真理不辯不明 東北經濟究竟路在何方

朱松琳

中國東北是指遼寧、吉林和黑龍江三省，這里是共和國工業的搖籃和重要的農業基地，曾是全國經濟的重要增長極。

20世紀80年代，由于一度輝煌的工業企業萎縮，這些地區飽受經濟衰退、人口流失和城市衰敗的折磨，一些地區至今也未曾真正恢復。一些觀察家稱東北為“老工業區”。

2004年8月，政府發出“振興東北”的號召，力圖將這一地區變為經濟增長引擎。

事實上，從2D03年至2012年的10年間，東北經濟發展進入了“黃金十年”——東北三省經濟年均增速比全國平均增速足足高出2個百分點。這些成就的取得，與國家陸續出臺多份支持東北振興政策措施帶來的紅利密不可分。

但近年來，東北三省的經濟增長乏力：直到2012年、2013年，東北地區的GDP增速還高于全國，2014年以來卻出現了“自由落體式”下降，特別是遼寧，出現了“斷崖式下滑”。

最近，經濟結構調整將增長動力由重工業轉向消費和創新，這讓東北經濟的前景日趨黯淡。

推動東北經濟向好發展，實現新一輪振興事關全國經濟發展和轉型升級大局，事關區域協調發展全局。

2016年4月，國務院發布了《中共中央國務院關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》，對東北諸多“病灶”給出了清晰的診斷：市場化程度不高、國有企業活力仍然不足、民營經濟發展不充分、科技與經濟發展融合不夠、社會保障和民生壓力較大、思想觀念不夠解放……同時，對振興東北經濟也給出了不少政策支持。

2016年11月，國務院發布了新一輪東北振興戰略，《國務院關于深入推進實施新一輪東北振興戰略加快推動東北地區經濟企穩向好若干重要舉措的意見》，以全面深化改革創新，提升東北老工業基地的發展活力、內生動力和整體競爭力為引領，提出了一批近期可操作可實施，對推動東北地區經濟企穩向好意義重大的政策舉措。

而如何振興東北經濟，一直是經濟學界持續不斷的討論議題。

都說真理不辯不明，但林毅夫團隊的一份報告引發的論戰卻是近來罕見。

讓我們來認真梳理一下本輪討論的主要焦點問題。

焦點

爭論之一：東北經濟出現“斷崖式下滑”的癥結何在？

林毅夫團隊：發展戰略未遵從比較優勢

由于歷史上的趕超戰略以及過去東北振興戰略的側重問題所導致的輕工業集群和相應商業網絡的缺失是今后解決東北經濟發展問題的關鍵……吉林省經濟發展面臨的根本性問題與東北地區一樣，即發展戰略尚未根本上從違背比較優勢型發展戰略轉型到遵循比較優勢發展戰略，這妨礙了對其經濟增長潛力的充分挖掘。

中國經濟改革研究基金會理事長、原國務院振興東北辦副主任宋曉梧：國企改革、結構調整不到位

東北十年的快速發展得益于國內外經濟大環境，正逢中國經濟高速增長，需要東北的能源、原材料、裝備制造業。

在經濟高速增長階段，“一白遮百丑”掩蓋了東北國有企業改革不到位、結構調整不到位等問題。這幾年，中國經濟進入新常態，經濟增長速度下滑。在經濟下行階段時，因為能源、原材料、裝備制造行業在經濟結構中占比較大，所以東北地區經濟下滑在全國尤其嚴重。更深層次的困境是機制體制問題、產業結構問題、經濟結構問題。

上海財經大學經濟學院院長田國強：陷入路徑依賴，經濟結構失衡

觀察近些年來各省份經濟增長數據，發現凡是國有經濟比重越大、民營經濟越不發達的省份往往經濟增速越靠后，反之亦然。

東北經濟出現“斷崖式下滑”，一個不可忽視的背景是，在政府的大力扶持下，東北此前曾高速增長。這個經濟增長與之前政府高度介入經濟活動、支持國有企業擴張有關，東北經濟的一個特征就是政府介入深、國企比重大。這導致東北經濟陷入了路徑依賴，未能在高速增長中主動進行經濟結構調整，難以從要素驅動向效率驅動乃至創新驅動轉型，依然高度依賴傳統產業（主要是資源能源型、重化工型產業）、高度依賴國有經濟、高度依賴政策支持，市場制度環境沒有什么大改善，能夠激發民營經濟發展的優良土壤沒有培植起來。由此導致，東北經濟傳統的體制結構和治理結構，難以適應中央的戰略轉變——充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府的作用。

概言之，東北經濟最大的問題還是經濟結構失衡，而經濟結構失衡的背后又是體制結構失衡和治理結構失衡。

爭論之二：東北的比較優勢是什么？

林毅夫團隊：勞動密集型產業

吉林省目前的經濟體量與新西蘭旗鼓相當，但人均收入水平只與非洲加蓬相當，遠離世界前沿……吉林省2016年年未有27D0萬人口，其中16～59歲的適齡勞動人口占68.65%，農村人口占44.03‰因此，吉林省過去以及現階段主導型的比較優勢產業應該是勞動密集型產業。

上海財經大學經濟學院院長田國強：市場是決定因素，要以制度環境為基礎

首先，我非常不同意報告中的說法：“在新結構經濟學看來，外商投資較低的根本原因不是營商環境差而是違背比較優勢的產業結構導致的投資回報率低。”我對投資回報率低原因的看法正好相反，更重要的原因是營商環境差。如果不深化改革，是很難讓經濟得到可持續發展的；不解決并建設一個基本、基礎的制度環境，是很難產生出工業革命、企業家精神和毀滅式創新的。

東北經濟的農業基礎好、生態環境優、人文底蘊厚、資源成本低、裝備制造強等等，這些都是比較優勢，優質農產品、現代醫藥健康、紅色生態旅游、人工智能制造等都很有發展前景，當然市場是最終的決定因素。但是，如果制度軟環境不好，不能激發創新創業的激情和想法，這些比較優勢可能也無法轉化為差異化的競爭優勢。

中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長聶輝華：離開營商環境談比較優勢意義不大

比較優勢是兩個經濟體貿易的基本原則，未必適合分析經濟發展或經濟增長。我們看到很多地方沒有所謂的比較優勢，也實現了經濟發展。因此，比較優勢只是發展經濟的一個考量因素。

從比較優勢角度講，東北發展大農業、大健康產業和重工業是可以的，但這不是充分條件。你有比較優勢，但未必能發揮競爭優勢。東北有那么多豐富的農產品，但是為什么很少有國際知名品牌？比較優勢只是基礎，要發揮競爭優勢，就必須在降低成本、提高品質和提高服務等方面下功夫，而這些都依賴于制度質量和營商環境。因此，離開營商環境談比較優勢，我認為意義不大。

中國經濟改革研究基金會理事長、原國務院振興東北辦副主任宋曉梧：不是增加行業數量而是提高效益

東北地區的比較優勢產業有裝備制造業、能源、原材料以及糧食產業。在新一輪的東北振興中，重點不是增加這些行業的數量，而是要根據市場需求提高效益。比如，有些地方雖然能源枯竭，但是可以延長產業鏈提升效益，進一步挖掘潛力。

目前東北地區非常倚重能源、原材料、裝備制造業，這些行業的改造分離和信息產業進一步的融合以及新技術的武裝是東北地區未來發展的重頭戲。

農業上，東北地區有著天然的優勢。這里擁有中國最大的商品糧基地，發展糧食深加工、食品工業是大自然賦予東北的責任。此外，東北地區在發展康養產業上也有獨特的自然優勢，小興安嶺、長白山這些地方自然條件很好。現在很多人冬天去海南養老，同樣可以夏天到東北避暑。

爭論之三：輕工業是否是東北發展的必經之路？

林毅夫團隊：吉林適合發展輕紡工業

近20年來與湖北省和重慶市的比較可以一目了然地看到吉林省工業的內部結構明顯存在“斷層缺位”：以紡織服裝、家電與消費電子為核心的輕工業產品產量幾乎一片空白。輕重工業結構失衡誘發了就業、出口、民營企業以及營商環境等體制機制問題。例如，就業崗位少，勞動力流失嚴重；出口嚴重不足，出口拉動增長的馬車失速；產業集群中的企業數目稀薄，很多產業還是國企尤其是央企“一柱擎天”在唱“二人轉”，體制機制扭曲嚴重，難以激活民營經濟的活力，導致營商環境不良。吉林省目前的制造業結構對就業的吸納能力非常弱，勞動力密集型輕工業正好可以補上這個短板，是破除目前東北勞動力外流的根本之策。

銀河證券原首席策略分析師孫建波：發展輕紡工業是違背東北的比較優勢的

我們已經快要進入2020年了，輕紡等輕工業在江浙等地已經非常發達，東北再發展這些產業的話，必然成本更高，競爭力更弱。而且不少江浙的輕紡已經轉移至東南亞等地，東北地區的人力成本是遠高于東南亞國家的。

即使根據新結構主義經濟學，東北地區沒有原材料的優勢、沒有紡織服裝制造的技術優勢，發展輕紡工業也是違背東北的比較優勢的。

如果東北地區發展輕紡等產業成本過高的話，勢必要依靠政府補貼。那樣的話，東北就又回到老路了，財政資金就有可能掉進黑洞里。資金黑洞型產業往往會以就業與穩定的名義，吃掉更多財政資金。

如果能夠把東北自身的優勢產業發展壯大，自然能夠提高本地經濟活力，而非靠把短板發展起來才能提高經濟活力。

財政部中國財政科學研究院博士后盤和林：吉林不應逆規律而動

相較于“補短”發展輕工業而言，發揮好重工業基地優勢，利用技術、制度創新來不斷實現重工業的深加工化、技術集約化過程，圍繞主導產業升級例如汽車等交通設備才是明智之舉。

中國城市和小城鎮改革發展中心理事長、首席經濟學家李鐵：東北的增量機會在旅游業

東北地區，特別是算上內蒙古東部地區，旅游資源相當豐富。從全國范圍內可以看到，人們的消費行為在變化，是不是可以利用消費行為的變化來改變產業流向？再不要按照過去重工業主導的模式，而是通過消費來帶動東北發展？

大小興安嶺、長白山、牡丹江這一帶，大量生態旅游資源閑置，沒有很好利用起來。這些旅游資源在全國甚至亞洲都是最完整豐富的。西藏高原也有，但海拔太高，東北旅游資源的條件遠遠超過其他地區。

有人認為東北不適合養老。其實東北是很適合度假養老的地方，東北四季分明，空氣好，環境綠化條件好，養生休閑度假區域非常豐富，長白山地區到處都是溫泉，還有很多值得發掘的養生度假區域。

關鍵是怎么認識東北和東北經濟。我查過數據，東北的投資結構中，旅游投資是最少的。吉林的旅游投資在全國倒數幾名，黑龍江、遼寧也不高。這說明我們還是停留在重工業主導的發展思維。如果繼續向國有工業企業、重工業注入大量資金，我想效果不會特別好。能不能發展東北的旅游休閑度假產業，在南方掙錢，到東北花？

爭論之四：政府、市場誰應主導？

林毅夫團隊：按照比較優勢發展，前提是有效的市場

我們的報告確實不是從體制論出發，而是從由稟賦結構決定的產業結構出發。我認為體制不是第一位的，因為體制是內生的而且是需要在發展中解決的，不是解決了體制問題產業發展就會自發產生，也不是只發展不需要解決體制問題。

中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長聶輝華：政府負責營商環境，其他交給市場

東北地區政府要做的主要是一件事情：營造良好的營商環境，其他的事情都盡量交給市場去辦。

長期以來，由于實行高度集中的計劃經濟體制以及以國企為主導的所有制，東北營商環境很差。另外，東北地區礦產資源豐富，“靠山吃山”容易養成一種惰性，一旦面對市場沖擊，就很容易失去調整和創新動力。加之資源型行業一般都是管制行業，這就容易導致尋租和腐敗。

對于政府，首先要減少對企業的干預，讓企業遵循市場原則去經營。其次，不能竭澤而漁。據說東北一些地方眼看經濟形勢變差，居然向企業提前收稅。另外，要鼓勵民企發展，民企具有天生的市場嗅覺，更能適應經濟結構調整。同時，不要寄希望于某個產業政策就把一個產業帶動起來，要通過培養有競爭力的、遵循市場經濟原則的優勢企業把某個地區或產業帶動起來。最后，要宣傳市場經濟文化，鼓勵職工和市民創新創業。

中國經濟改革研究基金會理事長、原國務院振興東北辦副主任宋曉梧：政府要給企業公平、平等競爭空間

市場要在資源配置中起決定作用，但全國都存在市場機制發揮不夠的問題，東北問題尤其突出。我在之前工作調研中發現，地方要上什么項目、要投資哪里都是由政府決定，而不是由市場配置。比如投資項目方面，東北實行層層壓投資指標的做法，實際是地方政府在配置資源。

東北地區關門打狗現象很嚴重。在調研過程中，有民營企業訴苦說，地方政府要求企業必須增加多少份額的投資。我很詫異，政府讓你投資你就投？民營企業家反映，雖然產權屬于企業家，但是衛生、消防、交通、環保等審批在政府手中，如果政府挑毛病，企業很難生存。政府配置資源的做法容易形成產能過剩，在這方面東北尤其要啟動改革。

要理順政府和市場的關系，重要的是要端正政府的行為。如果理不順兩者的關系，產業政策就成為了政府直接配置資源的辦法，政府要給企業創造公平、平等的競爭空間。

上海財經大學經濟學院院長田國強：政府產業政策只是催化劑

十八屆三中全會提出，要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府的作用。需要注意的是，這里是“更好”發揮政府作用，而不是“更多”。

東北經濟的問題恰恰在于（政府）在不該發揮作用的地方發揮“更多”，在應該發揮作用的地方沒有“更好”發揮，表現為政府角色的越位、錯位和缺位。東北地區政府在行政審批方面做得太多，這就是吃拿卡要盛行的根源，后果是經濟活動體制性成本過大。

產業的發展、經濟的振興，政府產業政策主要起到催化劑的作用，但從根本上來說，靠的是市場制度環境的改善、富于創造性的企業家而不是政策制定者、追求生活改善的億萬大眾的積極性。

中國作為一個轉型加轉軌的經濟體，地方政府更值得做的事情是進一步改革開放，進行體制機制方面的改革和創新。地方政府應該為個體和市場提供公平公正競爭的空間及秩序的維護，產權的保護，合同和法律的嚴格執行。

點評

東北的話題本身引人關注，但這次爭論動靜之大，排除掉炒作的成分之外更重要的原因則是因為曾任世界銀行首席經濟學家的林毅夫是國內最具影響力的經濟學家之一，此次由吉林省人民政府委托而作的《吉林報告》，其中的一些建議或將直接傳達決策層，供政府制定決策時進行參考，有學者擔憂這會影響東北未來產業政策。

中國宏觀經濟研究院科研管理部主任高國力表示，在制定相關政策時，地方政府一定會征求相關部門的意見，內部也要經過多次討論，最終才有可能在某些點、某些方面轉化為地方政府的一些政策。

其實，不論學術界的爭論如何激烈、如何發酵，國家將強力推進東北經濟振興的決心從未改變。

今年8月22日，國家發展改革委網站公布消息稱，為深入貫徹落實黨中央、國務院關于實施新一輪東北地區等老工業基地振興戰略的決策部署，《推進東北地區等老工業基地振興三年滾動實施方案（2016—2018）年》已經印發。總體看，《實施方案》分年度明確了137項重點工作以及127項重大項目。

國家發改委振興司司長周建平在接受記者采訪時明確表示：

“東北經濟正處于觸底企穩中，而且我們和國資委正在研究東北地區國有企業改革的專項行動方案，很快就要印發了。”他說，從國家這個層面來說，截至今年的7月份，一共有20多個部門分別出臺的各類支持東北的工作方案和相關文件大概有60多個。

周建平表示，國家發改委目前與工商聯一起組織了東北地區13個地市開展民營經濟發展改革的示范，相關團隊正在東北三省實地調研民營經濟試點情況。而且，東北籌建了2個民營銀行，已經進入了實施階段，這對地方解決發展中的融資問題將帶來很大的好處。

周建平進一步說：習近平總書記在講到東北問題時，講得極為深刻，東北的問題歸根結底是體制機制問題，是產業結構、經濟結構問題。解決這些問題，歸根結底要靠深化改革。所以我們在東北的產業結構調整方面，一直強調，東北發展一定要立足于自己的比較優勢，立足于自己的稟賦優勢。我們也分析了一下，東部一些發達地區，基本上都有8～10個產業，都發展得比較好，東北地區過去可能在傳統制造業、原材料加工、能源經濟中占比比較大，再加上農業，基本上這四大產業占了60%以上，基本上有70%～80%的比重了。以后我們要利用現代新技術改造提升四大產業，提高它的競爭力，同時要發展一些新興產業，包括智能制造、新材料、新醫藥業、一些海洋經濟、康養業、東北冰雪經濟、旅游等。

結語

東北面臨的困難和問題，歸根結底仍然是體制機制問題，是產業結構、經濟結構問題。討論東北振興問題，既不能離開產業發展談改革，也不能離開改革談發展；既不能只談發揮市場的作用，也不能只談依靠政府的力量。只有產業發展與體制改革并重，

“有效市場”與“有為政府”同時發力，才是正道。

當前，東北振興正處于爬坡過坎、滾石上山的關鍵時期和可以大有作為的重要戰略機遇期。

《東北振興“十三五”規劃》明確提出，東北必須充分利用各種有利條件，大力培育經濟發展新動能、拓展新空間、厚植新優勢。正如習近平總書記在黑龍江考察調研時，專門就東北結構講過三句極為深刻的話，提出要改造升級“老字號”，深度開發“原字號”，培育壯大“新字號”，三大“字號”為東北地區優化產業結構指明了方向。

遼寧統計局近日公布的數據顯示，今年8月份，遼寧全省規模以上工業增加值比上年同期增長1.9‰高于7月的-1.6%、6月的-2.4%，這是3年來首次實現正增長，顯示出該地區工業活力增強。

我們欣喜地看到，東北三省的經濟增長已經展現了新的氣象、呈現了新的態勢。

真理不辯不明，不管參與討論的專家學者持何種具體觀點，有一點是大家的共識，那就是，只有堅持深化改革（包括市場環境、官場環境、生態環境）才是促使東北重新進入良性發展通道的鑰匙。無論援助的力度有多大、效果有多顯著，最終東北還是要逐步強化自身的造血機制，讓非公經濟在政策的鼓勵下更好發展，讓創新盤活整個東北的優質資源，讓東北的優勢產業做精做強，最終實現產業結構升級調整和全新的經濟增長。

我們有理由相信，在有為政府的引導下，在市場有力的政策支持下，在各界人士的關注下，東北振興必將走上一條內生調整、自主優化的路子。