從動態不一致性探究房地產長效機制

郭威　李明浩

要增強調控政生的比較性；要制定“動態一致性”的政策規則；要從完善財稅制度入手，降低地方政府對土地財政的依賴程度，使其逐步褪去“土地批發商”的外衣

國家統計局局長寧吉喆在2017年10月10日舉行的國新辦新聞發布會上透露，房地產長效機制建設方案正在緊鑼密鼓制定，會適時出臺。自2003年以來，國內城市房價持續上漲，房地產調控成為社會各界非常關切的民生問題。雖然政府對房地產市場的宏觀調控力度不斷加大，但收效甚微，房價過快上漲引發了多重社會矛盾，已經危及金融、經濟和社會穩定。

通過分析中國房地產調控政策歷程，可以發現，中國房地產調控政策失衡的關鍵在于其動態不一致性。

動態不一致性是宏觀經濟分析常見的一個概念，最早見于1790年美國第一任財政部長亞歷山大-漢密爾頓的《公用信用報告》，是指由于事前的最優政策和事后的最優政策不相同，當決策者根據當前形勢制定政策時，社會公眾便會獲得經驗上的理性預期，并采取相應行為進行抵制，結果便會使政策效果大打折扣。2004年諾貝爾經濟學獎得主普雷斯科特和挪威經濟學家基特蘭德進一步提出了貨幣政策的動態不一致性，并認為其是歐美各國在20世紀70年代產生經濟滯脹的根本原因。本文通過回顧中國房地產市場的發展歷程，分析調控政策的動態不一致性，從而為中國房地產長效機制的建立進行有益探索。

中國房地產市場的政策演進

中國的住房制度改革開始于1978年，而房地產完全市場化則是在1998年以后，隨后中國房地產業進入了高速發展階段，房價持續攀升，國家對房地產的調控政策也不斷推陳出新。從1997年以來的房地產調控政策來看，中國房地產調控存在著“動態不一致性”的問題，主要體現在政策目標常常徘徊于控房價與保增長之間。

1.探索調整階段（2003年以前）。中國第一次進行房地產調控是由于1993年海南等地的房地產熱，這次調控以1996年經濟軟著陸、商品房價格迅速回落到低于GDP增長的水平而圓滿結束。1997年以后，中國房地產調控開始在控房價和保增長之間搖擺不定，開始了頻繁的房地產調控。

1997年，中國房地產市場受亞洲金融危機影響繼續保持低迷狀況，國內經濟也出現了通貨緊縮、內需不足、增長放緩的態勢。針對這種情況，1998年5月，中國人民銀行出臺了《住房貸款管理辦法》，7月，國務院發布了《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，正式拉開了中國住房商品化改革序幕，從此之后房地產業進入了平穩快速發展時期。到2001年，中國房地產市場開始出現過熱苗頭。為了從源頭上治理房地產市場，2002年開始，中國政府出臺土地市場規范化政策，對土地實行“招拍掛”政策，但效果不佳，中國房地產市場逐步邁入高房價時代。

2.全面調整階段（2003——2013年）。2003年，中國經濟出現過熱跡象，房地產投資增速一度超過30%。為此，中國人民銀行于2003年6月出臺了《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》，以期通過抬高房地產業銀行貸款融資的準入門檻來降低固定資產投資增速。然而，當年“非典”（SARS）爆發，為保證經濟平穩增長，國務院緊急調轉房地產調控的政策導向，8月又出臺了《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》，重新給予房地產業以國民經濟支柱產業的地位，正式確立住房市場化發展方向。此時，市場會根據以往慣性，預期到政府受到“保增長”政策底線的約束，房地產價格依然會隨著調控政策的實施而呈現趨勢性上漲，從而為后來房地產市場調控陷入“漲、調”與“調、漲”的惡性循環埋下了隱患。

受刺激政策影響，中國房地產投資開始快速增長，2004年房地產熱潮從北京、上海等一線城市向內陸轉移。為抑制房地產市場的超速發展，國家開始收緊“地根”和“銀根”，但收效不大。2005年的《政府工作報告》明確要求“抑制房價過快上漲勢頭”，國務院相繼頒布“國八條”和“新國八條”，把控制房價提升到政治高度，期望通過政府負責制來達到抑制房價的目的。這次調控使房地產市場走低回落，出現短暫低迷潮。2006—2007年，房地產調控的政策重點轉向調整住房供應結構，規定新增的住宅供應必須符合“90/70標準”，以期通過增加小戶型的普通住宅供應來化解住房價格上漲過快與中等收入夾心層群體對住房需求之間的矛盾。但密集的調控政策難以撼動房價高升，直到2007年下半年宏觀調控才稍顯作用，市場觀望情緒濃厚，房價企穩。

2008年是轉折較大的一年。為應對美國金融危機，房地產調控政策在年中急劇轉向，保增長再一次成為房地產調控的首要目標。從2008年下半年到2009年年底，受國家4萬億政策刺激以及首付比例下調、房貸7折優惠、暫免征收印花稅和營業稅等優惠政策影響，房市也在首次置業需求、改善性需求和投資及投機性需求的影響下由低迷轉入亢奮。到2009年12月，中央政府為了遏制部分城市房價過快上漲，調控政策又不得不從“去庫存”急轉向“擠泡沫”，政策目標重新變回控房價。

2010年年初到2011年年底被稱為“史上最嚴調控”時期，國務院先后出臺了“國十條”和“新國十條”，房地產市場出現降價潮，成交量銳減。但是隨著2011年出臺的“新國八條”和限購令、限價令、房產稅試點等政策，房地產市場成交進入冰凍期。2012年，全國“兩會”明確繼續調控不放松，穩定政策預期。面對一線城市房地產市場漸入暖春的繁華，國務院于2013年發布“新國五條”，再次重申堅持執行以限購、限貸為核心的調控政策，堅決打擊投資投機性購房，進一步擠壓投資性需求，明確支持自住性住房需求，強化原有的“三限”政策。

3.深度調控階段（2014年至今）。2014年房地產市場快速降溫，從下半年開始，樓市利好性政策開始釋放，調控不再“一刀切”，實行雙向和分類調控。中央提出“去庫存、調結構、建配套”三點意見，圍繞調控重點，在制度建設方面取得突出進展。全國大部分城市限購解禁，省級救市政策頻繁出臺，但政策影響相對有限，多數城市房地產市場逐步降溫，并未出現回暖特征。

2015年經濟增速進一步放緩，房地產市場呈回落走勢。就此，中央政策密集、連續五次降準、降息，釋放大量資金，鼓勵刺激消費，緩解房地產市場的資金壓力，只為托底房市，讓房地產再次成為支撐經濟的增長點。2016年中央政府明確提出化解房地產市場庫存，促進房價合理回歸，采用“分城施策”的思路解決庫存問題。在政策利好的影響下，市場價格上漲趨勢明顯。但是，該年9月之后，為了抑制房價過快上漲，房地產政策又有了明顯轉向，尤其是國慶假期19個城市連出限購、限貸新政。然而，此種調整房地產市場供給結構和控制市場需求的政策組合并未在短期內起到預期效果。直到2017年上半年，因城施策調控效果才逐步顯現，一些具有代表性的城市新房整體成交面積下行、價格趨穩，住宅用地供需均增長，其中一線城市推出量、成交量增長明顯。

房地產調控政策出現動態不一致的原因

縱觀1997年以來中國的房地產調控政策，其目標總是在保增長與控房價之間徘徊，總體來看，造成房地產調控政策動態不一致的原因主要包括三個方面。

第一，購房者認知的動態不一致。從理論上說，房地產同時具有資本品與消費品的雙重屬性，而且消費品屬性應當遠大于資本品屬性。然而，由于缺乏政策制定的短期性和市場行為的同質性，過去很長一段時間內住房都被視作投機炒作與賺錢謀利的工具。首先，房地產具有投資品屬性，其價格取決于預期收益。隨著經濟社會的快速發展，在其他投資渠道缺乏的情況下，不斷看漲的房地產市場成為資金流入的“洼地”。其次，房地產具有消費品屬性，根據原賦效應，個體在擁有房產后對房產價值的評價要大大高于購買前。受有限理性驅動，購房者在房地產市場升溫過程中只考慮短期因素，對投資房地產的熱情隨著房價的上漲而不斷上漲。

第二，政府與利益相關方的目的不一致。在中國房地產調控過程中，政府會與房地產商、商業銀行、房產中介和購房者進行激烈的動態博弈，在保增長和控房價之間搖擺不定。房地產行業對關聯行業的帶動作用明顯，可以推動經濟的直接增長，因此，政府自然希望房地產價格能夠在居民承受范圍內穩定上升，從而既能拉動宏觀經濟，又不會產生社會民生方面的負面作用。但是，由于房地產調控政策多次反復調整，使得各利益相關方適應了政府房地產調控政策的相機抉擇特征，認為當國內經濟趨緩時政府出于保增長的考慮將會助推房地產業發展，從而便會形成房價難以持續下降的預期。

第三，中央和地方兩級政府的政策偏好不一致。從房地產調控來看，中央政府一般將其視為民生問題，而地方政府則通常將其視為經濟問題。實行分稅制改革后，房地產收入已經成為地方財政和基建資金的重要來源。當中央政府需要實施控房價的政策時，地方政府可能出于自身利益考慮而使得政策實施動力和效果不足；當中央政府實施積極的調控政策時，地方政府出于利益最大化的動機又會加大刺激政策的力度和廣度。

從政策的動態一致性出發建立房地產長效機制

2016年年底，習近平總書記在中央經濟工作會議上明確要求，“堅持‘房子是用來住的，不是用來炒的的定位”，“綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制，抑制房地產泡沫?！睘榇?，必須圍繞房地產的功能定位，厘清主要矛盾，搭建制度體系，配套政策措施，才能實現房地產市場長期平穩健康發展。

那么，怎樣構建調控房地產的長效機制呢？

首先，要重振消費者的市場信心、消除開發商的僥幸心理、規避地方政府的敷衍心理，進而使市場預期向政府政策目標靠攏，增強調控政策的長效性。

其次，政府要制定“動態一致性”的政策規則。以往制定政策時往往受政府和利益相關方偏好多樣性的影響而產生相機抉擇問題，因此，有必要給政策裝上自動調節器——規則，實行有規可循、有則可依、連續性強、透明度高的調控政策，將相機抉擇與政策規則有機結合起來。

最后，要從完善中國財稅制度人手，降低地方政府對土地財政的依賴程度，使其逐步褪去“土地批發商”的外衣。在此基礎上，還需切實轉變唯GDP論的政績觀，增加民生考核的分量，才能較好地協調好中央與地方的關系，從而增強協調機制的長效性。

綜上所述，房地產市場的發展與經濟社會發展是緊密聯系在一起的。因此，無論是從穩定經濟增長、改善民生、促進社會和諧角度看，還是從維護金融安全、降低金融風險角度看，都需要盡快建立并逐步完善房地產市場運行的長效機制，維持房地產市場的平穩健康發展。