皖北美麗鄉村建設的困境與破解路徑*
——以亳州市W縣為例

張遠航

(安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥 230601)

美麗鄉村是中國共產黨在第十六屆五中全會提出的建設社會主義新農村的重大歷史任務時提出的。美麗鄉村建設不僅要美化鄉村環境、提高鄉村生產力發展水平，更要深入挖掘當地文化，因地制宜地實行民主化管理。自2008年安吉縣正式提出“中國美麗鄉村”計劃以來，全國各地掀起了美麗鄉村建設的熱潮。安徽省2012年9月印發《安徽省美好鄉村建設規劃(2012-2020年)》。省政府在這份文件中明確指出安徽省美麗鄉村建設的現實基礎，提出安徽省應當因地制宜地建設“美麗鄉村”。文件根據省內區域差異明顯的特征，將全省劃分為皖北片區、沿江片區、皖西片區、皖南片區，實行差別化的美好鄉村建設路徑。由于諸多原因，皖北美麗鄉村建設陷入困境，明顯遲滯于其他片區。

美麗中國建設的重要組成部分之一是美麗鄉村建設，隨著黨和政府重要文件與政策措施的反復強調，美麗鄉村建設成為目前學術研究的一大熱點。美麗鄉村建設研究的重點文獻分類如下：一是由復合生態系統理論、農村多功能性理論、可持續發展評價理論、新公共服務理論等基礎理論角度出發的研究，如鄭向群、陳明(2015)[1]、李林穎 陳慶娟(2018)等。二是基于美麗鄉村建設經典案例調查基礎上，總結出的多種美麗鄉村建設模式，如安吉模式、臨安模式、湖州模式、寧國模式、湖州模式等[3]。三是從美麗鄉村建設政策、體制、機制、策略等理論與實踐相結合角度出發所提出的政策性研究，該類研究非常豐富，如魯先鋒等(2016)研究了土地增減掛鉤與美麗鄉村建設的協同機制，建立了多主體參與機制、有效資源整合機制、考核評價機制，以實現政策之間的協同發展[4]。王文龍(2016)提出了中國美麗鄉村建設政策調整方案：積極創造條件縮小城鄉差距，夯實農村內生發展基礎，改革農村經濟管理體制，采取合理的農業發展政策，實現城鄉一體化發展目標[5]。曾現鋒(2018)闡述了美麗鄉村”意在追求中國最大的“公平正義”，通過發展農業、建設鄉村、富裕農民，實現“城鄉等值化”的理念[6]。檢索中國知網文獻“美麗鄉村”相關研究，2016年文獻總數3816篇，2017年文獻總數4284篇，截止8月20日2018年文獻總數3073篇，數量呈明顯增加趨勢。綜合目前國內學者就美麗鄉村建設的論文、課題研究，超過85%以上的文獻側重于對現有案例的總結分析、政策解讀分析、對策建議分析等實務類內容，真正深入理論研究的內容嚴重不足，存在較大缺陷。一是研究的整體性和全局性不強，大多數研究僅僅從局部出發分析和解釋問題，缺乏深入的探究和剖析；二是案例地區過于集中，且缺乏對美麗鄉村建設落后地區案例的研究和分析；三是研究缺乏在案例分析基礎上對一般規律的探索。鑒于當前研究現狀，本文研究突出研究的戰略性、全局性，選取皖北亳州市W縣美麗鄉村建設重點落后地區為案例，深入研究調查的基礎上突出經濟發展滯后、“單輪驅動”路徑單一、要素缺失動力不足、集體意識缺失四個規律性、根源性問題并提出具有一般性規律的改革策略。

1 W縣美麗鄉村建設存在的問題

通過不斷創新建設資金籌措渠道、推進“三大革命”、嚴格考評機制等措施，W縣美麗鄉村建設取得一定成果，同時隨著黨和政府精準扶貧措施的有效展開，該縣大部分鄉鎮呈現出良好的社會主義新農村發展勢頭。該縣美麗鄉村建設發展明顯遲滯。從外觀上看的確使鄉鎮煥然一新，實質上只是把原來的鄉鎮涂脂抹粉，缺乏深層次地挖掘和改造。筆者通過對W縣的實地調研和座談分析，發現目前的美麗鄉村建設還存在一些問題，具體表現為以下幾個方面：

(1)鄉村建設整體性不足，建設的重點僅在生活基礎設施、公共基礎設施建設及村容村貌改善上。幾乎全部資金都投入進了這三個方面，其中大環境整治是W縣最為重視的建設環節，縣政府領導每次約談會上都會強調大環境整治的重要性。建設對于農村產業優化、基層管理的改善等重要內容沒有涉及。

(2)生活基礎設施建設推進困難。凡涉及到個體的生活基礎設施建設在推進時極為困難如改廁、立面改造等工程建設時遭到農戶不同程度地抵制。

(3)公共基礎設施建設后使用率低，出現道路重復修挖現象。由于前期工程建設次序規劃不合理，道路建成后開展另一項工程困難，道路不得不重新修挖，消耗了大量的資金。而如文化廣場、綠化亮化等工程，很多鄉鎮建成后無人享用。

(4)村容村貌改觀明顯，但持續性差。由于一方面原有基礎薄弱，另一方面村容村貌是政府重點推進的項目，經過建設后，村容村貌出現明顯改觀，但由于無人進行后期維護工作，難以保持，可持續性很差。

(5)建設脫離群眾，農戶生活無明顯變化。由于與農戶需求匹配度不高，建成后農戶生活并無明顯變化。

2 皖北片區推進美麗鄉村建設困境

2.1 困境之源：經濟發展滯后引發的連鎖反應

近年來，與安徽省內平均水平相比較，皖北片區處于較為落后的地位。皖北片區財政收入年均增幅低于全省平均水平，其總量占全省的比重由2000年的29.6%到2010年24.1%，與相鄰的蘇北片區相比較，皖北片區更是處于劣勢。這一情況在某縣更為顯著，該縣財政收入原本大量依靠僅有的幾家工業產業。自渦北煤礦產量下降、三星化工有限責任公司停產以來，縣政府財政收入捉襟見肘。經濟發展水平滯后導致皖北片區在建設美麗鄉村過程中出現以下問題：

一是人口大量外流，美麗鄉村建設效用低。由于本地就業機會小，為滿足日益增長的物質文化需求，大量的農村勞動力由皖北片區涌向全國各地，皖北片區出現大量“鬼村”，所謂“鬼村”是當地人戲謔的稱呼，指的是人口大量外流出現的人走屋空，整個村莊鮮有人跡的現象。習近平說，即使將來城鎮化達到70%以上，還有四五億人在農村。農村絕不能成為荒蕪的農村、留守的農村、記憶中的故園。從經濟效率的角度看，政府“自上而下”的建設或服務，其順利展開的一個重要前提條件是必要的人口密度。本來，農村人口密度相對于城市來說較低，公共服務的規模效益實現難度較大。皖北地區大量“鬼村”的出現又再一次降低了美麗鄉村建設的效用，皖北片區的很多鄉村的建設只能停留在村容村貌的修復和美化上。

二是資源稀缺，干群之間隔閡較深。皖北投入到鄉鎮的資源極為有限，為了維護和爭奪資源，在皖北部分村民中形成了一種“刁文化”，對于村民來說，習得“刁文化”的成本較低，獲利很大。因此，當每一次發現獲利的可能性時，出于養家糊口的個人利益考慮，群眾常會聯合起來以“刁”為工具向政府討要資源，處于維護正常秩序的角度，政府一方面對于農戶的“刁”作一定程度的妥協，另一方面也會尋找相應的方法來對對抗這種“刁文化”，這就使得原本惠民的美麗鄉村建設變成了人際之間的糾纏。W縣美麗鄉村建設中，群眾阻撓美麗鄉村建設工程正常開展的事件時有發生，取得招投標資格的非本地工程隊在開工伊始總是困難重重。長此以往，導致的后果是具有先進經驗的建筑公司不愿參與該縣美麗鄉村建設，這直接影響了該縣美麗鄉村建設的進度和質量。

三是財政收入短缺，對國家撥付資金依賴感強。美麗鄉村建設需要持續的資金投入。而皖北片區的美麗鄉村建設由于政府財政短缺，前期鄉村發展投入有限，不得不依賴于國家的美麗鄉村建設專項資金。而建設工程完成后，地方財政也沒有能力持續投入進行后期管理和維護，很多鄉村的建設就此停止。

2.2 路徑依賴：皖北美麗鄉村建設“單輪驅動”

分析美麗鄉村建設優秀地區的案例不難發現，其背后的動力機制在建設中發揮著巨大作用。而構成該動力機制的四個部分分別為以政府為代表的推動力主體，以資本和企業為代表的市場主體，以農民和民間力量為代表的協作主體及以高校、科研機構為代表的創新主體。四個部分積極互動、彼此協作，使得美麗鄉村建設動力機制良性運轉。政府作為推動力主體通常憑借行政力量在美麗鄉村建設中占據主導地位；而以資本和企業為代表的市場主體常常受到高利潤的誘導參與到美麗鄉村的建設中，充當美麗鄉村建設的“優化器”；而以農民和民間力量為代表的協作主體通常是美麗鄉村建設的參與者或受益者，建設積極性較易被激發：而以高校、科研機構為代表的創新主體是作為前三者在美麗鄉村建設中可供采取的“工具”和“手段”出現的。

通過剖析W縣美麗鄉村建設中動力機制的構成情況，筆者發現，除了政府以外的其余三個部分均缺失，皖北美麗鄉村建設實際上處在“單輪驅動”狀態。W縣政府在美麗鄉村建設中處于絕對主導地位，少部分企業的參與也處于政府的監督和控制下，市場主體的優勢無從發揮。農民和民間力量的存在感也很低，而高校、科研機構等的參與更是無從談起。政府也曾多次在會議中提到要調動社會其它主體的參與，最后都因畏懼執行時產生的風險無法控制，在實際建設中仍舊選擇了現行方案。

2.3 要素缺失：推進美麗鄉村建設乏力

在動力系統中，人是最重要的因素。無論是作為推動力主體的政府、市場主體的企業、協作主體的農民等，都是由每一個個體的人所組成的。人才是主體中的活躍分子，是每個主體發揮作用的組成要素，而皖北地區美麗鄉村建設中人才要素無疑是缺失的。

據筆者調研得知，某縣縣一級政府分管美麗鄉村建設的干部僅有6人，竟為歷年人數之最，其中5人已接近法定退休年齡，僅有1人在30歲以下，而這些人要負責收發文件、管理財務、參與政府會議、迎接省市縣一級的檢查以及全縣24個鄉鎮的美麗鄉鎮建設工作等；而這一情況在某縣鄉鎮更為嚴重，以某縣情況最好的臨湖鎮為例，臨湖鎮負責推進美麗鄉村建設的人員僅有5人，其中包括鎮長、分管負責人及3名辦公室文員。除了負責推進美麗鄉村建設外，這些人還常常身兼數職，基層干部對于該鎮美麗鄉村建設有心無力。

皖北片區人才不足不僅僅體現在管理干部上，也體現在美麗鄉村規劃和建設人才上。皖北片區各縣鎮鄉的美麗鄉村建設大同小異，缺乏地方特色，這一部分也是源于人才的匱乏。某縣的美麗鄉鎮建設由建筑公司和分管基層干部共同負責，基層干部的意見常常會被直接采納，由于基層干部缺乏規劃和建設方面的知識，常常去某地考察后，將個人覺得較好的地方不加修改地移植到本鎮。而縣級各鄉鎮之間經?；ハ嗄７潞团时?，建設出一些既突兀又不實用的裝飾品。這背離了美麗鄉村建設的初衷，對于縮小城鄉差距，提升村民的生活水平作用甚微。

2.4 觀念沖突：多元價值觀下集體意識的缺失

在W縣的訪談中，作為政策受惠方的村民并不如想象中那樣對美麗鄉村建設懷有極大的熱枕，部分村民對牽涉到自家耕地或房屋的舊農村改造及改廁工作抵觸情緒明顯，而大部分群眾對于美麗鄉村建設工作持觀望態度，美麗鄉村建設對于大部分群眾而言與自身并無關系，只是政府的事?！俺商煸诖篑R路上搞，也不知道搞類啥？”村民A說話的語氣仿佛美麗鄉村建設只是領居家的房屋裝修。

隨著社會和大眾媒體的發展，人們的價值觀開始呈現多元化趨勢，而這種趨勢也出現在皖北各鄉鎮中。一方面，群眾更加注重個人利益的維護，另一方面由于農戶受教育程度較低及“刁文化”的影響，農民的“自私性”得到強化，人們只注重個人得失忽視公共權益的共建和維護，造成集體意識的缺失。視角的狹隘讓皖北群眾在自家“一畝三分地”上考慮問題，個體意識與集體意識形成對立，農民不愿為公共利益作出犧牲，本來應當彼此協同、共建共管的問題演化為干群之間乃至群眾之間的赤裸裸的博弈和較量。

3 皖北片區美麗鄉村建設困境的破解路徑

3.1 破解困境的根本是因地制宜地實現地區經濟發展

皖北片區建設美麗鄉村的瓶頸是皖北地方經濟發展水平。國家政策已經開始了新一輪的轉變，皖北片區還停留在發展經濟的“上一課”中。皖北片區要想跟上時代的步伐，一方面不能停下追趕新一輪潮流的腳步，另一方面必須結合自身實際情況補上欠缺的“課程”。

結合皖北片區鄉村現有基礎，在片區內大力推進工業化建設已不實際。因地制宜地發展特色產業既是振興地方經濟捷徑，又是建設美麗鄉村的康莊大道。皖北片區各鄉鎮已有發展特色產業的苗頭，如亳州、阜陽部分鄉鎮的果園發展已形成相當規模，生產的水果可以在安徽省內市場占有一定份額。但是，這些產業的規模對于提升地方經濟發展水平來說還遠遠不足夠。為發展更具競爭力的特色產業，作為政府，應當在方向上引導群眾發展特色產業。一是為從事特色產業發展(如特色種養殖、新能源發展等)的農戶提供政策支持，例如提供政策補貼、放寬貸款限制、優先獲得場地等。二是建立產業發展評比機制，通過數據對本片區產業發展進行適度監控，對于不同發展程度的企業靈活地給與獎懲。三是最大化國家扶持貧困人口政策，利用貧困人口小額貸款免息、促進就業等政策扶持特色產業發展。作為鄉鎮群眾，應當及時關注政府政策，積極投身地方產業發展，評估自身實際情況。有資源的積極、大膽地運用周邊的資源，投資或創辦適宜本片區發展的特色產業；缺乏資源的可投入到特色產業的發展中去，在提升個人收入的同時也能為地方經濟發展出一份力。

3.2 破解困境的關鍵是加強美麗鄉村建設規劃

皖南等地美麗鄉村建設效果顯著，與其重視美麗鄉村建設規劃不無關系。總結先進經驗及皖北片區落后現狀，做好美麗鄉村建設規劃需要做到以下幾點：一是美麗鄉村建設規劃要因地制宜，結合本地區地理環境、經濟發展水平、風俗習慣等進行規劃設計。不能不切合地區實際地照搬照抄別的地區規劃設計。二是注重實效，單單停留在紙上的規劃沒有任何實際意義。為了使規劃更具操作性，應當將規劃內容分解為可進行評估的具體實施項目。三是建立具體規劃標準，接受社會和輿論監督。通過細致可量化的標準，保證建設質量和成果。四是要目光長遠，皖北片區美麗鄉村建設是一個長時間的過程，規劃設計不能僅僅只到工程完成時。

3.3 破解困境的是核心是完善美麗鄉村建設動力機制

不可否認，以政府為代表的推動力主體在皖北美麗鄉村建設中發揮了巨大的作用。憑借行政力量為美麗建設工程的正常開展開辟了良好的環境，也為工程提供了足夠的政策和資金支持。但由于市場主體、協作主體及創新主體的缺位，政府在建設中占據絕對主導權，產生了足以壓過其正面意義的消極作用。因此，應當在建設中引入其他主體，完善美麗鄉村建設動力機制，實現四大動力的整合。一是加強和凸顯農民在美麗鄉村建設中的主體地位，激發社會組織參與美麗鄉村建設的活力；二是在建設中弱化對市場主體的監管，讓企業、資本有更多的自主性；三是政府應當著重發揮規劃、推進、激勵、協調作用，健全美麗鄉村建設運行機制，規避市場的“失靈”。四是積極開展美麗鄉村建設的理論研究，如開展專家研討會活動。

3.4 破解困境的重點是解決美麗鄉村建設人才短缺問題

皖北片區人口大量流入全國各地，基于本地較為貧窮的現狀，大量的可用之才在發展水平較高的城市打拼后不愿再返鄉，故鄉甚至成了一部分人不愿過多提起的地方。原本應當流動的崗位變得猶如一潭死水，大量不具備崗位要求的人長期留在崗位上，且無人能夠對他們形成競爭壓力，大量的美麗鄉村建設運行不暢甚至停滯。

基于皖北片區現狀，大量引進人才既不現實又不利于地方穩定。采取“內部挖掘”與“有計劃地引進”并舉是皖北片區解決美麗鄉村建設人才短缺較為可行的辦法?！皟炔客诰颉侵冈谠诿利愢l村建設過程中，政府嘗試改變視角，靈活選用有利于推進建設的可用之才并為其提供一定物資或精神獎勵及上升渠道。同時在此過程中應注重逐步建立人才選拔機制。在調研過程中，某縣青疃鎮任用一名村民口中的“鄉村能人”監督片區大環境治理，收到了良好的效果。同樣，政府另一方面也可以通過有計劃地引進知識型、技術型人才來為美麗鄉村建設建言獻策。

3.5 破解困境的媒介是“鬼村”治理和改造

“鬼村”是經濟發展水平落后的象征，“鬼村”的泛濫直接制約著皖北地區美麗鄉村建設的展開，因此“鬼村”是皖北美麗鄉村建設必須解決的基礎性問題。

公共服務和基礎設施建設順利開展需要必要的人口密度。因此，“鬼村”的治理和改造要通過一定方式將村中的分散農民聚合起來，實現規模效益。梳理全國范圍內舊村治理和改造的類型，大致有異地新建型、就地改造型、拆遷改造型、環境整治型。結合皖北地區現狀，筆者認為皖北地區“鬼村”治理和改造要整合國家政策，做好詳細規劃。一方面在基礎薄弱的地區建立人口集中、功能完善的新社區，吸引外出務工農民返鄉就業創業；另一方面在原有基礎較好的村落實行舊村改造，保護和修復自然景觀，發展休閑農業、鄉村旅游、文化創意等產業，吸引游客，提高村民收入。兩者結合，形成促進經濟發展的合力，克服“鬼村”困局，為皖北美麗鄉村建設的全面、健康發展助力。

3.6 破解困境的保證是干群思想意識的轉變

美麗鄉村建設不僅需要政府各級各部門的組織領導、社會力量的積極參與，更需要農民主體積極性的發揮。齊聚力量共建皖北美麗鄉村一是需要政府官員增強自身責任意識，做到對自身所做出的決策負責。處于一線的美麗鄉村建設干部要增強大局意識，努力克服困難。二是需要加強輿論宣傳力度，讓村民全面深入地了解美麗鄉村建設對于自身發展的實惠，給與村民對于美麗鄉村建設的信心，調動村民參與的積極性和創造性。三是需要建立溝通機制。政府官員、社會力量及村民間進行深入的溝通，讓彼此加深了解，便于建設工作的開展。作為農民應當加強自身集體意識，轉換自身“權利本位”取向。

4 結束語

美麗鄉村建設是探索“三農問題”解決路徑，建設美麗中國和實現人民對美好生活向往的重大舉措，鑒于皖北片區經濟發展滯后、“單輪驅動”路徑單一、要素缺失動力不足、集體意識缺失等問題造成的美麗鄉村建設嚴重滯后問題，規劃部門需充分重視皖北地區發展困境，堅持問題導向，立足于皖北片區實際調整皖北片區美麗鄉村建設目標、轉變建設思路、優化建設路徑、完善動力機制、激發發展潛能，建議皖北片區結合地區特性，充分發揮各主體作用，凝心聚力共同破解建設困境，推進皖北地區美麗鄉村建設。