公共治理理論對破解我國協商治理困境的意義

公共治理理論是否具有適用性的問題可以置換為該理論有無值得我們使用的具有普遍意義的成分。對公共治理理論含義與功能的闡發，有助于我們在比照的視野之下清晰、準確地認識中國治理的問題與現象，進而推動本土治理理論的構建與治理實踐的推進。

一、開放語境下的公共治理理論：含義與功能

當下，開放已是不爭的事實。但是，對于開放語境下是否需要以及在什么程度上借鑒西方理論一直存有爭議，典型的例證，比如對于傳統文化與西方文化的體用之辨。筆者以為，與其無謂地爭論兩者的先后、優劣關系，不如堅持從人的本性、現代化的基本理解出發，堅持對本土問題與現象（文化層面，如藝術、儀式、服飾等等）的理性認知與持守，同時，借用西方的文化。類似的，在開放語境下，對公共治理理論的考察與適用離不開對本土治理的問題與現象的理性認識與科學把握，同時積極對照西方先進理論找出問題，以問題倒逼改革，推行本土治理理論的形成與治理實踐的前行。

（一）公共治理理論的含義

公共管理是對公共事務的管理，是對公共物品和公共服務的生產與供給的管理。在西方國家，基本政治秩序確立以后，政府與市場交融在一起，輪流充當公共管理的主體。19世紀末20世紀初，“行政國家”出現，其鼎盛時期的標志是肇始于20世紀70年代的“福利國家”。而政府的供給失敗致使人們認識到“更少的政府，更多的治理”成為必要。所謂“治理”，一般認為，是指“各種公共或私人組織、個人或機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括人們同意或以為符合其利益的各種非正式的制度安排”［1］(P4)。政府或者說官僚體制是主導中國社會發展的基本力量，而與政府相對應的市場、社會與公民等其他治理主體的力量并未能夠得到應有的發揮。

因此，對后發國家而言，“治理理論”的適用性首先需要對現代化有基本的理解。這包括認識到啟動現代化必需的政治前提：一是統一的民族國家的形成，真正的政治共同體的建立。能否在現代化開始之前或啟動初期建立統一的民族國家，是現代化的最基本的前提條件，沒有這一條件，現代化不僅不能順利進行，就連啟動也很困難；二是立志推進現代化的領導人必須掌握全國性的領導權；三是建立具有現代取向的高效率的行政科層系統,作為全國范圍內推進現代化的手段。［2］(P13,P27-28)公共治理理論的考量離不開開放的語境，既包含公共治理理論進入當代中國的開放性，也意指公共治理理論本身需要應對的治理問題與現象的開放性。在開放語境下，觀察與適用公共治理理論要求推動本土治理與國家現代化的并進。因此，本文將“開放”定位為解讀公共治理理論的適用性與破解協商治理困境的基本詞匯。在開放語境之下，后發國家公共治理理論的適用性與其對現代化的追求是密切勾連在一起的。比如，統一民族國家的缺失會直接影響到多元治理主體作用發揮的基本可能與空間。換句話說，公共治理理論有效適用的過程同時也是推動現代化實現的過程。

（二）公共治理理論功能的適用性

一如有學者在評價國內學界對“伊戰、阿戰的預測”一樣，“中國傳統思維方式、馬克思主義理論和方法及西方國際關系理論無序混雜，構成中國國際問題研究奇形怪狀的基石，浮躁的學風和研究激勵機制則進一步加劇了亂象”［3］。包括公共治理理論研究在內的中國公共管理研究亦是如此，僅從應然層面的解讀對政治風險的規避，而對真問題的切實研究很少。簡單地追求構建所謂模型，成為治理研究的多重面相之一，或者歇斯底里地呼喊一些言不由衷的“口號”，只是這里的“口號”多了一些標示，比如政治性的，再比如西方“先進性”的。所以，出現的怪異局面是，一邊大力呼喊“數字治理理論”，一邊政府網站要么遲遲不更新，要么更新的都是一些無關緊要的內容；一邊大力倡導“跨界治理理論”，一邊“2000噸垃圾被跨省傾倒長江蘇州段”。［4］筆者并不否認諸如“數字治理理論”“跨界治理理論”之類的口號謀求在中國適用的必要性與可能性，只是試圖指出，對中國問題與現象的刻意回避或輕描淡寫，對于中國治理理論的構建與治理實踐的推進都是不利的。

筆者以為，西方理論在后發國家的適用主要體現在理論與實踐兩個方面。理論上，立足對中國問題與現象的基本認知，基于塑造中國人與中國共同體的基本預設，謀求運用西方的理論工具，啟發本土理論的產生與創新；實踐上，理論適用性主要體現在，對照西方理論指標，剖析中國問題之真正所在，以問題倒逼改革。［5］就公共治理理論的適用性來說，主要體現在，理論上，立足對中國本土治理問題與現象的基本認知，基于塑造中國人與中國共同體的基本預設，進一步尋求運用西方的理論工具，啟發本土理論的產生與創新；實踐上，對照西方理論指標剖析中國協商治理問題之真正所在，以問題倒逼改革。統括起來看，彰顯了推動本土治理與國家現代化實踐與理論的并進。

二、協商治理的困境：雙重視角

當然，得益于對治理的充分關注，學界開始研究本土治理的樣態與邏輯，探討中國協商治理的基本特點、理論證成、實踐形式等。比較一致的觀點是，中國協商治理是基于中國協商民主政治的中國特色社會主義的公共治理模式。［6］闡釋協商治理的中國邏輯，不能離開治理的一般意涵，更需要考察治理的中國問題與現象。誠然，其中有正向的成分，而對阻滯因素的剖析更有利于直面問題本身，有利于協商治理的推進。

（一）協商治理共識的缺失

從字面上看，協商治理蘊含有“協商”與“治理”的意涵。無論“協商”，還是“治理”在最基本意義上，都需要參與主體的基本共識。這個共識，是對于“誰治理”“如何治理”及“治理什么”等等的默認契約。若未能在各個社會群體之間實現平衡，未能彰顯與體現包括弱勢群體在內的所有社會群體的意愿，那么，這樣的“協商治理”只是徒有其名、虛有其表。一直以來，主導中國社會發展的是政府（廣義的官僚體制），而與之對應的私人組織、個人或機構的作用并未能夠得到應有的發揮，而使市場在資源配置中發揮“決定性作用”離不開民營企業，這些都需要現代公民的培養。因此，需要在破除官本位的同時推進國有企業改革，加強公民教育以錘煉現代公民。對此的基本共識是協商治理推進的基本要件。

但是，從一些公共事件發展與演進來看，治理主體的共識遠未達成。［7］比如，當“雷洋案”發生之后的追問和譴責，包括質疑公安民警的執法意圖，質疑雷洋是否有嫖娼行為，將雷洋的死說成是陰謀論，等等。與之形成鮮明對比的是，2015年美國巴爾的摩發生警察槍殺黑人事件之后，全美社會各界，包括政府、媒體、公民幾乎將關注的焦點都聚集在了“是否存在種族歧視和暴力執法”。再比如，對于公務員多與少①的問題，存在較大爭議。早在2008年，有“大部委制背后的智囊”指出，“中國公務員的數量偏少”，而人社部在2015年發布的《2015年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，截至該年底，全國共有公務員716.7萬人。但是，就數量而言，雖然公務員716.7萬，但財政供養人員約5000萬人，并不少。［8］［9］

（二）官本位：協商治理的最大阻礙

由于歷史的原因，中國的官本位思想一直沒有得到有效清除，反而體現在日常生活的各個方面，這里僅從中央與地方兩個層面對官本位的具體表現作出闡釋。中央層面的官本位集中表現在謀取部門利益上，而且通過“職權法定”“行為法定”與“程序法定”使部門利益法定化。［10］有中央部門從本部門利益出發，一味強調、維護本部門利益，影響了公共決策的全局性與前瞻性，進而損害了大眾利益。諸如行政審批制度等改革的最大阻力在于政府固守部門利益。有效監督缺乏與信息不對稱，使基層政府深陷信任危機的泥潭，典型表現為孟連事件、甕安事件、增城事件、織里事件等群體性事件。在高壓反腐與網絡化迅猛發展態勢下，的確相較以往，基層政府整體面貌有了很大改觀。

但是，信息畢竟是不對稱的，高壓反腐政策的可持續性有待進一步觀察。所以，“不去基層政府，你就不能感覺到他們的無禮和傲慢”［11］，“湖南民警拘禁女友并毆打扒光衣，一審：無強奸、危害輕免刑罰”［12］等現象依然屢見不鮮。需要澄明的是，不管是中央還是地方，都包含對國有企業的分析，而且，在筆者看來，高壓反腐態勢之下，政府得到了一定整肅，相對而言，國有企業改革有必要向破除官本位發力。

（三）民眾的治理應對：協商治理的有序化

由于開的是日系車，李某在2012年9月15的反日游行中，被包圍并毆打，導致開創型顱腦損傷。［13］現代化是一個創舉與毀滅并舉的過程，它以人的錯位和痛苦的高昂代價換來新的機會和新的前景。［14］(P37)此處的關鍵就被設置為“新的機會和新的前景”如何獲得。轉型社會，如果沒有權威的有效引導，舊有權威都被打破之后，極易形成“烏合之眾”的統治，類似的境況如法國大革命、“文化大革命”等，這實質上是泛政治化的表現，其典型表征是，將社會生活中幾乎所有問題政治化，動輒上綱上線到意識形態的高度，展開政治正確與否的攻訐。

泛政治化凸顯了政治全能主義的陰霾、理論建構的悖論和思維方式的非理性等問題，其根源在于權威主義政治傳統、整個意識形態化、政治媒介環境單一化以及知識分子心理庸俗化等多方面因素。［15］但筆者以為，無論是從轉型政治學而言，還是從中國現實語境來說，泛政治化及其引致的協商治理的無序傾向都與未能成功構建政治權威無法分開。社會轉型期，在準確定位之外，政治權威容易在缺位與越位之間徘徊。政治權威的缺位與越位都會使整個社會陷入群氓境地。政治權威的缺位使得政治秩序無從構建，“烏合之眾”統治很好理解。但當政治權威越位的時候，民眾獲得安全感的方式之一是攀附政治。而不受監督與制衡的政治權威根本無法做出理性的行為，這從邏輯上反過來促成了整個社會的群氓狀態。

三、協商治理困境的破解

公共治理理論的適用于工具層面。“盡管在20世紀90年代初期已經出現有關中國社團的實證研究，但作為規模性和整體性的轉變是在進入新世紀之后。在這一過程中，治理概念扮演了一個重要的中介角色。”［16］從更宏大的視閾來說，公共治理理論甚至成為評價中國政治體制改革的工具之一。借鑒與超越西方公共治理的當代中國協商治理要面對共識缺失、官本位以及民眾的治理應對等問題與現象，必須深入探討一系列問題。

（一）開放與改革：不能回避的現實

共識是得到個人與群體廣泛認同的協定，而在政治生活中，該協定事關根本性與基礎性原則，通常被視為政治的核心要義。保證改革的持續與方向至少需要做到三點：一是主導改革者必須有足夠的權威；二是社會必須保持基本穩定，即便這種穩定中包含病態的成分；三是改革的核心群體有基本的共識，這種“共識”首先且關鍵是開放與改革的共識，因為共識是成熟民主政治的基本要素。

共識從理念到實踐的蛻變需要基本的抓手。未能成功落地的共識只能是空中樓閣，只會是越呼喊越發讓人感到虛假。當代中國，是否具有共識以及能否推動共識的落地，首先的考驗是對開放與改革的認知程度②，進一步落實為開放與改革的具體策略。誠然，需要指出的是，本文的思考主要是圍繞國內展開的，不涉及外交等對外政策。“開放”語境促成我們衍用了西方公共治理理論對當代中國問題與現象的認識，以觸發當代中國本土治理理論的形成與發展，而這迫切需要“改革”的全面與深入展開。2015年稱為“全面深化改革的關鍵之年”，2017年為“全面深化改革向縱深推進的關鍵年”。全面深化改革背景之下，協商治理場域之中，“開放”與“改革”要獲得合法性，必須確保弱勢群體的治理主體地位及其有效發揮。當務之急是破除官本位，推進國有企業改革，加強公民教育。對官本位的破除，國有企業改革的推進以及公民教育的加強關涉協商治理多元主體的型塑，是協商治理領域全面深化改革的基本訴求。

（二）破除官本位與推進國有企業改革

對精英式民主的充分條件，可以大致框定為：選民能夠在參與競爭的精英中做出選擇；精英不能阻礙非精英的社會成員進入精英圈，也就是說，非精英進入精英的渠道是順暢的；堅持多元精英取向，不能僅由同一精英群體支配權力；各種類型的精英群體不存在同盟。［17］問題在于，如何確保協商治理之中的精英不“通吃”，不共謀呢？習近平總書記在在省部級主要領導干部專題研討班上的重要講話中特別指出：“要注重防范被利益集團‘圍獵’。”［18］從根本上講，需要破除官本位以推進協商治理。官本位的破除需要做到公務員職業的“普通化”、無差別反腐的常態化、政府的中性化等。

國有企業不能搞私有化，絕對不是其不進行改革的理由，絕不能成為國有企業不惠及普通民眾的借口。國有企業改革需要綜合如下因素：“往前看”，就是可以帶領企業提高效率的人；“往后看”，就是過去為企業發展做出貢獻的人；“往左右看”，就是包括普通職工在內的全社會；“往上看”，就是執行政策與法律的國家政府部門。［19］(P114-115)同時，必須確保國有企業與民營企業之間的平等競爭。民企方面，以2016年為例，民企的形勢難言樂觀。一個顯著的現象是民間投資增速大幅下滑。統計顯示，2016年以來，民間固定資產投資與全社會固定資產投資的分化程度進一步加劇，該年度1-9月份，全社會固定資產投資同比增長8.2%，達到42.69萬億元，而同期民間固定資產投資僅為26.19萬億元，同比增長僅為2.5%。而有些民營企業家將資產轉移至境外［20］，其中不能說沒有民營企業受到不平等對待的因素。

（三）公民教育的必要性：我們都是公民

對“協商”“治理”“協商治理”等概念，需要作出詞源學意義上的解讀，需要厘清其從哪里來，如何演進，尤其是這些詞在當代中國的含義是什么，或者說，考究這些詞的本土化特色是必要的。但這并不能成為拒斥其普適性意涵的理由和借口。而現在的問題是，我們既沒有認清開放語境下普適性理論的基本意涵，更沒有理解中國的“本土資源”。現有研究普遍集中在對西方治理理論的文獻學解讀，對中國社會主義協商民主的應然層面闡釋，剖析的著力點在于協商民主作為社會主義民主重要組成部分的意義、價值與功能，而對于超大社會的當代中國踐行協商治理的多元樣態、巨大差異、關鍵問題等缺乏理性認識。［21］本文無力做面面俱到的梳理，只是想特別強調，現代公民是協商治理的基本組成與積淀，缺少現代公民的協商治理更多是一種偶發性事件。想要使諸如南京市鼓樓區以“社區協商”為主題的協商治理模式［22］延續下去，公民教育恐怕是無法繞過的議題。

以大學教育為例，高校“雙一流”來了，985、211高校將重新洗牌，“國家‘雙一流’建設河南不能再缺席了!”［23］，“湖南2020年力爭3所大學進入‘世界一流’”［24］等標題頻頻出現在人們眼前，但與國家對大學教育的投入、全社會對大學教育的關注相比，大學教育并未贏得民眾更多的滿意。筆者以為，根源在于我們反反復復、兜兜轉轉、改來改去，并未觸及問題的實質，也就是說，教育到底要培養什么樣的人？我們可以在普遍意義上，對教育培養的目標作出解讀，即“公民”。公民是身份平等的，具有公共生活品格和公共精神，以正確方式、高度責任感和自覺意識主動投身于公共生活和社會公共事務的人。［25］(P33)協商治理視域下，中國本土意義上的公民除了滿足如上基本條件之外，還需要實現協商治理的現實性與前瞻性的統一，既立足于實際，又放眼未來，比如在基層治理中善于捕捉議事習俗，基于此，積極探索適應性協商機制，開出本土的協商治理形式。

四、結 語

通過比照公共治理理論的標準，反觀中國的問題與現象，以問題倒逼改革。借鑒與超越西方公共治理的當代中國協商治理，需要面對官本位、治理無序化的危險等多元主體不成熟的問題，必須堅定凝練開放與改革的共識，在破除官本位的同時推進國有企業改革，加強公民教育以錘煉現代公民。開放語境下，對公共治理理論的觀察與適用需要共同推動本土治理與國家現代化。分析公共治理理論的適用性與破解協商治理的困境，不僅僅是一個實踐論題，關系到我們對西方先進理論的有效適用以及對中國本土問題與現象的有效描述，更是一個理論上的議題。

注釋：

①朱光磊指出了該問題的關鍵所在：公務員隊伍的問題不在“人員冗余”而在“結構不優”。因此，與其精減人員，不如花些力氣去解決領導干部的兼職問題、副職問題，從而優化公務員的專業結構，參見姬泰然、楊謐：《朱光磊：用理論回饋時代》（《光明日報》2016年12月29日第15版）。

②筆者以為，某種程度上，我們黨對改革的理性認識與共識離不開開放的語境。而對于公共治理理論而言，“開放”是我們對其適用的基礎與前提。所以，本文將“開放”置于“改革”之前。