改革開放以來農村自然資源治理政策變遷研究
——基于政策文本的定量分析

改革開放以來，我國經濟飛速發展，取得了舉世聞名的成就。但我國農村的環境污染和生態破壞相當嚴重，呈現出“大氣—土壤—水體—生物”立體交叉的復雜特征，威脅農村的可持續發展。如何創新農村生態環境治理機制，推動實現農村生態環境的全程綜合治理，成為學界關注的焦點，而作為其中重要研究內容的農村自然資源治理研究，相對而言研究得不多，這成為了本文的研究緣起。

“文獻文字的自然分布狀態，攜有語言的大量信息”［1］，在政策文本形成過程中，不同的政策文本往往顯性或隱性地蘊含了相關治理所表達的實質內容。因此，自2002年開始，進行政策文本量化研究的學者越來越多，在2017年達到了頂峰（截至2018年7月）。

然而，目前運用政策文本量化方法綜合研究我國農村自然資源治理政策的學者非常少。王清軍和陳兆豪通過分析地方立法文本，分析了森林生態補償標準的現實結構，明晰了森林生態補償的內容和發展趨勢，并進行了反思［2］。王文強基于14個“中央一號”文件，對21世紀以來我國三農政策走向進行了研究［3］。連怡婷和馬軍從政策利益相關者、政策工具和政策價值三個維度對內蒙古草原碳匯公共政策文本進行科學評判，依此提出相應的對策建議［4］。王茁等構建了中國耕地保護政策的二維分析框架，采用內容分析法對耕地保護政策文本進行了分析，明確其結構與特征，并提出相關建議［5］。因此，本文在對改革開放后1979—2017年相關政策文本回溯、梳理、比較的基礎上，回顧分析并展望我國農村自然資源治理的政策，以期推動我國農村生態文明建設。

一、農村自然資源治理政策二維分析框架的構建

（一）概念界定

由于政策“通常以條例、規章、法律、法令、法庭裁決、行政決議以及其他形式出現”［6］（P57）。故本文中所指農村自然資源治理政策文本是指全國人大及常委會、國務院或部門制定的治理農村自然資源的各種法規性文件的總稱。

（二）樣本選擇

準確與可靠是研究的基本要求，為了達到此要求，本研究經過專家咨詢、小組討論等方法確定文本和編碼。首先，經過對環保部和其他部委的政府官網、北大法寶等文獻資料的檢索，確定595份與農村自然資源治理關聯的文件。此次文本分析主要針對改革開放之后所發行的文本，鑒于文本數量繁多，所分析的文本必須符合如下要求：一是文本性質要求，即其屬于規則性文件，如法律、法規、條例、規劃、決定、辦法、意見、規定、公告、通知、方案以及標準等；二是文本的相關性要求，即所選擇的文本必須與農村自然資源治理存在相關關系，因專門針對農村自然資源治理的政策文本幾乎沒有，因此需在大量環境政策文本中首先篩選出涉及自然資源治理的政策文本，再做進一步篩選，得出本研究所需的農村自然資源治理政策文本；三是文本的主體性要求，即文本的制定者必須為全國人大及常委會、國務院、有關部委及其他組織。其次，針對所選擇的595份文本，設計分析單元編碼表，對其進行信息抽取，并對其獨立編碼（見表1）。最后，本文運用內容分析與聚類分析相結合的方法，對此595份文本進行多維度的分析。目的在于發現農村自然資源治理政策文本的內隱信息及其豐富的內涵，為政策制定者提供一個系統的參考信息。

（三）分析框架

1.X維度：政策工具維度。鑒于立場、偏好、面對問題等存在差異，研究者對于政策工具分類采取的標準各異，由此導致政策工具的分類方法十分繁雜。盡管對政策工具難以做出完美分類，但是對政策工具做理性劃分還是十分必要的。在進行政策工具分類過程中，有兩點值得注意：一是分類的標準應屬于共識，易于被大眾接受，便于溝通與對話。如豪利特和拉米什的分類方法既被學術界廣泛認可，也在西方國家政府文件中得到普遍應用。二是分類時應充分斟酌政策工具自身的特性與適用性。如薩拉蒙認為一類政策工具既應具備一致的定義、特征或特性，還應有易于區別于其他政策工具的特征設計。經規范化處理，確定本文的分類標準，形成政策工具的型構圖，見圖1。

表1 農村自然資源治理政策文本內容分析編碼表（局部）

圖1 環境政策工具的分類②

2.Y維度：政策客體維度。公共政策客體是公共政策所發生作用的對象，包括公共政策所要解決的社會問題和所要作用的社會成員。如果能清楚地界定公共政策客體，則能更加清楚地判定政策問題的屬性與特征，進而有利于制定政策的客觀性、針對性和適用性。農村自然資源治理政策的政策客體包括兩個方面：一是政策作用的目標團體；二是所要解決的社會問題。據此，以社會問題和目標團體作為公共政策客體維度的兩個子維度。

上述兩個維度共同構成本文的二維分析框架，見圖2。

二、基于二維框架的農村自然資源治理政策的演進與特征

圖2 二維分析框架

（一）農村自然資源治理政策的總體分析

1.政策文本數量分析。圖3為1979—2017年我國農村自然資源治理政策文本的年度分布，圖中曲線反映了農村自然資源治理政策增長的趨勢，平均每年頒布15.26項政策。從期間政策文本的數量變化，可窺探我國農村自然資源治理政策變遷的階段與特征：一是起步階段。從1979年到1988年，10年間農村自然資源治理政策文本共48份，年均4.8份，數量呈緩慢上升趨勢。二是發展階段。從1989年到1999年，11年間共發布農村自然資源治理政策文本164份，年均14.91份。期間雖有兩次淺波動時期，但年均政策文本數量比起步階段總體呈上升趨勢。三是調整階段。從2000年到2011年，12年間共發布農村自然資源治理政策文本220份，年均18.33份。期間波動較多，但年均政策文本數量比發展階段略有進步，呈上升趨勢。四是深化階段。從2012年至今，6年間共發布農村自然資源治理政策文本163份，年均27.17份。期間呈下降后上升趨勢，但年均政策文本數量比調整階段有較大進步，發展勢頭強勁。

圖3 1979—2017年我國農村自然資源治理政策文本的年度分布

2.政策發文主體分析。政策發文主體特征為：一是政策發文主體構成多元化，并呈現聯合化趨勢。我國農村自然資源治理政策主體包括：國務院、全國人大常委會、農業部、林業部、國土資源部（含國土局）、財政部、水利部、國家稅務總局、發改委、地質礦產部、國家計委、煤炭工業部、核工業部等超過30個部門；其中主要的發文主體是全國人大常委會、國務院、國土資源部、農業部、財政部、水利部、林業部（含國家林業局）、國家稅務總局、發改委、環境保護部（含國家環保局）（見表2）。同時，出現聯合發文政策文本，為55份，占9.20%。二是政策發文主體層次分明，職能明確。參與制定農村自然資源治理政策的單位及部門積極認真地履行其職責，相繼發布了類型多樣、內容較全的農村自然資源治理政策。若按法定效力則可將發文主體分為三類：由全國人大常委會發布的具有最高效力的法律，占6.39%，如《森林法》（已失效）；由國務院發布的法規、法規性文件，占27.23%，如《中華人民共和國陸生野生動物保護條例》；由農業部和其他政府部門發布的規章和規章性文件占大多數，如《中華人民共和國農業植物新品種保護名錄》。

表2 農村自然資源治理政策主要發文主體

3.政策文本類型分析。政策文本類型特征為：一是農村自然資源治理政策文本形式多種多樣。我國農村自然資源治理政策以法、條例、辦法、決定、通知、規定、報告、實施細則、意見、復函、批復、名錄、方案、規劃、公告、函、指示、命令、通令、指令、答復、說明、目錄、規程、指南、制度、情況、結果、名單、調整等30多種文本形式出現。其中，法律、辦法、規定、條例、通知、規劃、意見、名錄、函是主要的政策文本類型，占總數的90%以上。二是農村自然資源治理政策既務虛又務實。其中，注重戰略和原則的法、規定、條例、決定和意見占比比注重管理和實施的辦法、實施細則、通知占比略高。三是政策更新速度比較快。在所選的595份政策文本中，除去“失效”和“已被修訂”的政策文本139份，剩余456份政策文本視為“現行有效”。由此可見，我國農村自然資源治理政策的失效性為23.36%，更新速度較快。

4.政策文本主題分析。為反映政策文件的內容、主旨，結合農村自然資源治理政策涉及的領域，歸納了10類政策主題，分別是綜合性、土地、森林、草原、水、礦產、漁業、動植物、遺傳資源、其他等等。具體結論為：一是政策內容逐步完善。縱觀中國農村自然資源治理政策的演變過程，既是農村自然資源治理政策從起步到發展和深化的過程，也是政策文本不斷修訂與完善、失效與增加的過程，更是政策內容逐步豐富與完善的過程。從圖2可以看出，政策文本從2002年開始，數量增加較快，特別是2013年后增速更快。二是政策的實用性增強。早期的農村自然資源治理政策側重宏觀保護，后期更加注重農村自然資源治理政策的實用性與針對性。

（二）政策工具維度的分析

從表3可看出：目前我國農村自然資源治理已經形成規制性政策工具、市場性政策工具和社會性工具相結合的工具體系，但仍以規制性政策工具為主。

表3 政策工具使用占比

具體來說：

1.規制性政策工具仍然占據絕對的主導地位。規制性政策工具的使用占政策工具使用總頻次的70.04%。其中，申報許可的使用次數占規制性政策工具使用次數的45.15%；環境行政處罰的使用次數占規制性政策工具使用次數的12.44%；環境資源規劃的使用次數占規制性政策工具使用次數的7.77%；環境標準的使用次數占規制性政策工具使用次數的6.44%；環境保護目錄的使用次數占規制性政策工具使用次數的5.92%；上述使用次數排名前五的政策工具共占規制性政策工具使用次數的72.39%。雖然市場性政策工具和社會性工具使用的比例有所增加，但是政府仍習慣使用規制性政策工具，規制性政策工具的使用仍處于優勢地位。而規制性工具的過多使用與我國經濟社會發展的要求是不相適應的，同時，許多規制性工具本身也存在不足。

2.市場性政策工具的使用非常少且沒有充分發揮作用。市場性政策工具的使用只占政策工具使用總頻次的11.04%。其中，用者付費的使用次數占市場性政策工具使用次數的59.62%；生態補償的使用次數占市場性政策工具使用次數的33.33%；上述使用次數排名前二的政策工具共占市場性政策工具使用次數的92.95%。表3中列出的市場性政策工具，除了用者付費是相對較為成熟的市場性政策工具外，其他政策工具大多仍處于試點階段。環境稅收（側重優惠）、環境補貼、排污權交易屬于正向性市場工具，在于激勵政策客體主動采取環境保護措施。但是，目前我國真正意義上的環境稅才開始實施；我國農村開展的排污權交易試點，基本上不是基于市場的市場行為，而是政府主導進行的“市場行為”；環境保險和環境基金的具體實施也不盡如人意。總之，政府更傾向于使用直接易行、成本較低的用者付費，對于成本較高，但效果更持久的其他市場性政策工具使用較少。

3.社會性政策工具的使用有所增加但影響力有待提高。社會性政策工具的使用占政策工具使用總頻次的18.92%。其中，環境統計的使用次數占社會性政策工具使用次數的40%；獎勵號召的使用次數占比為19.73%；技術開發的使用次數占比為13.42%；環境監測的使用次數占比為12.05%；宣傳教育的使用次數占比為7.12%；上述使用次數排名前五的政策工具共占社會性政策工具使用次數的90.1%。

社會性政策工具比市場性政策工具的使用頻次略高，但這并不等于每種社會性政策工具的使用效果都好。其中信息型政策工具的使用占社會性政策工具使用的61.64%，公眾參與只占38.36%。這說明在我國的農村自然資源治理政策中，政府特別重視環境統計、環境監測、環境報告、環境信息公開、環境檔案等“自上而下”的信息傳遞，希望農村自然資源問題能夠得到全社會的關注，激發社會全員積極參與農村生態文明建設。然而，“自下而上”的公眾參與則顯得相對不足：從參與的主體來看，公眾自愿參與農村自然資源保護與利用的積極性不高；從參與的內容看，大多是與自己直接相關的環境利益，不太關心與自己間接相關的環境利益；從參與程度看，由于一般來說發達地區生態環境受破壞更為嚴重，且資訊發達，公眾生活水平較高，故其更關注自身的環境利益，自愿參與環保的程度較高，反之，不發達地區自愿參與環保的公眾較少，有些農村地區的居民基本不參加。

（三）政策客體維度的分析

通過梳理相關政策文本可以發現，農村自然資源治理政策的政策客體包括兩個方面：一是政策作用的目標群體，即人可以是保護者、利用者、建設者，也可能是破壞者、浪費者；二是所要解決的社會問題，即農村自然資源的利用與保護問題，具體包括綜合性、土地、森林、草原、水、礦產、漁業、動植物、遺傳資源等等。相關政策體現的政策客體特征為：一是自然資源保護的范圍越來越廣，針對的目標群體也越來越廣泛。二是保護的方式更加具體有力。對目標團體行為的規定更加具體，相關措施也更加有力。三是對目標群體和社會問題的規定是緊密結合的，而不是分離的。但是由于我國缺乏專門的自然資源法，當然更沒有專門的農村自然資源法。因此單個文本中所指向的政策客體均是單向的，缺乏綜合性。

三、農村自然資源治理政策發展趨勢與政策建議

（一）農村自然資源治理政策的發展變化及特征

1.農村自然資源治理政策的重要地位進一步上升凸顯。從農村自然資源治理政策在整個環境政策領域的地位來看，農村自然資源治理政策在整個環境政策領域中具有相對獨立的地位，但是，在595個涉及農村自然資源治理政策的文本中，非專指農村自然資源的政策居多，表現出涉及農村自然資源治理的政策多，專門針對農村自然資源治理的政策少。而從公布的《國務院機構改革方案》來看，新組建的自然資源部將國土資源部的職責，國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃職責，住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責完全整合［7］。這意味著我國政府對自然資源治理的進一步重視，相應自然資源治理政策的重要地位將進一步凸顯，外在將表現出農村自然資源治理政策的文本數量將進一步增加。

2.農村自然資源治理政策的發文主體進一步深入聯合。農村自然資源治理政策的文本類型在縱向上表現為法律（全國人大常委會）、法規（國務院）和規章（國土資源部、農業部及其他政府部門）的三個等級；橫向上在規章層面表現為以國土資源部為主的政府多部門參與。且從農村自然資源治理政策的發文主體來看，參與政策制定的部門多達30多個，且近10%的政策文本由多部門聯合發文，使得我國農村自然資源治理政策制定結構在橫向上具有典型的多頭管理特征。自然資源部已整合了多部門的相關職責，但自然資源的治理還需財政部等部門配合。未來農村自然資源治理政策的發文主體將進一步聯合，且聯合是深入的。

3.農村自然資源治理政策的主題客體進一步綜合細化。現有農村自然資源治理政策涉及10類政策主題，分別是綜合性、土地、森林、草原、水、礦產、漁業、動植物、遺傳資源、其他等等，這與農村自然資源治理政策所指向的政策客體不謀而合?，F有農村自然資源治理政策的政策內容逐步完善，政策的實用性逐步增強，伴隨著政策客體也進一步細化。畢竟，農村自然資源治理政策的主題與客體密切相關。當然，在現有農村自然資源治理政策中，綜合性的占比最少。因此，在未來農村自然資源治理政策的制定與修正中，不僅要考慮政策主題與政策客體的綜合性，也要進一步細化政策主題與政策客體。

4.農村自然資源治理政策的政策工具進一步豐富發展。農村自然資源治理的政策工具已越來越豐富，已經形成了由規制性政策工具、市場性政策工具和社會性政策工具共同構成的政策工具箱，但是規制性政策工具仍占據主導地位，市場性政策工具和社會性政策工具不僅使用頻次少且存在許多不足之處。實際中，與發達國家相比，對發展中國家政策工具的選擇和設計顯得更復雜，也更重要［8］（P2-3），且選擇合適的政策工具，可以起到事半功倍的作用［8］（P2）。因此，未來不僅需對規制性工具、市場性工具、社會性工具進一步改進與創新，優化多元化、差異互補的工具組成的工具箱，還需做出理性的選擇。

（二）農村自然資源治理政策的建議

對于農村自然資源治理政策的未來走向，學術界既存在政府、市場、社會宏觀層面的探討，也有相關具體措施層面的研究，本文結合宏觀原則與具體措施，建議如下。

1.宏觀原則。一是進一步推進農村自然資源治理政策的民主化。強調公民與社會組織積極參與到農村自然資源治理政策的相關過程中來，從而有助于改善中國農村環境治理決策系統及其運行，提高農村自然資源治理政策制定和執行的質量，進而有效地推動生態文明建設的民主化進程。二是進一步推進農村自然資源治理政策的法治化。需將農村自然資源治理政策作為環境法律體系的重要構成要素之一，進一步推動其法治化進程。三是進一步推進農村自然資源治理政策的協調化。要實現農村自然資源治理政策的協調化就必須將農村自然資源治理政策的價值理性與技術理性相統一起來。

2.具體措施。一是進一步優化政策工具。一方面需要改進現有政策工具，另一方面需要拓展新的政策工具。如建議創新的規制性政策工具為建立大環保部的機構改革工具（2018年最新政府機構改革已有此傾向）和生態預算；建議創新的市場性政策工具為內部市場，即當市場完全成熟，政府人員的素質較高時，可將提供農村自然資源治理公共物品和服務的部門人為地劃分為生產者和購買者，形成內部市場；建議創新的社會性政策工具為個人環境信用評價（即將環境信用評價的范圍拓展到農民個人，與農民個人征信掛鉤）和環境大數據（即通過建設天地空一體化的數據獲取系統、基于時空大數據的環境數據中心和分析中心，對農村自然資源的環境風險、環境安全等進行技術上的識別、評估、預測預警）。［9］（P276-277）二是進一步廓清政策客體。為有利于農村自然資源治理政策的改進，需要進一步廓清政策客體，特別是注重綜合性考量的同時，也更加注重單類政策客體的細化。

注釋：

①此處政策工具未經過規范化處理。

②資料為作者整理。