新時代協調發展理念下糧食安全的宏觀調控法治化

我國《憲法》（2018年）第15條規定：“國家加強經濟立法，完善宏觀調控。”關于“宏觀調控”一詞，分為廣義說與狹義說。廣義說是指對從整體上對事物發展變化進行調控，例如論證氣候變化的微觀調整與宏觀變遷。［1］（P303-348）狹義說是指從經濟領域出發進行調控，例如論證宏觀調控合作在國際法層面的制度限制。［2］（P1025-1077）總體而言，本文對“宏觀調控”采狹義說。《糧食法（征求意見稿）》（2012年）第3條、第5條、第6條、第24條、第42條、第61條、第82條均涉及宏觀調控問題，《糧食法（送審稿）》（2014年）第3條、第5條、第6條、第52條、第53條也涉及宏觀調控問題。可以預見，未來《糧食法》在管理體制、產業鏈保障等方面會詳細規定宏觀調控問題。此外，《糧食流通管理條例》（2016年）第三章專章規定宏觀調控問題，《中央儲備糧管理條例》（2016年）也強化了中央儲備糧在國家宏觀調控中的作用。目前，學界關于糧食行業宏觀調控問題的研究較多，但大都聚集經濟管理、農業技術領域，法學層面的研究成果較少。僅有的法學研究觀點，以小規模糧農為例，少數人權利保障包括 “少數人表達訴求的渠道”“多種政策工具的替代選擇”“少數人權利損害的補償機制”［3］（P31）；糧食法應當規定宏觀調控的概念、條件、程序、監管［4］（P53），等等。更進一步講，雖然多年來致力于推進糧食流通體制全面市場化改革，但現有法學研究多從糧食市場監管的角度展開，如從原則監管角度探討糧食市場的新路徑［5］（P722-736），實際上，糧食行業的長遠發展尤其是糧食流通體制全面市場化改革首先是宏觀層面的推進，需要充分發揮政府宏觀調控職能并加以有效法治化。因此，本文的研究問題是：中國《糧食法》如何彰顯新時代協調發展理念，構筑宏觀調控“主體-權利（力）-客體-行為-責任”模型，實現糧食行業宏觀調控的法治化，有效保障糧食安全。

一、從新時代協調發展理念到宏觀調控法治化

“十三五”規劃提出，協調是“持續健康發展的內在要求”。作為新時代的發展理念，協調發展理念體現以下五個方面的子內涵：一是促進城鄉協調發展，結合城鎮化建設，促進城市優質的人才、技術、資金與新農村對接，全面落實公共服務均等化，最終實現城鄉一體化。二是促進區域協調發展，發揮各自的區域優勢，健全市場機制、合作機制、幫扶機制，實現全國整體資源的融合對接。三是促進經濟社會協調發展，既要保障經濟可持續發展，又要滿足公眾“美好生活需要”，促進社會發展進步，更要考慮生態環境保護問題。四是促進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，在此過程中，不能放棄農業生產，不能以犧牲農民權益為代價換取短期的經濟社會進步。五是國家硬實力與軟實力并進，統籌國家硬實力與軟實力，提高國家綜合國力。

放眼新時代，從協調發展理念的角度出發，國家管理經濟的基本手段有宏觀調控、市場監管、公共服務等。應當說，諸多手段各有優劣，相互促進，有機統一。例如，市場監管有助于促進微觀市場治理，更為直接高效，是政府最伊始的職能，但缺乏宏觀整體的統籌，容易陷入“強權”干預，缺乏“協調”手段；公共服務重在輔助促進，普遍惠及民生，但并非政府首要職能，也難以作為主要手段，更難以依賴其實現整體“發展”。相對而言，宏觀調控是隨著現代經濟社會的發展才逐漸發展起來，具有宏觀性與協調性兩大基本特征。其一，宏觀性。宏觀調控迎合全球政府改革浪潮，為政府微觀“松綁”，集中力量于宏觀統籌，推動經濟社會的整體發展。宏觀調控通過整體發展引領、促進局部發展，通過局部發展逆向推動整體的進一步發展。宏觀性有助于高屋建瓴，從更高層面實現協調發展，宏觀調控法就是協調發展法。其二，協調性。宏觀調控并非強權干預，而是通過柔性方式進行利益調節。宏觀調控并非片面服務，而是從中進行利益整合、促進。宏觀調控并非微觀主體之間的利益協調，而是宏觀層面的整體協調。因而，宏觀調控與協調發展理念最為契接，從“宏觀”入手，通過“協調”“調控”最終實現“發展”。

協調發展理念的五個子內涵或多或少都涉及糧食問題，其中第四點特別重視了農業現代化。農業是國民經濟的基礎產業，糧食行業又是農業中的基礎部門。糧食問題與工業化、信息化、城鎮化密切相關，保障糧食安全是促進農業現代化的基礎，是實現新型工業化、信息化、城鎮化的根本保障。糧食安全缺乏保障，農業現代化就無從實現，發展任何其他產業都是空中樓閣、本末倒置，這一點早已成為共識。在糧食安全保障中，同樣需要市場監管、宏觀調控、公共服務三大手段。協調發展并非說市場監管、公共服務等手段不重要，之所以強調宏觀調控，是基于糧食安全的國計民生戰略地位而言。必須從宏觀層面加以統籌把握，將糧農、糧食生產經營者、糧食行政管理主體、糧食社會組織、糧食消費者的利益進行協調、整合、促進，最終維護國家整體糧食安全，實現國家自強昌盛與民族長遠發展。糧食行業的宏觀調控與協調發展最為契接，宏觀調控是協調發展理念的實現手段。故而，未來《糧食法》是糧食行業宏觀調控法，更是糧食行業協調發展法。

長期以來，我國依靠糧食政策管理糧食行業，政策雖然也是一種宏觀調控，但卻長期處于變動狀態，而且過于具體明細，某種意義上講變成一種微觀監管方式。協調發展理念不能停留在理念倡導上，必須發揮法律制度的強制性、穩定性、普適性來加以保障，或者說，協調發展理念必須指引法律制度構建，才能落到實處。有學者憂思，“‘宏觀調控’至今還不是一個法律概念”［6］，話稍過之，但確實說明宏觀調控法治化的迫切性。因此，當務之急是制定《糧食法》，從基本法律層面對糧食行業的宏觀調控進行有效規范，引領國家經濟調控的整體趨勢。具體而言，從協調發展理念出發，未來《糧食法》必須構建“主體-權利（力）-客體-行為-責任”模型，實現糧食行業宏觀調控的法治化。宏觀調控首先是主體問題，要建立統一的糧食行政管理部門，凸顯協調發展理念之主體擔當。其次，宏觀調控權要有效適用于糧食行業，推動協調發展理念之權利（力）實現，體現權利是法律的核心這一基本準則。再次，宏觀調控客體要具體化、類型化，實現協調發展理念之客體確認。第四，宏觀調控行為要區分一般情形與特別情形，激勵協調發展理念之行為落實。第五，宏觀調控責任要與救濟機制相配套，推動協調發展理念之責任履行。“主體-權利（力）-客體-行為-責任”模型有助于推進《糧食法》的制定，為加強糧食行業宏觀調控提供全面的法治思路。

二、宏觀調控主體：新時代協調發展理念之主體擔當

新時代協調發展理念必須有相應的發展主體，在宏觀調控層面就是宏觀調控主體。關于未來《糧食法》的宏觀調控主體，應當從縱向和橫向兩個層面進行剖析。從縱向考慮，宏觀調控是中央與地方的經濟權力博弈、協調、統一。理論上講，宏觀調控可以是不同層次的。我國向來采取全國一盤棋的策略，本文糧食行業的宏觀調控一般是指中央層面的調控。從橫向考慮，廣義的宏觀調控主體涵括各類國家機關，而狹義的宏觀調控主體指向行政機關。國務院應當加快推動糧食行業的宏觀調控，國家發展改革部門全力促進宏觀調控，諸多行政機關協同參與宏觀調控。其中，未來《糧食法》宏觀調控應當更為重視逐漸走向統一的國家糧食行政管理部門，這里涉及糧食、發展改革、農業等多部門的統合。

事實上，國家糧食行政管理部門具體在哪些領域具有宏觀調控職能，學界有不同觀點。市場調控內設機構是國家糧食行政管理部門下屬與宏觀調控相關的主要部門，積極參與宏觀調控工作。應當指出，市場調控內設機構的部分職能仍偏向于微觀監管（如督導夏糧收購準備、督導糧食收購檢查），未來要把微觀監管的職能轉到執法督查內設機構，集中力量參與宏觀調控職能的履行。具體而言，市場調控內設機構的相關宏觀調控職能大致包括：其一，糧食生產調控，如指導糧食產銷合作。其二，糧食流通調控，如提出政策性糧食儲備規劃建議、提出進出口總量規劃建議、調控大型糧食批發市場、健全糧食流通統計體系。其三，糧食消費調控，如提出糧食供需平衡規劃、糧食消費統計。其四，糧食應急調控，如提出動用中央儲備糧的建議、指導糧食應急調控。關于糧食行業宏觀調控主體，有觀點甚至提出建立國家糧食調控安全委員會。［7］就現實情況而言，新組建的國家糧食和物資儲備局成為未來《糧食法》的基本行政管理部門比較合適。

國家發展改革部門是我國經濟領域宏觀調控的主要部門，在糧食行業的宏觀調控中起著重要作用。多年來，法學界有制定類似《國民經濟穩定發展法》《宏觀調控法》甚至《經濟法通則》《經濟法總則》的想法，但目前制定《發展規劃法》的呼聲最高，意圖賦予發展改革部門更大權重的宏觀調控職能。其中，經濟體制綜合改革內設機構負責糧食生產調控、糧食流通調控、糧食應急調控；農村經濟內設機構主要是糧食生產調控，如糧食生產中長期規劃和年度計劃；經濟貿易內設機構主要是糧食流通調控，如制定糧食國家儲備計劃、糧食進出口總量計劃與配額分配；價格內設機構負責糧食流通調控、糧食消費調控、糧食應急調控；政策法規內設機構也應積極參與宏觀調控相關制度措施的制定工作，發揮“發展改革”的職能優勢。值得注意的是，國家發展改革部門是國家經濟社會發展的總體調控機構，對糧食行業進行宏觀調控是必然的，但要與歸口管理的國家糧食行政管理部門相關職能相協調。未來《糧食法》有必要賦予發展改革部門在國家糧食安全規劃保障、糧食行業整體發展、糧食進出口總量平衡等層面的宏觀調控職能。

國家農業行政管理部門長期以來在糧食生產領域集中發揮行政管理職能。國家農業行政管理部門對糧食生產領域的宏觀調控，參與領域、參與程度、參與方式等也有爭議。但著眼于新時代“協調發展理念”，從國家農業行政管理部門的職能來看，未來值得多樣化探索。其中，農村經營管理內設機構負責提出完善農村基本經營制度、糧食生產產業化發展的政策建議等；市場與經濟信息內設機構負責擬定糧食市場體系建設規劃、糧食生產統計等；發展計劃內設機構負責編制糧食生產綜合發展規劃等；種植業管理內設機構負責制定糧食生產發展戰略、組織農情調度等；種子管理內設機構負責種子市場調控等；政策法規內設機構同樣應積極參與宏觀調控相關制度措施的制定工作，體現協調發展理念之協調功能。值得注意的是，《農業法》（2012年）專章規定糧食安全問題，新組建的農業農村部依然承擔糧食生產領域的行政管理職能，必然也應參與宏觀調控，從而存在參與領域、參與程度、參與方式的問題。除了“大糧食”體制以外，未來的另一趨勢是構建“大農業”體制，推動農業行政管理部門參與對糧食“全過程”產業鏈的有效調控。

三、宏觀調控權：新時代協調發展理念之權利（力）實現

新時代“協調發展理念”必須有相應的發展權利（力），在宏觀調控層面就是宏觀調控權。權利（力）是法律的核心，宏觀調控權是宏觀調控立法的核心。關于宏觀調控權的內涵，學界目前有諸多觀點，例如：經濟調節權力說主張宏觀調控權是“國家經濟調節權力的權能之一”［8］；經濟利益分配權力說主張宏觀調控權是“權衡、確認和保障宏觀經濟利益分配關系之力”［9］；經濟規制權力說主張“中國特色的宏觀調控的內涵”是“規制”［10］（P13）。筆者認為，宏觀調控權應當是國家從宏觀層面調控經濟關系的法定職權，是現代國家特有的“經濟法律權力”，而不僅僅是“經濟法律權利”。糧食行業是關乎國計民生的基礎行業，是宏觀調控權必然適用的經濟領域，必須論證糧食行業宏觀調控權適用的權力基礎，探討宏觀調控權的權力屬性，從中得出糧食行業宏觀調控權應具有的權力內容。

國家宏觀調控的權力基礎應當是國家利益與社會公共利益的有機統一，即最大程度實現最大多數人的利益，借此實現國家整體利益。《國家安全法》（2015年）把糧食安全提升到國家政治經濟戰略的高度來認識，該法第22條明確規定了糧食市場調控機制，具有歷史意義。英美學者從普通法權利到潛在的憲法權利去探討保護蒙大拿州農業、農場主整體權益［11］（P85-115），探討務農權立法對糧食行業可持續發展的影響。［12］（P223-268）糧食安全是關乎我國國計民生的基礎性工程，最能體現社會本位、國家本位，最能得到公眾的認同和支持。另外，“糧食主產區利益”表面上只是地區利益，但通過全國大調度構建產銷合作關系，卻可以最大程度實現社會公共利益、國家利益。從立法技術考慮，有必要在憲法層面規定“宏觀調控權”，在未來《糧食法》中也加以明文規定。與此同時，《糧食法》立法宗旨應當明確規定：“保障國家整體糧食安全，保護糧食公共利益”，并與糧食行業各方主體個人利益、集體利益、政府利益等相區分。從霍恩訴美國農業部案，可以看出政府調控措施的部門保護主義［13］（P838-864），不能因為非法的政府利益而損害糧食國家利益、社會公共利益。

顧名思義，宏觀調控權天然體現宏觀性。目前，聯合國糧農組織等國際經濟組織在國際糧食安全保障方面起著至關重要的作用。但是，各國經濟主權獨立，糧食安全保障是經濟主權獨立的基本體現，不可能由國際經濟組織統一行使宏觀調控權。亦即，宏觀調控權是在國內層面實現的。宏觀調控權的宏觀性強調全國一盤棋，由國家統籌安排。我國每年發布的中央一號文件都涉及糧食問題，都是對未來一年全國糧食安全保障的總體調控。《糧食法》將引入糧食安全省長責任制，并不意味著某一省份可以任意進行調控，這樣會導致地方保護主義，從而引發各種糧食風險。糧食安全省長責任制強調的是落實國家宏觀調控策略，成為國家與基層社會之間的溝通橋梁，承擔起保障本地區糧食安全的主體責任。

著眼于新時代協調發展理念，《糧食法》的宏觀調控權應包括以下內容。其一，糧食生產調控。糧食生產是糧食全過程產業鏈的起端，糧食生產調控是未來《糧食法》宏觀調控的起點，農業行政管理部門應重點發揮作用，如糧食生產總體狀況調控、耕地總量動態平衡調控、糧食生產資料安全調控、糧食產業化發展宏觀扶持。其二，糧食流通調控。糧食流通是糧食行業范圍最廣的一個環節，糧食流通全面市場化改革是未來《糧食法》宏觀調控的重心和關鍵。糧食流通調控遵循市場決定性作用，如糧食收購價調節、糧食加工布局調控、糧食運輸體系調節、糧食儲備功能定調控、糧食銷售市場調節等。其三，糧食消費調控。現有的《消費者權益保護法》其實只是消費主體法，我國缺乏一部全面的《消費法》，難以從根本上加強科學消費的宏觀調控。未來《糧食法》可以在科學消費、健康消費方面的宏觀調控做出更大的貢獻，從而逆向引導糧食流通、糧食生產。其四，糧食應急調控。糧食應急是指出現影響糧食安全的突發事件時的應對行為，是糧食全過程產業鏈的特殊狀態。國家在推進主食產業化時同步完善應急供應體系以服務于宏觀調控。未來《糧食法》要從宏觀調控層面看待糧食應急，這也是突發事件應對立法的理念突破。

四、宏觀調控客體：新時代協調發展理念之客體確認

新時代協調發展理念必須有相應的發展客體，以發展客體作為著力對象。在宏觀調控層面，發展客體就是宏觀調控客體，即“糧食”。糧食包括大米、小麥、玉米等主糧的原糧及其成品糧，此外還包括廣義的各類雜糧品種、豆類。長期以來，我國糧食生產不足，糧食供給形勢嚴峻，甚至為了增加糧食產量而犧牲環境保護，市售大米重金屬超標就是一例，導致各類糧食質量危機。國家宏觀調控開始從關注“吃得飽”走向“吃得好”。著眼于新時代協調發展理念，國家宏觀調控客體不能僅限于糧食供給，應當針對糧食供給、糧食質量、糧食價格全面展開。

首先，糧食供給調控。糧食供給調控的關鍵是主糧保障問題，即大米、小麥、玉米的有效保障。未來《糧食法》在保障主糧供給過程中，需要注意幾個問題：一是糧食深加工的規模限制。糧食生產首當其沖要保證居民日常口糧，接著是牲畜飼料糧、未來生產所需的種子用糧，還要保證軍糧供應。在此基礎上，有必要通過宏觀調控引導糧食合理加工和綜合應用，但對糧食深加工項目要根據調控需要限制用糧規模，尤其要警惕盲目擴大的生物能源加工，因為宏觀層面對糧食能源化的錯誤引導將造成整體糧食供給不足。未來糧食深加工的規模限制變成糧食行業宏觀調控的嶄新著力點。二是區際供需平衡。根據國家整體調控需要，糧食主產區要保持一定的糧食輸出率，糧食主銷區要保證足夠的糧食自給水平，維持糧食供銷平衡。糧食主產區與主銷區如何通過宏觀調控加以有效銜接，是區際供需平衡的一大難題。三是特殊群體的糧食供給。國家宏觀調控尤其是財政調控要有意識地傾斜性照顧因各種原因暫時處于生活困難的群眾，確保口糧需要，加強社會安全網建設。

其次，糧食質量調控。聯合國糧農組織《營養問題羅馬宣言》（2014）提出，制定協調一致的跨領域政策，促進可持續糧食系統。糧食是一日三餐之本，糧食質量問題關系飲食健康，進而關乎個體生命健康。糧食質量問題包括陳化糧問題、糧食污染問題、轉基因問題等。未來《糧食法》的糧食質量標準應當包括衛生標準、品質標準和營養標準。其中，衛生標準是最低標準，強調糧食干凈清潔，避免污染腐蝕、有毒有害，而現實中經常出現糧食加工條件惡劣、糧食運輸工具污染、糧食儲備環境不達標等狀況，需要宏觀調控機制對全行業衛生狀況加以正確引導。品質標準是中層標準，強調糧食的具體種類、質地，避免假冒偽劣糧食。與藥品行業的多起疫苗事件類似，糧食行業的糧食品質標準也亟待提升，通過法定標準體系調控行業發展是國計民生行業的未來發展趨勢。另外，近年來甚囂塵上的轉基因糧食問題也反映國家宏觀調控的缺失。轉基因糧食改變了糧食的天然機理，國家雖然加強審慎監管，但缺乏對傳統糧食品種的正確調控引導，應對轉基因糧食挑戰的形勢嚴峻。營養標準是最高標準，強調糧食提供的膳食標準和健康增值，避免營養不良和過度肥胖。不能將營養理解為奶類、肉食等，糧食是最基本的營養保證，營養自然是糧食質量的最高標準。在全國范圍內進行膳食營養的宏觀調控，是涉及整個食物鏈的宏大法治工程。

最后，糧食價格調控。價格因素是市場機制的方向標，是國家宏觀調控的觀照。未來《糧食法》的糧食價格一般是指糧食現貨價格，包括糧食收購價格、儲備價格、銷售價格、進出口價格。我國對糧食價格從計劃經濟時代的統購統銷、價格雙軌制、糧食保護價走向市場化改革。我國已經取消政府定價模式，全面放開糧食市場價格，確立市場決定的價格政策。《糧食法》要確立由糧食市場形成糧食價格的相關機制，前提是牢牢地把糧食價格納入國家宏觀調控的客體范圍。值得關注的是，現有的《期貨交易管理條例》適用于糧食期貨價格規制，但缺少宏觀調控的立法宗旨。從根本上講，糧食現貨價格決定糧食金融價格，但糧食金融價格會逆向影響糧食現貨價格，引導糧食現貨價格的走勢，使糧食價格狀況更為多元化、復雜化，從而對國家價格調控提出更高的要求。為此，未來的《期貨法》應根據立法宗旨和糧食等大宗商品的特點，增加宏觀調控（特別是價格調控）的條款。

五、宏觀調控行為：新時代協調發展理念之行為落實

新時代協調發展理念必須有相應的發展行為，在宏觀調控層面就是宏觀調控行為。任何理念都必須通過“行為”去落實、實現，宏觀調控行為其實就是糧食行業宏觀調控的具體履行方式（方法）。法律行為在私法研究中非常普遍，但在經濟法、社會法研究中卻尚待突破，糧食法也是如此。類型化研究是法學研究的嶄新方法，法律行為類型化是類型化研究的典型。必須指出，計劃調控、財政調控、稅收調控、金融調控是國家宏觀調控的一般行為，是各個經濟領域普遍適用的行為。與此同時，儲備調控、價格調控、進出口調控是未來《糧食法》特有的宏觀調控行為，對保障糧食安全有特殊的制度價值。《糧食法》對各類宏觀調控行為的規定，應當貫穿于整部法律，而不能僅限于專章規定。從長遠來看，糧食行業對宏觀調控行為要有統籌協調機制，形成調控合力。

一般調控行為要體現“一般”性，具體包括計劃調控、財政調控、稅收調控、金融調控等。一是計劃調控。我國“十三五”規劃明確提出“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的宏觀規劃。糧食行業宏觀調控措施包括各類“規劃”，如糧食生產規劃、糧食流通規劃、糧食消費規劃、糧食應急規劃等。除了內部協調之外，還必須與未來的《糧食法》《發展規劃法》等相銜接。二是財政調控。財政調控是國家宏觀調控的傳統行為，是現代國家的基本經濟職能。《糧食法》的財政調控措施包括農田保護、主產區利益補償、糧食儲備、糧食科技投入、糧食風險基金等。基于糧食行業的天然弱勢與國計民生地位，加強財政調控必不可少。三是稅收調控。稅收調控在糧食行業的作用需要進一步得到重視。《糧食法》遵循稅收法定原則，有必要在糧食行業制定稅收調控機制，對符合條件的糧食經營者進行稅收優惠。宏觀調控稅的理論探討頗有異議，是否屬于具體稅種都有待考究，但相關探討有助于加深對糧食行業稅收調控功能的理解。四是金融調控。金融調控首先是央行調控，但也涉及諸多管理部門。就糧食行業而言，政策性金融在宏觀調控中所起的作用更為顯著，如政策性信貸、政策性保險。隨著糧食金融化的深入發展，對金融調控的專業性要求越來越高。

著眼于新時代協調發展理念，特有調控行為應體現“特有”性，具體包括儲備調控、價格調控、進出口調控。一是國家宏觀調控的關鍵是確立糧食最低、最高庫存量標準，根據糧食市場供給和糧食價格形勢進行相應的糧食儲備調節。二是儲備調控。儲備調控是大宗商品（如糧食、能源、金屬）的特有調控行為。《中央儲備糧管理條例》確立了中央儲備糧在國家糧食儲備體系中的核心地位，除了中央儲備糧以外，未來《糧食法》要有意識地關注地方政策性糧食儲備，鼓勵農戶科學儲糧和糧食經營者的商業性儲備，建立健全多元化的糧食儲備體系。三是價格調控。現有的《價格法》既是價格監管法，更是價格調控法，但絕不是價格干預法。糧食行業的價格調控，更多的是日常生活的調控行為，重點是完善最低收購價制度，建立健全糧食價格長期支持體系，綜合考慮糧食綠色補貼、糧農養老保障、耕地保護、安全收儲等因素。市場化改革的關鍵是價格市場化，糧食流通全面市場化改革必須聚焦價格調控。四是進出口調控。通過“效率標準”論證，我國糧食行業宏觀調控的重點必須轉向進出口調節。［14］從第一人口大國國情與國家糧食安全形勢出發，立足國內供給，積極推進審慎的進出口調控措施。《糧食法》的進出口調控應當包括進口調控與出口調控，通過進口調劑國內糧食品種余缺、滿足糧食多樣化需求，通過出口樹立中國品牌、推動世界糧食業健康發展。

六、宏觀調控責任：新時代協調發展理念之責任履行

新時代協調發展理念必須有相應的發展責任，保障協調發展理念能夠最終落實，在宏觀調控層面就是宏觀調控責任。宏觀調控首先是一種宏觀決策行為，當宏觀調控決策失誤時要承擔相應的責任。這種責任屬于法律責任、黨紀問責還是政治責任？有學者提出“以法律責任、政治責任、道德責任和績效責任為主的多元復合”模式。［15］筆者認為，宏觀調控責任應逐步走向法律責任形態，納入法治化軌道。有觀點認為，宏觀調控責任“不能等同或照搬這三大責任”［16］。作為法律責任，宏觀調控會產生傳統法律責任形態（如民事責任、刑事責任），也會產生新興責任形態（如經濟問責、社會責任）。當然，也有論點認為，宏觀調控程序規范“亦非宏觀調控的責任追究與責任承擔的程序規范”［17］，值得考究。另外，宏觀調控責任的落實需要有相應的救濟途徑，宏觀調控可訴化問題也頗有爭執。《糧食法》宏觀調控責任關鍵在于不斷摸索創新，有必要在未來《糧食法》中引入糧食公益訴訟，推動宏觀調控訴訟化，更好地保障國家糧食安全，真正使新時代“協調發展理念”落地。

首先，經濟問責問題。經濟問責是新興的法律責任形態，通過量化考核指標、約束與激勵并進達到問責效果。“經濟問責”的“經濟”一詞更強調宏觀調控的宏觀性。經濟問責具體到糧食行業就是糧食安全問責制，細化為糧食供給安全問責、糧食質量安全問責、糧食價格安全問責。未來《糧食法》糧食安全問責制的典范是國家宏觀調控下的省長責任制，對國計民生行業的經濟問責有重要的借鑒意義，如落實耕地保護目標責任制、提高區域糧食綜合生產能力、負責區域糧食市場調控、管好地方糧食儲備、確保區域糧食質量安全、加強區域糧食形勢監測、維持區域糧食價格穩定等。從國家宏觀調控出發，糧食安全問責制包括直接責任、主管責任和領導責任。直接責任強調直接故意，主管責任強調決策不當或失誤，領導責任是糧食安全問責制的兜底條款，即除直接責任、主管責任以外的糧食安全責任承擔。國家宏觀調控要通過自查、部門評審、抽查、綜合評價等方式進行考核，未通過考核的可以處以多種責任承擔方式，建立健全終身問責制，其中，最嚴重的責任承擔方式是退出機制，有主動型（如引咎辭職）和被動型（如罷免）兩類。

其次，社會責任問題。糧食本來就是國計民生的必需品，糧食行業的宏觀調控應當引領健康生活，擔負著重大的社會責任。一是健康飲食。國家要有意識地調控引導健康飲食理念，如提高膳食標準、食用本地雜糧和應季雜糧、防止糧食重金屬污染、抵制轉基因糧食。健康飲食關系全民身體素質，對中華民族發展有深遠影響。二是環境責任。環境問題與糧食問題息息相關，環境責任不僅僅體現在糧食生產階段，而且應該貫徹到糧食行業“全過程”產業鏈。聯合國糧農組織提出“全組織環境責任”的口號，建立全球公民環境契約。我國應當制定保護糧食生產環境、促進綠色加工、加強綠色運輸、建設綠色糧倉等的調控機制，有效應對氣候變化。三是社會保護。將社會保護納入國家抗擊饑餓、抵御災害中來，是全球普遍趨勢。未來應支持糧食生產經營組織建立良好的治理體系，加強婦女勞動保護，反對和抵制童工，促進鄉村振興戰略的全面實施，從宏觀層面有效筑建完善的社會保護體系。四是抗震救災。汶川地震之后，糧食行政管理部門迅速進行宏觀調度，糧食企業積極響應國家調控決定，確保災區糧食有效供給，對困難群眾實施臨時生活補助，盡量減少地震對糧食行業造成的損失。值得注意的是，上述社會責任制度應當有相應的調控評價機制和調控獎懲機制，具有程序上的可操作性，才能最終落到實處。

最后，宏觀調控可訴化問題。關于宏觀調控的訴訟化問題，向來有否定說和肯定說的爭執。肯定說積極提出可操作性的制度路徑，如構建“宏觀調控立法的法律責任規范”“宏觀調控主體法律責任規范”“宏觀調控行為的司法審查”等。［18］否定說也提出某些新的制度徑路，如宏觀調控的不可訴性可通過推動“宏觀調控程序的優化”來解決。［19］就目前而言，全面否定對國家宏觀調控的訴訟化是不合理的，但如何具體實施訴訟制度有待商榷。未來《糧食法》有必要引入糧食公益訴訟制度，應對宏觀調控的訴訟化。一是原告資格。有觀點指出，公益訴訟起訴資格的核心是“實際損害”［20］，提出新的判定徑路。但就本文論證領域而言，糧食行業協會對糧食行業最為了解，能夠及時辨析國家宏觀調控決策及其執行存在的法律問題，可以充當原告資格，代表糧食行業起訴。二是訴由。糧食公益訴訟的訴由是侵犯社會公共利益，即糧食生產、糧食流通、糧食消費、糧食應急等方面的宏觀調控危及社會公共糧食安全。三是證明方式。糧食行業宏觀調控專業性強，未必為普通公民所熟識，原告需證明國家宏觀調控決策及其實施對糧食行業的實際不良影響，假若不存在該因果關系則由政府層面加以否定性證明。

總而言之，新時代協調發展理念是國計民生行業必須遵循的新發展理念，適用于糧食行業法治化進程。長期以來，我們在糧食行業宏觀調控中過多使用糧食政策，發揮糧食政策的靈活性、具體性、多樣性等優勢，卻難以解決糧食政策朝令夕改、缺乏統一等弊端。聯合國糧農組織《羅馬宣言》（2009））提出：“支持酌情開展國家立法工作。”糧食政策固然重要，但糧食基本法的立法工作也應提上議程。我國缺乏糧食基本法，也缺乏宏觀調控基本法，難以發揮法律的強制性、穩定性、普適性等優勢。宏觀調控的法治化，實質上就是新時代中國特色糧食法律體系的健全與糧食法治系統工程的實施。未來《糧食法》應構建統一的糧食行政管理部門，確立宏觀調控權，細分宏觀調控客體，區分宏觀調控的一般行為與特有行為，落實宏觀調控責任。