生態文明視域下江蘇森林資源管理制度創新研究

吳寧子 喬永平

摘要：江蘇作為平原少林省份，卻創造了林業生態建設的“江蘇奇跡”。森林資源管理制度創新是實現這一奇跡的根本動力，具體包括把林業生態建設納入江蘇生態文明建設的大戰略，積極推進集體林權制度改革，出臺一系列地方性森林資源管理政策法規，加大森林資源保護支持力度，建立科學的考核機制和考核指標等。

關鍵詞：森林資源管理;制度創新;江蘇

隨著全球生態環境問題的日益嚴峻，森林資源所具有的生態、經濟和社會功能，越來越受到關注，通過加強森林資源管理來保護和發展森林資源成為世界各國的共識。在大力推進生態文明建設的新形勢下，黨中央、國務院于2003年發出《關于加快林業發展的決定》，進一步明確林業的生態地位和功能。十八大以來，習近平總書記又提出“山水林田湖草是一個生命共同體”的論斷，強調“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹”。

江蘇雖是我國經濟發達省份，但林業發展卻比較落后，森林覆蓋率遠低于全國平均水平，森林資源總量的短板使得江蘇經濟發展與生態環境的矛盾十分突出。為此，2004年省委省政府做出推進綠色江蘇建設的決定，提出到2010年森林覆蓋率達到20%的目標，力爭在較短時間內實現全省生態環境的明顯改善。經過十幾年的努力，江蘇生態建設取得了顯著成效，林木覆蓋率從2004年的11.36%提高到2017的22.9%，實現了木材供應由完全依賴外省或從國外進口到木材產量接近華東木材生產大省的巨大轉變，以占全國0.7%的林地創造了占全國7%的林業產值的“江蘇奇跡”。

對于林業發展的“江蘇奇跡”，無論是政府部門還是學界都已經認識到制度創新對于江蘇林業發展的重要作用，但對于江蘇森林資源管理制度缺乏系統而全面的研究。本文將對江蘇森林資源管理制度進行系統梳理，以進一步推動綠色江蘇建設和生態文明建設。

一、林業生態建設納入江蘇生態文明建設的大戰略

江蘇把林業生態建設置于生態文明建設的大戰略中，對江蘇生態文明建設和森林資源管理實現了一定程度上的良性互動。

一方面，江蘇在生態文明建設的過程中，始終把林業放在十分重要地位。早在2004年省委省政府出臺《關于推進綠色江蘇建設的決定》時就將林木覆蓋率列入全面建設小康社會和率先基本實現現代化的考核指標體系，把綠色江蘇建設作為全省最大生態工程持續推進，為森林資源管理提供了前所未所的機遇。201 3 年7 月23 日，江蘇省委十二屆五次全會發布了《中共江蘇省委江蘇省人民政府關于深入推進生態文明建設工程率先建成全國生態文明建設示范區的意見》和《省政府關于印發江蘇省生態文明建設規劃（2013-2022年）的通知》，明確規定2022年林木覆蓋率達到24%，從而進一步為江蘇林業工作指明了方向。

另一方面，江蘇森林資源管理主動適應江蘇生態文明建設要求，將制度創新作為綠色江蘇建設的內生動力，強化森林資源管理，實現了森林資源數量和質量的顯著變化，有力地推動了江蘇生態文明建設。江蘇的林業生態建設有其特殊性，“一山二水七分田”是其獨特的地理環境，而僅有的“一山”經過多年開荒種植幾乎已無地可用。為了破解這一難題，江蘇突破傳統的成片大規模造林布局，創新性地提出了“一區、二帶、三網、四片、多點”的插花造林布局。

二、積極推進集體林權制度改革

江蘇省政府2000年下發了《關于推進林業產權制度改革的意見》，全省各地在此基礎上結合各地的實際情況進一步出臺了具體改革措施，通過競標拍賣、租賃承包、股份合作、招標承包等形式改革林業產權制度，明晰了所有權，搞活了經營權，調動了各方造林的積極性。隨后又相繼出臺了《江蘇省人民政府關于深化集體林權制度改革的實施意見》、《江蘇省集體林權制度改革具體操作辦法（試行）》、《江蘇省集體林權流轉管理辦法》和《江蘇省政府辦公廳關于完善集體林權制度的實施意見》，不斷完善集體林權制度改革各項舉措，極大地釋放了制度變革的紅利，推進了集體林的大力發展。

三、出臺一系列森林資源管理的地方性政策法規

2003年出臺《江蘇省林業局關于林地管理有關問題的通知》，2006年發布了《江蘇省林業局關于進一步加強森林資源管理工作的意見》。2003年，江蘇省林業局下發了《關于調整人工用材林采伐管理政策的通知》，明確了2000年以后在非規劃林地上新造的人工用材林的林木采伐年齡可參照林木所有者的建議確定;新造的人工用材基地林面積達2000畝以上的，森林采伐限額可按森林經營方案確定，并實行單列;允許基地林的林木經營者單列申報限額，按批準權限單列審批。這一政策為商品林采伐提供了更為寬松的環境，進一步有利于非公有制林業產業的發展。

在出臺《江蘇省林業局關于加強生態公益林林地管理的通知》的基礎上，2016年江蘇率先頒布了省級地方法規《江蘇省生態公益林條例》，嚴格保護管理公益林，并逐年提高生態效益補償標準。

2018江蘇省林業局先后發布了一系列關于國有林場森林資源管理的相關政策法規，包括《江蘇省國有林場森林資源監管辦法（試行）》、《江蘇省國有林場森林資源資產有償使用管理辦法（試行）》、《江蘇省國有林場森林資源檔案管理辦法（試行）》、《江蘇省國有林場森林資源保護管理考核辦法（試行）》和《江蘇省國有林場場長森林資源管理離任審計辦法（試行）》，加強了對國有林場森林資源的管理。

四、加大森林資源支持保護力度

2010 年出臺了《中國農業銀行江蘇省分行林權抵押貸款實施細則（試行）》。2010年出臺的《江蘇省林業貸款財政貼息資金管理辦法》規定，對符合規定條件的林業貸款，年貸款利率超過5%（含5%）的，中央財政和省財政分別按3%、2%的年貼息率予以貼息;年貸款利率低于5%的，中央財政和省財政按照實際貸款利率予以貼息，其中中央財政按3%的年貼息率予以貼息，不足部分由省財政貼息。林業貸款期限3年以上（含3年）的，貼息期限為3年;林業貸款期限不足3年的，按實際貸款期限貼息。

2016年12月制定了《綠色江蘇生態建設省級專項資金使用管理辦法》，省級財政設立了綠色江蘇生態建設專項資金，專門用于補助造林綠化和濕地保護與恢復。

《江蘇省財政廳 江蘇省林業局關于開展2011年省級林木良種補貼試點工作的意見》，決定從2011年起開展省級林木良種補貼試點工作，對林木良種生產、良種苗木培育給予補貼。

2010施行的《江蘇省育林基金征收使用管理辦法》規定，育林基金按照最高不超過林木產品銷售收人的6%計征。但全省大部分地方征收標準僅為2%-3%，最多不超過5%。

五、建立科學的考核機制和考核指標

建立科學的考核機制和考核指標，是江蘇林業生態建設的強大驅動力。2004年江蘇省委十屆六次全會把“2010年森林覆蓋率達到20%”確定為全省全面建成小康社會的主要指標，并將這一考核目標分解到各地區各個年度，以此形成強大的外在壓力和驅動力。

不僅如此，2008年，江蘇省委、省政府還創新性地將考核指標“森林覆蓋率”修改為“林木覆蓋率”，使之更符合江蘇的實際省情，更能科學考核各地的林業生態建設成效。此后，江蘇將“林木覆蓋率”這一指標體現在各個層面的考核中。2009年，省委組織部將“林木覆蓋率”作為各縣（市）黨政正職評價考核指標之一;2013年，省委、省政府將“林木覆蓋率”作為江蘇省農業基本現代化考核指標之一;2014年，省生態文明建設領導小組將“林木覆蓋率”作為全省生態文明建設工程考核指標之一，并進行年度考核。

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