國家環境政策法》（NEPA）授權的政府各部門在決策中考慮環境影響的政府環境責任。《國家環境政策法》第102條規定“所有聯邦政府的機關”負有環境影響責任。①

（二）劃分政府環境責任主體的價值

基于生態文明的視角將政府環境責任的責任主體細分可以體現政府科學化決策的價值，具體表現在以下兩個方面。首先，有利于避免政府行政決策失誤。公共政策的最終決策者是政府而不是個人，其決策對象是公共物品，并且是通過有一定秩序的政治市場來實現。因此，其具有相當程度的不確定性，存在著諸多困難、障礙和制約因素。例如，政府決策者有時為了尋求政績，發展經濟，增加地方政府財政稅收，提高就業率，從而不考慮環境影響引進一些嚴重污染環境的投資項目。如果要求政府及其各部門必須承擔政府環境責任，行政決策時將不得不考慮環境影響，那么就可以極大地避免政府行政決策失誤。其次，有利于防止政府的尋租活動。政府的尋租活動，作為一種非生產性活動，尋租的特點是利用各種合法或非法的手段以獲取擁有租金的特權使資源配置扭曲甚至使資源的配置無效。［1］因此，合理的政府環境責任主體的劃分對于政府切實有效地履行環境責任，建設生態文明具有重要意義。

二、我國政府環境責任主體劃分及其不足

當前我國政府環境責任的責任主體劃分模式屬于單中心主義模式，即地方政府承擔概括性政府環境責任，具體責任由政府環境保護監管部門承擔，政府其他非環境資源保護部門不承擔政府環境責任。我國關于地方政府的政府環境責任規范主要體現在《環境保護法》第6條、第26條等法律規范中。除此之外，我國《環境保護法》第10條規定了環境保護監督管理機構的統一監管職能，以及海洋行政主管部門、港務監管、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門等分級分部門管理。我國單中心主義模式的不足之處是顯而易見的，具體表現如下。

（一）地方政府只是政府環境責任的名義承擔者

追溯政府環境責任的追究機制，自20世紀90年代，凡是出現重大環境污染事件以及環境群體性事件，被追責的部門主要是環境保護部門。從2015年以來實施的環保督查機制與約談機制來看，中央加大了環境責任承擔的范圍，但是即使是在“一崗雙責”的追責機制中，除了追究政府主要領導的責任外，環境保護部門仍然是被追責的主要部門。例如，寧夏回族自治區銀川市永寧縣向中央環保督察組反饋情況失實，縣長、副縣長被給予誡勉和公開道歉處理，負責督查工作、環保監察的3名基層干部免職。河北省廊坊市大廠縣泄漏舉報人信息，撤銷環保局監察大隊長王鐵軍職務。湖北省漢川市馬口工業園出現批建不符、未辦理環評手續等情況，市委書記劉有年、市長翁曄被工作約談，副市長李鐵新被誡勉談話，漢川市環保局被通報批評。上述案例中反映出：政府環境責任的承擔主體及其承擔形式上，作為我國政府環境責任主體的地方政府及其負責人僅承擔較輕的政府環境責任，而環境保護管理部門及其負責人承擔主要的政府環境責任。

（二）具有環評審批權的環保部門與具有項目決策權的政府部門責任錯位

地方政府各部門包括發改委、國土規劃在項目立項、規劃方面具有行政決策權。這些部門與環境保護部門的級別相當，但是由于它們在法律上不是政府環境責任的具體承擔者，因此，在其行政決策過程中不考慮環境影響或其行政決策對環境質量造成損害均不會承擔政府環境責任。例如，在我國環境保護實踐中出現的“未批先建”現象。“未批先建”集中表現為大量建設單位在未報批環境影響評價文件或在環境影響評價文件未經批準的情況下擅自開工建設；在規劃環評領域也存在大量未完成規劃環評就違法批準實施的現象。這些項目或規劃很多都是發改委已立項或國土規劃部門審批通過，但環保部門環評未通過便開工建設。據有關數據對2015年《環境保護法》實施后各地“未批先建”案例數量統計，存在“未批先建”現象的有24個省區市，未發現“未批先建”現象的有7個省區市。［2］(P36-40)造成這一現象的重要原因是進行實質行政決策的政府各部門在法律上的政府環境責任不明確，所以政府各部門在做行政決策時，無須考慮其決策對環境的影響。實踐中，項目建設往往是建設單位與政府部門行政決策密切結合的結果，即使環境影響評價制度將建設項目審批權賦予了環保部門，但是環保部門在“科層制”中實際上處于行政決策的末端，沒有實質性決策權。將環境影響評價的審批權賦予沒有建設項目實質決策權的環境保護部門，便最終導致政府環境責任的責任承擔主體錯位。真正的建設項目審批部門或城市規劃審批部門并不對環境影響負責，而環境保護部門并不能夠真正決定建設項目或城市規劃的制定與實施，這顯然有悖于“權責統一”的行政法基本理論。

（三）環境保護部門是司法實踐中的責任主體

環境保護部門是司法實踐中的責任主體，卻非行政決策主體。在因政府環境責任而提起的行政訴訟中，被告多為政府環境保護主管部門。這從一個側面反映了環境保護主管部門是政府環境責任的實際承擔者。根據我國《行政訴訟法》規定，公民、法人或者其他組織可向人民法院提起環境行政訴訟類型主要包括：對環境行政處罰和環境行政命令不服的;對環境行政強制措施和環境行政強制執行不服的;對環境行政許可不服的;對環境行政機關要求履行其他義務不服的。最高人民法院2016年3月公布了一批環境保護行政訴訟典型案例，其中，行政處罰5件，行政許可2件，行政不作為2件，行政命令1件。這10起案件中的被告都是環境保護主管部門。②環境保護部門是政府環境責任的法定承擔主體，這是由于我國立法對政府環境保護職能的授權，但是環境保護部門并沒有決策權，而可能產生環境影響的政府行政決策部門卻不需要對其決策的環境影響承擔環境責任。其原因有二：一是立法授權及行政科層體制，導致環境責任上移至地方政府黨政一把手，或者平移至環境保護部門。二是我國環境法律體系對于環境管理體系的設計，始終以環境保護部門作為單中心的環保履職部門。因此，環境保護主管部門可以依據法律授權做出環境行政行為。根據《行政訴訟法》的規定，行政相對人或行政行為利害關系人認為其環境利益受到侵犯可以向做出行政行為的行政機關提起訴訟。所以，一方面，在行政決策階段，以環境影響評價報告書的審批為載體，環境保護部門是唯一考慮環境影響的職能部門；另一方面，只要涉及環境保護問題，環境保護部門便成為主要的環境責任承擔部門。

三、多中心主義的政府環境責任主體劃分之證成

政府環境責任劃分的第二種模式是多中心主義的政府環境責任主體劃分，這種模式更為科學合理。多中心主義的政府環境責任主體劃分符合政府決策運行的內在邏輯，也能夠克服政府環境責任的虛化問題，美國是典型的多中心主義模式。

（一）多中心主義政府環境責任主體劃分的理論證成

第一，多中心主義的政府環境主體劃分可以克服“政府失靈”。一般認為，政府失靈是政府在克服市場失靈或是市場缺陷的過程中所產生的。［3］環境領域的“政府失靈”主要表現在：（1）公共政策失誤。由于公共政策的最終決策者是政府而不是個人，其決策對象是公共物品，并且是通過有一定秩序的政治市場來實現。因此，公共政策具有相當程度的不確定性，存在著諸多困難、障礙和制約因素。例如，政府為了發展經濟，引進高污染企業。（2）公共物品供給的低效率。由于公共物品本身的復雜性以及政府機構的本性，使得它們提供了公共物品但難以達到應有的高效。例如，云南滇池治理，政府長期投入大量資金治理污染，成效卻不甚理想。（3）政府的尋租活動。作為一種非生產性活動，尋租的特點是利用各種合法或非法的手段以獲取擁有租金的特權，它使資源配置扭曲甚至使資源的配置無效。例如，個別發改部門、土地規劃部門的決策者為了尋租，或者為了追求GDP的政績，在項目立項和土地規劃中不考慮環境影響，違法通過項目的立項、規劃審批，造成環境污染破壞的項目上馬，引起廣大群眾不滿，影響社會的穩定。因此，政府環境影響責任也是政府各部門應當嚴格履行的重要的政府環境責任。

根據公共選擇理論，官僚也是追求個人利益或效用最大化的“經濟人”，其目標既不是公共利益，也不是機構的效率，而是個人效用。作為政治家或官員個體，他們在“政治市場”上追求著自己的最大效用，如權力、地位、待遇、名譽等，而把公共利益放在次要地位。［4］(P4)“經濟人”理論的核心特點在于假設互動主體之間的沖突普遍存在，正是這一假設決定了對掌權者的懷疑，并表達著民眾對待制度設計的態度。政府在環境保護領域的角色，一方面，各級政府是管理者，享有以國家公權干預違反環境保護法律的企業和其他主體的生產、經營或其他活動的權力。［5］另一方面，地方政府又是地方經濟的規劃者和推動者，其有關環境的行為如果不當，往往對地方帶來嚴重的環境污染或生態破壞。［6］

第二，多中心政府主體環境責任劃分可以克服政府部門目標與環境公共利益的不一致性。政府應當承擔環境責任，但是政府對環境責任承擔不應當是政府某個部門的職責劃分，而應當是融合在政府各部門職責中的職責組成部分。這主要是因為政府各部門目標與環境公共利益的不一致性，使得政府環境責任的多中心化成為必要。這就要求環境責任成為政府各部門的責任目標，而非某個部門或者政府一體化職責。具體而言，理由如下：（1）經濟學的解釋：通常情況下，市場對配置資源是有效率的，但對于公共產品，市場的配置往往是失靈的，“公地的悲劇”由此產生。環境是典型的公共產品，政府作為公共物品的管理者應當對環境質量負責。［7］(P22)（2）政治學與法學的解釋：對環境質量負責是政府對公眾的承諾；對政府環境質量是政府環境行政的目標；對政府環境質量是政府環境職能配置的依據。［8］政府環境質量責任是一種積極的責任。政府環境質量責任要求政府履行一定的給付義務；保證環境符合一定的質量標準；及時修正環境質量標準。［9］(P21)由于影響環境治理的因素具有上述復雜性，能夠承擔起統籌協調各種資源、綜合治理、改善環境質量的責任的，除了政府以外沒有其他主體。［8］因此，政府環境質量責任是政府環境責任的必要構成之一。

第三，多中心政府環境責任劃分能以系統論下的生態文明視角化解環境保護的“公共悖論”。從系統論的觀點來看，以生態文明為國策，生態文明目標的分解與政府環境職責的劃分應當緊密聯系。這不僅需要將生態文明目標分解到各級政府，更需要將環境質量責任職責劃分到各級政府的各部門，使政府環境責任進一步地分解下沉。其原因如下：（1）系統論下生態文明的需求。黨的十九大進一步提出“建設美麗中國”的生態文明要求。生態文明應當是整體主義方法論，是一種系統論的認識論。也就是說，是將生態環境視為一個整體，那么政府環境責任便應當是貫穿在行政決策體系中的各個環節，而非某個環節。而不應當是在“權責不統一”的情形下，將賦予處在行政決策末端的環境保護部門以法律上的環評審批權，并將政府環境責任最終固化在環境保護部門這一決策環節。（2）政府環境管理“公共悖論”化解的需要。一般而言，“公共悖論”包括兩個悖論，一是多數選擇與公共利益之間的沖突，即多數選擇并不符合公共利益；二是政府部門及官員的“個人理性”與公共利益的沖突。［10］從政府環境管理的角度來看，也存在這樣的環境管理“公共悖論”。政府環境管理的“公共悖論”表現在，政府環境管理的公共職能的履行結果與維護公共利益的價值取向所背離的狀況，即政府的環境公共管理職能實現與其公共價值性的背離。對于政府環境管理的“公共悖論”，運用“自律法”對政府各部門的環境管理職責予以明確界定最為有效。根據康德及馬克思對道德自律的總結，在自律的狀況下，個人利益與公共利益總是協調一致的。因此，從自律法的意義上考量，將政府環境責任賦予政府各部門，從而形成整體觀上的政府環境責任。

（二）多中心主義政府環境責任的典型例證：《美國國家環境政策法》

從美國的環境聯邦立法、行政立法及司法經驗來看，政府環境責任的界定主要包括基于美國《國家環境政策法》（NEPA）授權的政府各部門在決策中考慮環境影響的政府環境責任，以及基于《清潔空氣法》《清潔水法》等法律授權的環境保護主管部門的環境責任。從美國《國家環境政策法》（NEPA）的精神及制度架構來看，立法主要有三個層次：一是制定一項國家環境政策；二是將執行國家政策的職責與權力賦予了聯邦政府的一切機關以及NEPA法設立的國家環境質量委員會（CEQ）；三是制定了一項具有執行力的機制，即環境影響評價制度，旨在為聯邦政府實施國家政策提供一個具體的路徑。NEPA通過立法授權的方式確立政府環境責任。

美國環境保護署不是政府環境責任的主要承擔主體，但是其主要負責針對空氣污染、水污染、固體廢物處理、殺蟲劑等各環境部門法規定的事項，制定相應的執行細則，對重點環境問題統籌協調和監管，落實國家污染排放控制等職責。［11］(P55)美國環境保護署分別對應《清潔空氣法》《清潔水法》《固體廢物處置法》《有毒物控制法》等法律的責任范疇。

自1970年以來的司法判例則進一步明確了政府環境責任，特別是政府環境責任的程序原則。Calvert Cliff案③是第一個解釋《國家環境政策法》的重要判例，而且該案使我們窺見《國家環境政策法》通過之時一些機構決策對環境因素考量的缺位。該案中，賴特法官明確指出，《國家環境政策法》對《環境影響報告》的要求“強制機構繼續謹慎和知情的決策過程，這種要求創設了司法的強制執行權，如果一個實質性決定在決策程序中沒有單獨、充分且誠心實意地考慮環境因素，法院就有責任否決它”［12］(P243-244)。該案確立了承擔的環境影響責任的程序原則。此外，司法判例確定了承擔政府環境責任的機構。判斷一個機構是否承擔環境影響責任的兩個要件：（1）是否涉及重大聯邦行為。在法院的判決中，聯邦行為被擴張解釋為范圍廣泛的一系列行為，如具體項目的批準；法官和其他官方政策的批準；通過指導各機構決策的方案或計劃，或對私人項目的許可或撥款；（2）是否對環境有顯著影響。這主要要求機構同時考慮重大聯邦行為的“背景”和行為的“強度”。［12］(P245-246)顯然，美國以對環境有顯著影響的聯邦行為作為標準來確定承擔環境影響責任的機構，因此，美國聯邦政府將政府環境影響責任落實到了政府的各個相關部門。

從美國國家環境政策實現的過程來看，通過立法授權將執行國家政策的權力授予聯邦政府，環境影響評價制度作為執行力具化的機制使得聯邦政府能夠有一個顯性的履職方式。司法審查制度則作為具有普遍性的監督機制，公民可以就聯邦政府對國家環境政策的履職提出異議和訴訟。這樣一個邏輯順序遵循了“權責相統一”的原則，通過多中心主義方法合理劃分政府環境責任主體，將政府部門對行政決策權與環境影響審批權有效統一。這是美國在環境治理中長期堅持多中心主義治理的結果，更是美國法制體系決定的。

四、我國政府環境責任主體的重構

政府環境責任的責任主體應當如何細分呢？首先，要解決哪些部門應當承擔政府環境責任主體的問題。其次，要解決政府環境責任主體承擔責任的范圍的問題。最后，如何保障此種政府環境責任主體劃分的問題。

（一）以多中心主義模式細分政府環境責任的責任主體

解決哪些部門應當承擔政府環境責任主體的辦法是借鑒美國的經驗，采用多中心主義模式。［13］(P32-40)多中心主義模式的政府環境責任就是政府各職能部門的責任，無論政府環境保護職能部門，還是政府其他經濟、建設等其他職能部門都應當承擔政府環境責任。這符合我國環境保護法對政府環境責任的要求。［14］(P34-40)《環境保護法》第6條規定，地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。該條要求地方一級政府應當承擔環境質量責任，作為隸屬于地方一級政府的各行政職能部門當然也應當承擔環境質量責任。這也是我國地方政府組織法的要求。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第66條規定：“省、自治區、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導，并且依照法律或者行政法規的規定受國務院主管部門的業務指導或者領導。自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導，并且依照法律或者行政法規的規定受上級人民政府主管部門的業務指導或者領導。”因此，要求政府及其各行政職能部門作為環境責任主體是有法律依據并符合法理要求的。特別是，政府環境責任主體不僅僅限于環境保護部門、黨政一把手，而是應當使具有經濟發展決策權的非環境資源保護部門承擔環境責任。

（二）按照權責統一原則配置行政部門審批權和環境責任

解決政府環境責任主體承擔責任的范圍問題的辦法是通過立法賦予政府各行政職能部門在進行決策時應考慮環境影響的義務。［15］(P68-70)根據權責統一原則，具有項目或規劃決策權力的行政機關理應承擔因其決策造成環境影響的相應責任。行政權力與行政責任是對等的，任何行政決策主體都是環境責任主體，任何行政行為都必須處于責任狀態，這是公共行政的基本邏輯。［16］雖然我國環境行政審批權大多集中在環境保護部門，例如環境保護部門有排污許可、環境監測、環境標準等常規的環境管理、環境影響評價的審批，但是環境保護部門在地方政府行政決策中并不是主要的決策機構，不能夠承擔起與其地方政府行政決策相匹配的決策責任，很多情況下主要的決策部門是地方政府各行政部門。因此，要落實地方政府環境責任，就須要求政府行政決策部門對其決策進行環境影響評價。［17］(P23-24)筆者認為，可以借鑒美國《國家環境政策法》的規定，要求政府各行政部門在決策時必須考慮決策給環境帶來的不利影響。目前，我國的環境影響評價制度還只是停留在對建設項目的強制進行環境影響評價的水平，這與發達國家的環境影響評價要求有較大差距，也無法通過環境影響評價有效實現環境保護的預防目的。因此，只有按照權責統一要求，通過政府環境責任來約束政府行政決策權力，才能實現行政決策生態化，達到環境保護的目標。綜上所述，有必要修改《環境影響評價法》，將政府行政決策的環境影響納入環境影響評價法，實現政府的權責統一。

（三）建立和完善環境行政公益訴訟，加強對行政決策權的司法監督

要解決保障此種政府環境責任主體劃分的問題，在法律上，必須建立環境行政訴訟制度。行政公益訴訟是指檢察院及社會組織認為行政主體行使職權的行為違法，侵害了環境公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關系，但為維護公益，而向特定機關提出起訴請求，并由特定機關依法向人民法院提起的行政訴訟。近幾年，我國的環境民事公益訴訟制度逐漸普及與增加。［18］2017年最高人民法院發布了十起環境公益訴訟指導性案例，更是確立了環境民事公益訴訟的地位。但是，目前我國的環境行政公益訴訟仍有待于推進與完善。2017年《行政訴訟法》修改，在第25條增加一款作為第4款：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”該法的修改標志著我國環境行政公益訴訟制度在我國的初步建立。從該規定可以看出我國環境行政公益訴訟還存在局限，例如，提起環境行政公益訴訟的原告限于人民檢察院，針對的行為是違法行使職權的行為。這些規定排除了公民提起環境行政公益訴訟的資格，以及未明確對政府各部門的行政決策行為提起行政訴訟的權利。因此，為加強對政府各部門的行政決策進行監督，應允許公民提起環境行政公益訴訟，并實現對政府各部門的行政決策提起環境行政公益訴訟，只有如此，才能有利于行政決策生態化的實現。

（四）對環境追責的“黨內法規”進行法治化

我國通過其他的方式對這一制度設計上的缺陷進行了一定的補充與填補。比如，自2015年起，中央全面深化改革領導小組頒布了《環境保護督查方案（試行）》，該方案主要聚焦環保督查的工作機制，通過約談、限期治理等手段建立“黨政同責”和“一崗雙責”的督政問責體系。同年，國務院印發《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，該辦法所針對的對象是縣級以上地方各級黨委和政府及其有關工作部門的領導成員，中央和國家機關有關工作部門領導成員。2016年國家又出臺了《生態文明建設目標評價考核辦法》《生態文明建設考核目標體系》和《綠色發展指標體系》，以強化政府進行決策時考慮環境影響。但是，這些政策性規范的法律地位尚不明晰。經過幾輪環保督查，我國各級政府對環境保護更為重視，但是，環保追責仍然應當回歸到法治的道路上。以“權責統一”為原則，通過立法授權或者司法解釋，將環境質量責任的劃分進一步明確，授權進一步清晰。

五、結 語

“綠水青山就是金山銀山”。習近平總書記指出，要正確處理好經濟發展同生態環境保護的關系，牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念，更加自覺地推動綠色發展、循環發展、低碳發展，決不以犧牲環境為代價去換取一時的經濟增長。地方政府不能夠再像過去那樣為追求經濟發展、GDP增長而忽視環境保護。［19］在建設生態文明的背景下，政府環境責任的主體不僅應當僅是環境資源保護部門。政府及其各行政部門應當在行政決策中認真考慮其決策所帶來的環境影響，實現責任主體多中心化的政府責任體系。只有通過對環境法律體系及相關制度的調整，對政府環境責任的責任主體細分和重構，使政府各部門在行政決策中考量環境因素，并使此種環境責任成為政府各部門的日常職責，方能實現新時代中國特色社會主義政府行政決策生態化，從而最終實現新時代中國特色社會主義法治下環境治理的新格局。

注釋：

①所有聯邦政府的機關均應當：(1)在進行可能對人類環境產生影響的規劃和決定時，應當采用足以確保綜合利用自然科學、社會科學以及環境設計工藝的系統性和多學科的方法。（2）與依本法第二節規定而設立的環境質量委員會進行磋商，確定并開發各種方法與程序，確保在做出決定時使得當前尚不符合要求的環境舒適和環境價值，能與經濟和技術問題一并得到適當的考慮。（3）對人類環境質量具有重大影響的各項提案或法律草案、建議報告以及其他重大聯邦行為，均應當由負責經辦的官員提供一份包括下列事項的詳細說明：擬議行為對環境的影響；提案行為付諸實施對環境所產生的不可避免的不良影響；提案行為的各種替代方案；對人類環境的區域性短期使用與維持和加強長期生命力之間的關系；提案行為付諸實施時可能產生的無法恢復和無法補救的資源耗損。在制作詳細說明之前，聯邦負責經辦的官員應當與依法享有管轄權或者具有特殊專門知識的任何聯邦機關進行磋商，并取得他們對可能引起的任何環境影響所做的評價。該說明評價應當與負責制定和執行環境標準所相應的聯邦、州以及地方機構所做的評價和意見書的副本一并提交總統與環境質量委員會，并依照美國法典第五章第552條的規定向公眾公開。這些文件應當與提案一道依現行機構審查辦法的規定審查通過。

②參見最高法公布的環境資源刑事、民事、行政典型案例，http：//www.court.gov.cn/zixun-xiang qing-48782.html。

③ Calvert cliffs’ Coordinating V.U.S.Atomic Energy Commission，449 F.2d 1109 D.C.Cir.1971.