完善司法職業保障系統工程

文/本刊編輯部

隨著經濟社會的發展，社會矛盾集中突出，法官每天面對大量矛盾問題和各類違法犯罪，壓力大、任務重。在考驗法官化解社會矛盾的專業素養的同時，法官的職業風險也在逐漸增加。尤其是所面臨的人身安全風險越來越大，有些當事人對裁判結果產生不滿，往往將不滿加諸法官身上，甚至辱罵、報復法官。近三年來，法官權益遭受侵害的事件屢有發生：2015年，湖北十堰中院4名法官被上訴人捅傷；2016年，北京昌平區法院馬彩云法官被歹徒槍殺；2017年1月，廣西陸川縣法院退休法官傅明生遭歹徒殺害；2017年2月，江蘇沭陽法院副院長周龍上班途中，被歹徒捅成重傷。

同時，由于司法從業人員工作強度大、案多人少壓力大、待遇低、保障少、晉升通道狹窄、司法權責不清、職業尊榮感不足等原因，從2015年開始，我國基層法院出現法官“離職潮”現象，近年來各大高校法學專業畢業生報考公檢法的熱度也慢慢降溫。

為體現法官職業特點和職業風險，按照責任權利相統一的原則，在嚴格司法人員任職條件、強化司法人員辦案責任的同時，為法官依法公正履職提供必要的職業保障，使他們能夠正常地行使自己的職權就顯得尤為重要。

何為“司法職業保障”？單就法官群體而言，司法職業保障是指法院通過法官職業化建設，建立和完善法官的職業保障體系和運行機制，全面落實法律賦予法官的職業權力和職業地位，從制度上確保法官依法獨立公正地行使職權，維護司法公正；依法保障法官的職業收入，保護法官的人身安全和其他合法利益，增強法官職業的尊榮，維護國家法律尊嚴和司法權威。

司法職業保障制度是司法職業制度的重要組成部分，對建設公正、高效、權威的司法制度，推進更高水平的社會主義司法制度具有基礎性、戰略性和深遠性的意義。中國社會科學院法學所研究員王敏遠認為，加強司法人員的職業保障有著特殊的意義。這種特殊的意義，一方面源于司法的特殊職能，即由于需要司法解決的社會矛盾、糾紛，通常意味著十分尖銳、激烈、難以處理，因此，來自社會各方面的壓力都會集中于司法人員，如果對其不能提供充分而有效的保障，使司法人員有足夠的權威并因此而能夠抵御這些壓力，司法人員就難以公正司法。另一方面，則是源于司法的功效，即司法是社會公平正義的最后一道防線，為此，對鎮守這最后一道防線的司法人員，就需要提供特別的保障。因此，所謂加強司法人員的職業保障，意義就是加強對公正司法的保障，是加強對社會公平正義最后一道防線的保障。

司法職業保障制度的完善有賴頂層設計

黨的十五大提出推進司法改革以來，司法職業保障方面取得了很大進步。尤其是黨的十八大以后，全面推進司法改革，司法職業制度的建設有了突飛猛進的發展。中央全面深化改革領導小組先后出臺多個重要文件，對司法人員職務序列、薪酬制度、履職保障等方面，作出了明確的既具有黨的政策意義、又具有法規效力意義的重大決定。

2014年6月6日，中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過了《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》（下稱《框架意見》）。《框架意見》提出，對法官、檢察官實行有別于普通公務員的管理制度；建立法官、檢察官員額制，把高素質人才充實到辦案一線；健全與法官、檢察官司法責任相適應的職業保障制度。《框架意見》主要針對下列問題提出了政策導向：一是對法官、檢察官實行有別于普通公務員的管理制度；二是建立法官、檢察官員額制，把高素質人才充實到辦案一線；三是完善法官、檢察官選任條件和程序，堅持黨管干部原則，尊重司法規律，確保隊伍政治素質和專業能力；四是完善辦案責任制，加大司法公開力度，強化監督制約機制；五是健全與法官、檢察官司法責任相適應的職業保障制度；六是推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理；七是完善人民警察警官、警員、警務技術人員分類管理制度。

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。《決定》提出，建立健全司法人員依法履行法定職責保護機制。非因法定事由，非經法定程序，不得將法官、檢察官調離、辭退或者作出免職、降級等處分。

2016年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《保護司法人員依法履行法定職責規定》（下稱《規定》），針對近年來屢有發生的司法人員因履行法定職責受到報復傷害等情形，制定了對司法人員人身保護和對報復傷害行為人依法懲處的具體措施。

《規定》是保障司法人員依法履職的綱領性文件，是貫徹落實《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的重要舉措，體現了黨中央對司法工作和司法人員職業保障的高度重視和親切關懷，對于全面推進以司法責任制為核心的司法體制改革，確保人民法院依法獨立公正行使審判權，具有重要而深遠的意義。

《規定》拓展了司法職業保障范圍。為全面做好司法職業保障工作，《規定》做到了“四個延伸”：一是將依法履職保障對象從法官延伸到包括司法輔助人員在內的所有承擔辦案職責的司法人員；二是將人身、財產權益保護對象從司法人員延伸至司法人員的近親屬；三是將依法履職保障空間從法庭延伸至法院和工作時間之外，確保司法人員在院內安全履職、在院外免受滋擾；四是將依法履職保障范圍從人身財產安全延伸到相關職業權益，如休息權、休假權、享受與職業風險相匹配的保障權利等。

在辦案質量、工作業績的考核上，《規定》要求對法官德、能、勤、績、廉的年度考核，不得超出其法定職責與職業倫理的要求，不得以辦案數量排名、末位淘汰、接待信訪不力等方法和理由調整法官工作崗位。這一要求符合法官作為裁判者的職業特點，有利于構建科學合理的績效考核體系，防止法官既被案件“牽著走”，又被考核“壓著走”。

與此同時，《規定》明確任何單位或者個人不得要求法官從事超出法定職責范圍的事務，強調人民法院有權拒絕任何單位或者個人安排法官從事超出法定職責范圍事務的要求，有利于進一步落實法官員額制，推動法官專注于執法辦案第一要務。

《規定》夯實了司法責任制運行的制度基礎。從四個方面加強了對法官職業地位的保障：一是強調非因法定事由、非經法定程序，不得將法官調離、免職、辭退或者作出降級、撤職等處分，并明確了將法官調離、免職、辭退、降級、撤職的事由；二是對于法官不服處理、處分決定的，明確了其依法提出復議、復核、提出申訴、再申訴的權利；三是落實“誰審判，誰負責”的改革要求，明確上級機關、單位負責人、審判委員會等依職權改變法官決定的，法官對后果不承擔責任；四是健全追責機制，明確法官非經懲戒委員會審議不受錯案責任追究，懲戒委員會審議錯案責任必須進行聽證，并保障法官陳述、申辯的權利。上述配套機制，實現了依法問責和科學免責的有機結合，有利于推動司法責任制全面落實到位。

《規定》細化了司法人員各類權益保障機制。長期以來，權益保障機制不健全是妨礙司法人員依法履行法定職責的重要障礙。《規定》立足執法實際，明確部門分工，注重問題導向和可操作性。一是強調對采取不實舉報、誣告陷害、利用信息網絡等方式侮辱誹謗法官、泄露法官個人信息的，要依法追究有關人員責任；二是對威脅和暴力傷害法官的行為，明確了公安機關快速出警、果斷處置的義務；三是規定法官辦理特定類型案件時，可以享受出庭保護等必要的保護措施；四是強調國家機關及其工作人員對司法人員的依法履職保障訴求不作為的，應當給予紀律處分，必要時依法追究刑事責任。

根據《規定》，結合工作實際，法官法、檢察官法修訂草案分別對法官、檢察官的職業保障進行了專章規定。

健全司法職業保障是綜合性的、系統性的改革

從根本上講，健全完善司法職業保障，就是要遵循司法職業保障制度改革的宗旨與目的，加強頂層制度設計，以營造健康、安全的司法氛圍，使法官們獲得職業尊榮，贏得社會尊重。具體來說就是增強法官的安全感、愉悅感（快樂工作）、提升榮譽感、擴大獲得感，更好地履行自己的職務。

然而，與現代司法文明的要求相比，與人民群眾對于司法公信力的要求相比，與廣大法官、檢察官、律師、人民警察對自己自身職業的要求相比，我們司法職業保障制度還有很大的差距。有很多政策性的東西、法律性的規定還沒有完全實現，各個地方的發展也很不平衡。在這樣的背景下，研究如何加快推進現代司法職業保障制度，或者具有中國特色的司法職業保障制度非常有意義。

黨的十九大報告指出：“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位。”在新時代，探索和研究司法職業保障機制，進一步做好新形勢下的法官權益保障工作，有利于維護法官隊伍的穩定，保障法官依法履職、公正司法。

加強司法職業保障是一項系統工程，需要從職業門檻、培養體制、經費保障、裝備建設等方面多管齊下。在實踐中要避免加強司法職業保障僅僅是提高法官身份或待遇的錯誤認識。中國法學會副會長張文顯在“司法職業保障研討會”上作總結講話時指出：“司法職業保障本身是一個體系。它所涉及的內容非常廣泛，有物質的、精神的、政治的，有組織人事方面的，也有履行職責方面的，有退出制度、懲戒制度、豁免制度，等等。司法職業保障是一個制度體系，健全司法職業保障是一個綜合性的、系統性的改革。比如說，一方面要看到給法官增加了多少工資，另一方面還要看到其生活壓力和工作壓力有多大。如果改革后，法官的生活壓力、工作壓力特別大，沒有幸福感，那么，這樣一種改革就沒有體現系統的思維。”

2017年12月22日，法官法（修訂草案）提交全國人大常委會審議。草案將法官的保障專門成章，整合現行法官法涉及法官保障的內容，即法官的履職保障、除法定情形外不得將法官調離審判崗位、干涉辦案記錄通報、人身安全保障以及工資待遇、保險福利、退休養老、申訴控告等。

草案規定，人民法院設立法官權益保障委員會，保障法官依法履職。關于保障法官依法行使審判權，草案規定：“行政機關、社會團體和個人不得干涉法官依法辦理案件，不得要求法官從事違反法定職責的活動。對干涉法官辦理案件的行為，法官有權拒絕，并應當予以記錄，并由有關機關根據情節輕重追究行為人的責任。”草案明確，任何單位和個人不得對法官及其近親屬打擊報復。對報復陷害、侮辱誹謗、暴力侵害法官及其近親屬的違法犯罪行為，應當依法從嚴懲處。在辦理案件中，法官及其近親屬面臨人身危險的，應當對法官及其近親屬采取人身保護、禁止特定人員接觸等必要保護措施。

新一輪司法改革的基本任務是促進和保障司法機關、司法人員依法獨立、公正行使司法權，在各種改革措施中加強司法人員的職業保障具有基礎性的地位。如只有建立健全了司法人員履行法定職責的保護機制，司法人員依法履職得到了充分保障，“辦案質量終身負責制”才有相應的基礎。因此，加強司法職業保障必定不是孤立的，所涉及的問題具有系統性的特點。《框架意見》提出的七項保障措施形成了比較完整的保障體系，都具有不可或缺的保障意義。

加強司法人員的職業保障是長期而艱巨的任務，不可能依靠一步到位的改革方案。2017年11月1日，最高人民法院院長周強在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議上作報告時針對當前司法改革面臨的新情況和存在的問題，提出三點建議：一是加強相關立法，促進改革成果法律化。建議加快人民法院組織法、法官法、相關訴訟法修改進程，研究制定強制執行法，將法院組織體系、法官員額制、司法責任制、法官權益保障、破解執行難等成熟的改革成果吸收到立法中，為改革深入推進提供法律支持。二是加大統籌協調力度，推動健全各部門協調配合、協同推進工作機制，加強對相關部門推進改革的監督，破解司法改革中的瓶頸性問題。三是加強對司法改革的執法檢查和調研指導，及時發現和糾正人民法院推進改革中的問題和不足，提出意見建議，推動司法改革不斷取得新發展。

結合最高人民法院院長周強報告中建議的內容，我們認為，加強司法職業保障，應以有利于法官履行審判職責為標準，以實現職業保障法治化、多樣化、合理化為目標，盡快建立和完善一套具有中國特色的司法職業保障體系和運行機制。

第一，將司法改革中職業保障的有力措施、成熟經驗、良好機制制度化，加強完善相關立法。2017年12月22日，法官法（修訂草案）提交全國人大常委會審議。草案以專章規定了法官的職業保障內容。法官法修訂的重要原則是努力體現司法體制改革成果，使黨中央重大決策部署通過法定程序成為國家意志，用法律制度鞏固司法體制改革成果。

第二，加強司法職業保障，重點向基層司法機關傾斜。大量群眾之間的矛盾糾紛發生并處理在基層，不少基層司法機關不僅工作量超負荷，而且面臨著人才短缺、經費困難的問題。加強司法職業保障重點是要更多關注基層司法機關及其工作人員，給予基層法官更好的個人待遇、工作環境和發展空間，吸引更多人才投身基層司法工作。這對于提升基層社會治理能力和矛盾糾紛化解水平，也具有十分積極的意義。

第三，以系統思維設計、推進司法職業保障工程。司法改革的瓶頸性問題歸根結底是協調性、協同性問題，在全面深化司法改革的大局中推進落實司法職業保障，關鍵是做好加強司法職業保障與其他基礎性改革措施、配套性改革措施協同推進工作。

第四，借鑒汲取國外現代司法職業保障制度的有益經驗為我所用。既要看到司法職業保障制度與現代其他職業保障制度的共性，也要看到司法人員職業保障的特殊性，即司法人員的職業保障應當根據司法規律要求設置。