鄉村振興戰略背景下延安市農村治理路徑研究

李 龍劉 杰

（1.中共延安市委黨校，陜西 延安 717100；2.延長縣人民法院，陜西 延安 717100）

1 鄉村振興戰略的大背景

1.1 時代背景

農業、農村、農民問題是關系國計民生的根本性問題，既關乎農村也波及城市，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。實施鄉村振興戰略，加強農村基層基礎工作，建立完善自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，打造共建、共治、共享的社會治理格局，為新時代農村治理機制創新和體系完善指明了方向。

1.2 客觀需要

中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活的需要與不平衡、不充分發展之間的矛盾。社會主要矛盾改變的根由是隨著我國社會的發展、經濟水平的提高和人民的需求發生變化，提出了更高、更新的要求。同時，社會的發展不能滿足人民的新要求，暴露出現階段我國社會發展存在不平衡、不充分發展等問題。

2 現階段農村治理存在的問題

第一，基層黨組織沒有充分發揮領導作用，缺乏活力，長期不開展黨員活動。第二，政府服務與農民需求銜接不到位，出現偏差。例如，農民對優質教育、醫療、養老的需求，沒有得到實質性滿足；政府對農村存在過度建設問題；政府基層建設中生搬硬套，缺乏調查研究，出現損害村民利益的情況。第三，村民自治未形成機制，效果不明顯。具體地，農村人員的年齡結構不正常，導致“村政”容易被少數人把持；低法治化的村民對自身權利的無知，放任了村干部對權力的濫用；長期的收入分配不均，導致村民參與自治的積極性不高；村民自治未形成對全體村民的約束機制，停留在倡導層面，實際操作存在困難。第四，立法、司法層面的不公平，導致了農村居民的極大不滿。第五，農村產業結構與產業主導思想出現問題。農村產業結構單一，缺乏產業間相互補給，抗風險能力差。例如，農村產業發展程度低，缺乏深度開發；產業主導思想錯誤，“增產增收”思想長時間處于主導地位。

3 延安市農村治理路徑

3.1 加強和完善黨對農村工作的全面領導

第一，加強農村黨建，要全面抓，從現有黨員到發展新黨員整體抓起，充分發揮現有黨員干部的領導作用，同時注重培養后備干部，嚴格考察入黨積極分子。多渠道發揮農村黨員先鋒模范作用，帶領農民共同建設生活家園。

第二，充分發揮市縣兩級黨校的作用，對現有黨員干部加強培訓教育，提高理論水平和政治信仰，同時注重培養農村黨員的領導能力。農村黨組織需明確其組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾的職責，建立起一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。

第三，加強對農村黨員的管理、監督工作。嚴格按照黨內紀律法規管理黨員，對黨員高要求、嚴管理。同時，加大對農村黨員干部和黨員的監督，黨內監督、監察機關監督、司法監督、群眾監督和媒體監督共同運用，形成監督合力，使農村黨員心存敬畏，自覺規范自身言行。

第四，將基層黨建與“精神文明、廉政建設、脫貧攻堅、產業興農、美麗鄉村”相結合，增強農村黨組織的全面領導能力，增強農村黨員的全局意識。

3.2 全面建設服務型政府，從政府機構設置、職能配置、制度設計等多方面著手，多渠道滿足鄉村振興的需求

第一，優化政府機構設置和職能配置，破除制約市場在經濟資源配置中起決定作用的體質、機制弊端。國家農業部的確權登記管理職責與國家林業局的確權登記管理職責整合，將農村土地的承包經營權一分為二，將不可市場化的承包權與可以市場化的經營權分開。

第二，完善制度設計，暢通城鄉之間人才橫向、縱向流通的渠道，解決城市發展與鄉村之間人才競爭的矛盾［1］。首先，對進入鄉村創業的大學生進行政策扶持。設立大學生在農村創業專項補助資金，為具有一定學歷、掌握農業技術的大學生提供資金支持；在有條件的行政村和自然村建設適量住房，為進入農村創業的大學生提供短期或長期住房，吸引人才進入農村工作。其次，對已經來農村創業的大學生返城提供便利條件。此舉措可打消準備來農村創業大學生的顧慮，允許人來去自如。對于已經在農村創出一番事業的大學生，如果想要返回城鎮，政府可以采取對其現有產業進行評估后回購，再另行出售的措施，從而激勵農村創業的大學生放開手腳，勇于作為。再次，大幅提升農村公職人員待遇，吸引大學生積極報考。對此類公職人員要加強福利保障，解決其衣食住行問題，保障其子女接受教育的條件，吸引優秀大學生來農村工作。最后，建立健全對優秀農村公職人員的選拔、晉升機制，使農村公職人員與城鎮公職人員具有同樣的晉升機會。按照在農村工作的年限、工作實效等建立考核機制，對符合標準的農村公職人員，從職務、待遇上進行提拔和提高，以堅定農村公職人員的工作決心和信念。

3.3 加強基層法治建設，引導城市法治力量進入農村

3.3.1 法律是治國之重器，全面推進依法治國的難點在于基層法治。農村是熟人社會，其本土文化對法治的推行形成了較強的阻力。“打官司”在現代農村中仍然為農民所抵制，農民對于糾紛的解決方式仍傾向于基層調解。但是，現代法治已經逐漸成為一種公眾信仰，如同先前中國人對“革命”、如今對“革命”的信仰一樣。因此，要全面推進依法治國，依靠法律解決問題，逐步轉變農民對法治的理解。

3.3.2 加強和創新普法宣傳的方式方法，將法治思想滲透進農村。傳統的普法宣傳日等活動，由于缺乏針對性，農村的法治宣傳收效甚微。應當通過與農民生活息息相關的具體案例演繹法律，重點發揮基層法院的巡回法庭作用，挑選具有代表性的案件在農村現場開庭審理，做到以案釋法、法官說法、百姓學法。

3.3.3 建立農村法律顧問制度，發揮律師的社會作用。司法行政機關牽頭，在全市范圍內建立“一村一法律顧問”制度，讓城市的律師擔任農村法律顧問，有條件的村集體適當承擔法律顧問費用，沒有條件的村集體可以申請司法行政機關財政補助，提高律師參與農村法治的積極性。此制度的建立有利于廣大農民遇到問題第一時間得到優質的法律咨詢和代理服務，通過具體的案件宣傳法治思想，逐步在農民中形成法治思維。

3.3.4 長期堅持發展農村文化事業，建設新時代中國特色鄉村文化。第一，發掘傳統鄉賢文化精髓，以助力現階段農村文化的發展。在中國厚重的歷史文化中，鄉賢文化曾長久占據中華文化的重要地位。原因在于鄉賢文化是以鄉情為紐帶，以鄉賢為楷模，以鄉村為空間，以鄉村的經濟發展、社會安定、鄉民安居樂業為目標的優秀文化。鄉賢文化中，樸實向善的價值觀很容易為中國農民所接受，以此為基礎形成的村規民約也容易被共同遵守。

第二，推舉出本地區“新鄉賢”，為當地農民樹立新模范。傳統的鄉賢，是“官”與“民”連接的紐帶，起著國家意志推行和農民意志上達的重要作用［2］。新時代的農村文化振興，要發揮“新鄉賢”的作用。所謂“新鄉賢”就是農村優秀基層干部、道德模范等先進典型，成長于鄉土、奉獻于鄉里，在鄉民鄰里間威望高、口碑好的非國家公職人員。推舉出這樣一批“新鄉賢”發給國家榮譽，以其言行作為村民的楷模，以其影響力推行社會主義核心價值觀，對農村文化的發展具有很強的促進作用。

第三，鼓勵農村外出為官、教學的離退休人員返鄉生活，將其半生經驗廣播鄉里。20世紀六七十年代，廣大農村為社會主義建設貢獻了一批批杰出青年。他們學有所成后即投入我國城市建設的浪潮中。現在，這些人都退休或者即將退休，幾十年的青壯年時光均貢獻給了城市發展。基層政府和農村組織應當鼓勵本村中走出去的優秀分子返回家鄉，將其半生經驗帶回農村，將其行事做人的標準傳給村里的子弟，以德行感化鄉里，以行動移風易俗，即促進農村文化發展，又圓了中國人葉落歸根的夙愿。

第四，完善村民自治制度，鼓勵村民制定村規民約。從現代法治角度來看，村規民約就是村民共同立的“法”，對全體村民具有約束力。村規民約由鄉賢牽頭，村民會議或村民代表會議討論，共同表決通過。村規民約的程序與立法程序相同，直接反映全村農民的共同意志。由于每一位村民參與制定，推行過程中容易被村民接受。建立村規民約備案審查制度，保障村規民約的合法性。村規民約以教化村民為宗旨，以實現村內和諧穩定為目標，具有長遠深刻的影響，故其內容的合法性至關重要。由于農民的文化水平與法治水平的限制，在制定村規民約時可能存在與現代法治不相符的條款，因此要進行備案審查，以縣鄉審查、市級備案為宜，以確定頒布的村規民約符合憲法精神，符合法律規定。

第五，振興農村中小學教育和學前教育，以良好的教育來保安定、促發展。重建農村學前教育、小學教育和鄉鎮中學教育體系。以自然村為單位興辦學前教育，以行政村為單位興辦小學教育，以鄉鎮為單位興辦中學教育，促使農村適齡兒童實現在家門口上學，方便家長照顧，同時可以兼顧農村生產，避免農村家庭成員分散。繼續推行特崗教師計劃，招收本市內師范畢業生到農村任教，并逐年放寬報考條件。農村教育興辦初期，各種配套制度和生活保障不完善，外地畢業生很難在本地區農村堅守，故可先選取在本地區的師范畢業生回鄉工作，盡量保證農村教師隊伍的穩定。提高農村教師物質保障，增強農村教師精神榮譽。農村教育，教師為本。提高農村教師待遇，發給鄉村補助，使農村教師的待遇略高于城市同類教師待遇。解決農村教師的編制問題和職稱評定問題，同時加強宣傳引導，增強農村教師的榮譽感，讓農村教師在農村待得安心、待得放心。建立城鄉教師流動交流機制，即城市教師送教下鄉，農村教師進城取經。以城市優質教育資源為依托，定期選取城市優秀教師進農村交流，傳授教學經驗。城市中小學與農村中小學結成幫扶關系，方便農村中小學教師進城學習。

第六，加強農村醫療建設，改善農民就醫環境。增加農村衛生室建設資金投入，改善農村衛生室的工作條件，提高鄉村醫生待遇條件。探尋將農村衛生室轉為公有制的管理機制，禁止農村衛生室的隨意倒閉、轉包、出租，保障其正常運作，發揮公益性。國家財政對衛生事業支持應適當向農村傾斜，改善農村衛生室的醫療設施，提高鄉村醫生的待遇。合理配置農村醫生人數，按需分配農村醫療資源。基于延安市農村位置分散、人口不夠集中的現狀，應當按照農村人口數量配備醫生人數，以500∶1的比例配置鄉村醫生。對于人口少、位置分散的村，可以依靠鄉鎮衛生院派駐醫務人員等形式，實現農村醫療全覆蓋。此外，要嚴格鄉村醫生準入制度。鄉村醫生的水平好壞、素質高低，關乎農民的生命健康。因此，必須要對鄉村醫生的準入制度嚴格把控，將不符合行醫資質的鄉村醫生責令停業。

第七，加強農村生態保護，還農村綠水青山，建設美麗宜居鄉村。首先，限制化肥和農藥的使用量，是解決農村土壤板結、食品安全的根源。基層政府應加強本地區土地面積和化肥、農藥供應量的摸排工作，根據土地面積和農作物種植面積，科學配置化肥、農藥的供應，逐年統計總結，逐漸形成最優配置。其次，嚴格監管農用工業產品的質量安全。在利益驅動下，現階段不少企業和商販將不合格、重污染的農用工業產品投入市場，利用農民的鑒別能力較低，以低價格誘惑農民購買。監管部門應加大監管力度，確保不合格、重污染的農用工業產品不能進入市場流通，從源頭斷絕高污染源。最后，積極推廣可降解材料的使用，減少“白色污染”。鄉鎮干部定期組織農民清除廢棄塑料地膜、反光膜等“白色垃圾”，在一定程度上減少了“白色污染”，但是治標不治本。因此，可通過對可降解材料生產、銷售廠家的減稅，逐步推廣農戶購買可降解材料的價格補貼，使農民逐漸認可和接受可降解材料。

4 結語

農村治理是實現鄉村振興的方式。本文堅持以問題為導向，結合延安市農村治理的現實情況，發現問題，并針對問題提出治理方案，明確提出鄉村振興的目標是實現農民的美好生活。從農民的吃飯、飲水等基本需求著手，不斷滿足農民對美好生活的需要，提高農村治理水平，有序推進農村治理現代化，實現鄉村振興。