我國農村養老制度研究

王紅艷

（河南農業大學，河南 鄭州 430074）

習近平在中國共產黨第十九次全國代表大會報告中指出，“帶領人民創造美好的生活，是中國共產黨始終不渝的奮斗目標”［1］，“要抓住人民最關心、最直接、最現實的利益問題”［1］，突出重點，優先解決［1］。建立與完善社會保障體系是改善民生、提高人民獲得感和幸福感的基本途徑，農村養老問題又是社會保障體系建設中的重點和難點。加強社會保障體系建設，“全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”［1］是解決農村養老問題的關鍵環節。

1 我國農村養老的基本特點

1.1 農村人口基數大

我國農村人口占大多數，農村人口老齡化現象突出。第六次人口普查結果顯示，我國60歲及以上人口約有1.78億，占13.26%，其中65歲及以上人口為1.12億，占8.87%［2］。聯合國對于“老年型”國家的界定是65歲以上的老年人比例超過7%，或60歲以上比例超過10%，說明我國已經步入“老年型”國家。在人口結構上，農村人口為6.7億多，占50.32%，尤其是在一些經濟發展比較落后的地區，老齡化趨勢更加嚴重，養老問題突出。另外，受歷史因素等的影響，城市養老保障體系相對全面，農村養老保障制度比較滯后，多數農村人口仍然主要依賴家庭養老。

1.2 家庭養老模式面臨的困境

傳統的農村家庭養老主要是依賴子女贍養，背后的支撐是土地。當前，農村青年人口減少，老年人口增多，農村子女數也在減少。這種狀況使得家庭養老面臨諸多困境。一是子女養老的比例逐漸下降。隨著社會的發展及計劃生育政策的推行，農村家庭人口結構發生改變，由原來多子女家庭結構轉向“421”“621”甚至“821”家庭結構，這種家庭結構模式使得家庭養老負擔沉重，難以為繼。另外，孝文化的缺失以及思想觀念的變化，使得許多農村年輕人向往到大城市發展，不愿意在家務農照顧老人，這些都造成了子女養老的比例下降。二是老年人自養的比例逐漸上升。目前，農村相當部分老人思想觀念也發生了轉變，不依靠子女，老人自養比例逐年增加。但這方面存在不少問題，如喪失勞動力之后無法自養等。老無所養不僅是社會道德問題，更是嚴重的社會問題。

傳統農村家庭養老的重要條件是土地養老，依靠農業生產獲取的價值實現養老。但在現行社會經濟背景下，土地具有的養老保障功能在不斷下降。一方面，土地的農業生產產出有限，效益低下，根本無法和第二三產業的收益相比，僅僅依靠農業生產收益無法實現養老功能。同時，土地必須有人勞動，通過勞動才能獲得收益，而已超過勞動年齡的老年人，必須借助他人的勞動或者自己繼續勞動才能獲得養老，因而土地養老能力較低。另一方面，土地資源日漸緊缺，在加快推進工業化、城市化的進程中，村集體的土地不斷減少，農民擁有的土地數量也在減少，降低了土地的養老能力。

2 農村養老制度發展歷程

2.1 實施農村社會養老保險制度勢在必行

家庭養老是生產力發展水平較低情況下解決養老問題的主要方式，隨著經濟發展、社會變革，特別是城鎮化的快速推進，已難以滿足農村養老需要。如何依據現有社會發展狀況，探索新的養老制度已成為當務之急，建立農村社會基本養老保險制度應運而生。基本養老保險制度，是由國家、各類農村集體組織和農民個人按一定比例承擔養老保險費繳納義務，在勞動者達到國家規定的解除勞動義務的年齡界限，或喪失勞動能力退出勞動崗位后，保障其基本生活需求，提供穩定可靠生活來源的一種社會保險制度。

2.2 農村社會養老保險制度的建立歷程

公共保險制度的建立是政府介入養老問題的分水嶺［3］。從1986年開始，我國開始嘗試在農村實行社會養老保險制度，2009年又進行了新型農村社會養老保險試點，到2012年，基本實現覆蓋城鄉居民的社會養老保障體系。在此期間，從小范圍試點到全國推廣，我國農村社會養老制度不斷創新、不斷完善，大致經歷了3個階段。

2.2.1 試點、探索階段。20世紀80年代，一些先富裕起來的農村自發嘗試小范圍的老人補貼或退休制。1986年，民政部和國務院有關部委根據國家“七五”計劃，開始在經濟發達的農村地區進行農保工作探索，主要特點是養老保險費主要由農村經濟組織、集體單位、勞動者共同承擔。試點單位雖然推廣到全國19個省市自治區的8 000多個村，但因種種原因導致結果不理想。

1990年7月，國務院明確了由民政部承擔農村養老保險職能。1992年1月，民政部印發《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》。1992年9月，全國分別啟動養老保險試點，當年年底已有28個省、直轄市、自治區的1 600多個縣6 000多萬農村人口參加了養老保險。1995年10月，《國務院辦公廳轉發民政部關于進一步做好農村社會養老保險工作的意見》指出，各級政府要高度重視農村養老保險工作，加強基金的管理與監督，積極穩妥地推進這項工作。1997年11月，在山東省煙臺市召開農村社會養老保險管理工作現場交流會，有31個省市自治區的2 100多個縣不同程度地開展了“農保”工作，參保農民達8 000多萬人。

1998年6月，國務院將農保職能劃轉到勞動和社會保障部，內設農村社會保險司。1999年12月，針對農村社會養老保險出現的問題，勞動和社會保障部開展調研和整頓工作，進一步規范管理。2002年10月14日，向國務院呈送《關于整頓規范農村養老保險進展情況的報告》，認為目前我國尚不具備普遍實行“農保”的條件。但經過多年的試點和不斷實踐，農村社會養老保險制度的基本框架已經確立。

2.2.2 深化、推進階段。2002年11月，黨的十六大明確提出“在有條件的地方探索建立農村社會養老保險制度”，農村社會養老保險進入新階段。2003年，勞動和社會保障部在當年的工作要點中強調進一步推進農村社會養老保險工作，隨后下發的《關于當前做好農村社會養老保險工作的通知》及《關于認真做好當前農村社會養老保險的通知》要求各地積極推進農村養老保險工作。

2003年，時任國務院總理溫家寶、國務院副總理回良玉都對建立全國農村社會保障體系作出重要批示，稱其是“德政之舉”“十分必要”。這標志著經過前期整頓之后，農村社會養老保險工作進入新階段。

2.2.3“新農保”普惠階段。2009年，以《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》為標志，開始實施新型農村社會養老保險（簡稱“新農保”）試點，“新農保”應運而生，最大的變化是增加了政府補貼和集體補助。2012年上半年，“國務院決定在全國所有縣級行政區全面開展新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險工作。覆蓋城鄉居民的社會養老保障體系基本建立，是我國社會保障事業發展的重要里程碑。”［4］

2014年2月，國務院會議決定，到2020年實現“新農保”的全覆蓋，并逐漸將“新農保”與城鎮居民社會養老保險合并，建立統一的城鄉居民社會養老保險，不再區分城市戶籍和農村戶籍，打破城鄉二元結構，“新農保”從而成為歷史名詞。

3 農村養老制度構建的基本思路

農村養老制度是為了使農村居民年老或無勞動能力時有基本的生活保障，與家庭養老、社會救助等措施相結合，發揮保障功能，是國家社會保障體系的重要組成部分。結合我國農村居民養老實際和城鄉一體化發展現實需求，農村養老制度的構建思路如下。

3.1 以個人繳費、集體補助、政府補貼三方面融合為原則進行資金籌集

無論是城鄉居民社會養老保險制度，還是“新農保”、老的農村社會養老保險制度，核心問題都在于基礎的資金籌措。為了保障農村老年人的基本經濟生活，使農村老年人老有所依，必須對籌集資金的來源進行明確的責任劃分。首先，作為保障農村老年人基本生活的基本依托，農村老年人個人應是資金籌措的主要責任人和參與人。其次，農村集體經濟組織也應結合當地經濟發展水平，在個人繳納的基礎上，對養老保險的資金籌措給予一定補助。同時，政府必須發揮一定的作用，要結合地區經濟發展水平和當地農民經濟困難情況，為當地農民參保給予一定比例的資金補貼。

3.2 實現養老保險金的保值增值

由于我國人口基數大，養老保險金是一筆龐大的資金，而通貨膨脹、老齡化又使養老保險金面臨巨大的缺口，因而使養老保險金保值增值顯得尤為重要。資金管理部門應在保障資金安全的情況下，不斷尋求養老資金市場化管理和投資方式，確保農村養老資金充足。

3.3 逐步推進城鄉一體化養老保險制度

由于存在地區發展不平衡、城鄉二元結構普遍存在等問題，建立統一的城鄉居民社會養老保險制度還需要一個過程，不能一蹴而就。在已經基本實現“新農保”和城鎮居民社會養老保險的基礎上逐步進行合并。農村社會養老保險制度要進一步完善制度模式，建立健全監督體系，實現規范化管理，建立起內容齊全、形式多樣、覆蓋所有農民、標準適當、完善的農村社會養老保險制度，力爭2030年左右使農村社會養老保險與城鎮養老保險基本接軌，最終建立起統一的社會養老保險體系［5］。實現城鄉社會保障制度的高度統一化、社會化和法制化，最終打破城鄉二元社會保障結構。

4 現行農村養老制度評價

現行的“新農保”和城鄉居民社會養老保險遵循“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的原則，在農村養老問題上發揮了積極作用。

4.1 提升農民生活水平

“新農保”養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，繳費由個人繳費、集體補助和政府補貼組成。中央政府對基礎養老金根據不同地區情況進行補貼，地方政府結合發展水平對基礎養老金進行補貼，60歲以上的農村居民最低的養老金領取標準為55元。雖然新型農村社會基本養老保險的保險金額與城鎮居民的養老保險金額還有一定差距，但在保障農村居民的基本生活上已經發揮了不可小覷的作用，在一定程度上緩解了家庭養老的負擔，提升了農村老年人的生活水平。

4.2 促進城鄉一體化發展進程

城鄉二元結構引發城鄉關系失衡，嚴重阻礙了社會發展。推動城鄉社會保障制度一體化是打破城鄉壁壘的突破點。由于城鄉二元結構的影響，勞動力轉移、土地使用在城鄉間的流動受到了很大限制，尤其是勞動力轉移受限嚴重阻礙了城鎮化進程，激發了社會不穩定因素。原有戶籍制度在當時社會條件下發揮了積極作用，但隨著社會的發展，戶籍制度和社會保障水平的不統一造成勞動力市場出現諸多問題：一方面大量的剩余勞動力滯留在農村，另一方面農民工的不平等待遇在城市中頻繁出現，城鄉差距進一步擴大，引發新的社會不公。而統一的城鄉居民社會養老保險制度在一定程度上完善了農村居民社會保障體系，有助于縮小城鄉之間的社會保障水平，加快農村勞動力的正常流動，促進城鄉一體化發展進程。

4.3 推動國民經濟持續健康發展

當前，受市場經濟發展客觀條件的影響，我國城鄉發展、區域發展依然存在很大的差異，農民收入水平相對城鎮居民依舊偏低，而農村人口占據了我國總人口的半數之多，因此，農村居民的消費能力和經濟條件對我國經濟的持續健康發展有著重要的影響。在當前經濟發展階段，擴大內需、有效提高城鄉居民的消費水平、滿足城鄉居民的消費需求是經濟發展的重要因素。第六次人口普查結果顯示，我國農村人口占總人口的比重為50.32%，所以農民居民生活水平的提高對于促進國家整體發展有重要意義。而農村養老保險制度的不斷完善，在一定程度上幫助農村老年人解決了基本生活困難，為農村青年分擔了養老壓力，雖然現在保障水平較低，但隨著我國經濟和社會的發展，保障水平會逐步得到提高，從而有效提高農村居民生活水平，對于促進我國經濟的持續健康發展具有重要意義。

在看到現有農村養老制度發揮有效作用的同時，還應認識到在一些集體經濟實力有限、補助不足的地方，資金來源就只能主要依靠農民自身，整體保障能力較低。有些貧困地區農民由于經濟壓力，參保積極性不高，回報率相對較低，貧困地區農民的真實困難未能得到解決，保障功能有待完善。

［1］習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告［EB/OL］.（2017-10-27）［2017-12-16］.http://news.xin?huanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm.

［2］國務院辦公廳文件關于印發社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）的通知——國辦發［2011］60號［J］.勞動和社會保障法規政策專刊，2012（2）：18-23.

［3］苑梅.我國農村社會養老保險制度研［D］.大連：東北財經大學，2011.

［4］中國共產黨新聞網.全國新型農村和城鎮居民社會養老保險工作總結表彰大會召開 溫家寶講話 李克強出席［EB/OL］.（2012-10-12）［2017-12-16］.http://cpc.people.com.cn/n/2012/1012/c64094-19247495.html.

［5］安增龍.中國農村社會養老保險制度研究［M］.北京：中國農業出版社，2006.