農(nóng)村群體性事件的發(fā)生原因及長(zhǎng)效治理對(duì)策

謝 迪

（湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，縣域治理研究院，湖北 武漢 430062）

近年來(lái)，農(nóng)村群體性事件頻發(fā)，給農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)帶來(lái)了巨大的壓力。仔細(xì)剖析這些群體性事件可以發(fā)現(xiàn)，盡管誘因復(fù)雜，卻無(wú)不折射出在農(nóng)村社會(huì)快速發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，鄉(xiāng)村治理體系不健全，治理理念、方式落后和治理水平不足等現(xiàn)實(shí)。中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)提出要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)工作，健全德治、法治、自治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。為此，健全鄉(xiāng)村治理體系，借助多元主體之間的協(xié)同耦合來(lái)整合資源和促成聯(lián)合行動(dòng)，有利于促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，保障農(nóng)民合法權(quán)益不受損害，進(jìn)而就防范群體性事件從系統(tǒng)層面為基層政府提供新思路。

1 農(nóng)村群體性事件的發(fā)生根源

鄉(xiāng)村治理體系是對(duì)多元主體在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的行為、彼此之間的關(guān)系以及對(duì)這種行為和關(guān)系進(jìn)行規(guī)定的法律法規(guī)制度的統(tǒng)稱。鄉(xiāng)村治理體系失衡主要指鄉(xiāng)村治理過(guò)程中多元主體之間行為不協(xié)調(diào)、關(guān)系不平等、權(quán)責(zé)不明確以及相關(guān)法律不完善等，這已成為誘發(fā)群體性事件的深層次原因。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理體系失衡主要表現(xiàn)如下。

1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)干預(yù)村民自治

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村組法》）的頒布實(shí)施和“鄉(xiāng)政村治”體制的確立，使鄉(xiāng)村關(guān)系由上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系變成“上下分治”的指導(dǎo)關(guān)系［1］，國(guó)家從法律和制度上保證村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)不再受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的隨意干預(yù)。然而現(xiàn)實(shí)中，在準(zhǔn)動(dòng)員的壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于資源提取的需要和對(duì)既有權(quán)力維護(hù)的需要，反而加大了對(duì)村莊自治權(quán)的干預(yù)。村兩委基于自身利益考量也會(huì)選擇依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，變成“準(zhǔn)行政”組織。此時(shí)，村兩委也就喪失了村民對(duì)其的組織信任，村民與村兩委之間的緊張和矛盾就會(huì)增加，這為群體性事件的暴發(fā)埋下了隱患。

1.2 村兩委之間權(quán)責(zé)碎片化，關(guān)系不順

村委會(huì)屬于基層群眾性自治組織，其權(quán)威來(lái)自于全體村民的授予，應(yīng)考慮的是如何保障村民的權(quán)益；村支部是上級(jí)黨委的派出機(jī)關(guān)，代表上級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，其權(quán)威是上級(jí)機(jī)關(guān)權(quán)威的轉(zhuǎn)移。將權(quán)力自上而下的黨支部和自下而上的村委會(huì)統(tǒng)一于鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中是黨和政府的創(chuàng)新，有利于避免決策失誤、權(quán)力腐敗等現(xiàn)象。但也可能陷入權(quán)力交錯(cuò)重疊甚至相互沖突、職責(zé)關(guān)系模糊、議事程序不規(guī)則等權(quán)力結(jié)構(gòu)困境，致使二者無(wú)法在鄉(xiāng)村治理中形成合力，影響村治績(jī)效。

1.3 村兩委與村自組織關(guān)系不順，村莊組織功能弱化

村自組織是指存在于農(nóng)村并服務(wù)于農(nóng)民的各類民間組織，主要包括行政性質(zhì)組織、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)組織、文化性質(zhì)組織等，村自組織是自發(fā)權(quán)威的顯現(xiàn)，體現(xiàn)一種平等協(xié)商機(jī)制。但在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，村兩委與其他自組織卻在權(quán)責(zé)上相互疊加甚至沖突，關(guān)系難以協(xié)調(diào)，造成村莊組織功能弱化和治理體系失衡。

1.4 村民內(nèi)部權(quán)力失衡，普通村民政治參與程度低

由于村民自治、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、宗族主義復(fù)活等因素，村民內(nèi)部逐漸分化為體制精英（村干部等）、非體制精英（經(jīng)濟(jì)精英等）和普通村民等利益階層，他們參與鄉(xiāng)村治理的權(quán)力是不均衡的。長(zhǎng)此以往，這種權(quán)力的不對(duì)等，造成精英對(duì)鄉(xiāng)村治理權(quán)的壟斷和普通村民的政治冷漠，也會(huì)加劇體制精英與非體制精英、精英群體與非精英群體之間的對(duì)抗，從而造成村莊分裂，為群體性事件暴發(fā)埋下隱患。

1.5 村莊選舉亂象叢生，群眾不滿情緒倍增

村莊選舉是鄉(xiāng)村治理體系的重要環(huán)節(jié)，公正的選舉可以保證村干部隊(duì)伍的素質(zhì)，有利于維護(hù)村民的合法利益，化解村莊內(nèi)部的矛盾和沖突。但是，部分村莊選舉中存在諸如賄選拉票、傳統(tǒng)勢(shì)力和村莊灰色勢(shì)力操縱選舉等亂象，嚴(yán)重破壞了村莊民主制度，損害了村干部的權(quán)威，降低了村民對(duì)村莊權(quán)威機(jī)關(guān)的信任，增加了村民的不滿情緒，為群體性事件的暴發(fā)埋下伏筆。

1.6 村莊民主監(jiān)督乏力，鄉(xiāng)村治理存在暗箱操作

《村組法》規(guī)定村莊應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實(shí)際上大多數(shù)村莊也都成立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，并起到一定的作用，但這種作用與成立的初衷相差較遠(yuǎn)。民主監(jiān)督乏力使其逐步喪失公信力，面對(duì)村干部以權(quán)謀私、侵害村民合法權(quán)益等行為時(shí)有心無(wú)力，致使村民利益受損，產(chǎn)生不滿情緒，一旦遇到導(dǎo)火索，這種不滿情緒就會(huì)演變成為群體性事件。

2 鄉(xiāng)村治理體系失衡的原因

本文嘗試從體制性和制度性原因、村莊轉(zhuǎn)型過(guò)程中現(xiàn)代化問(wèn)題和綿延千年的傳統(tǒng)文化等多維角度，對(duì)村莊治理體系失衡原因進(jìn)行分析。

2.1 規(guī)則體系不完善

我國(guó)初步建立起一套包括法律、法規(guī)和鄉(xiāng)規(guī)民約在內(nèi)的鄉(xiāng)村治理規(guī)則體系。但是，由于規(guī)則內(nèi)容過(guò)于原則化，缺少程序性的安排，規(guī)則制度與制裁手段相脫節(jié)等，導(dǎo)致這種規(guī)則體系并不完善，在實(shí)踐中也難以操作和把握，現(xiàn)實(shí)中村莊選舉中的亂象叢生與規(guī)則制度和制裁手段相脫節(jié)不無(wú)關(guān)系。

2.2 村莊多元利益激烈博弈

過(guò)渡期，特別是在人口雙向、頻繁流動(dòng)的推動(dòng)下，農(nóng)村社會(huì)利益多元化、復(fù)雜化趨勢(shì)漸顯，鄉(xiāng)村治理由二元博弈發(fā)展為多元利益博弈，農(nóng)村社會(huì)進(jìn)入矛盾突發(fā)期，“社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織形式、社會(huì)利益格局、社會(huì)思想觀念發(fā)生深刻變化”［2］，縱向和橫向間多元主體之間利益矛盾和摩擦沖突日益增多，增加了調(diào)解的難度，對(duì)鄉(xiāng)村治理提出新的挑戰(zhàn)。

2.3 傳統(tǒng)文化和風(fēng)俗習(xí)慣因素

過(guò)渡期，農(nóng)村社會(huì)文化具有新舊共存、稻稗混雜的特征。鄉(xiāng)村治理體系的發(fā)展會(huì)受到村莊人情禮法、宗族觀念等傳統(tǒng)文化以及治理體系歷史記憶的多重影響，當(dāng)現(xiàn)代化的治理方式與傳統(tǒng)的文化積淀發(fā)生矛盾時(shí)，村民的選擇往往是復(fù)雜多樣和不確定的。

2.4 經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展落后

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等方面無(wú)法滿足現(xiàn)代村莊治理體系的要求，是造成治理體系失衡的直接原因。例如，缺少資金支持公共服務(wù)建設(shè)；村民文化素質(zhì)、公民意識(shí)不高；村莊集體意識(shí)薄弱，政治社會(huì)化程度低，多元主體過(guò)于關(guān)注個(gè)人利益等。

3 防范農(nóng)村群體性事件發(fā)生的根本思路

鄉(xiāng)村治理體系失衡是引發(fā)農(nóng)村地區(qū)沖突和矛盾的重要根源，若不加以調(diào)整，矛盾和沖突有可能進(jìn)一步激化，引發(fā)群體性事件。在原有治理體系難以有效化解農(nóng)村群體性事件爆發(fā)的情況下，尋求健全治理體系就成了當(dāng)務(wù)之急。

3.1 完善鄉(xiāng)村治理規(guī)則體系

需要在原有的基礎(chǔ)上完善符合農(nóng)村實(shí)際的組織規(guī)則，約束多元治理主體的行為，使其行為符合組織規(guī)則的要求，提高鄉(xiāng)村治理績(jī)效和村民滿意度。為此，需要完善《村組法》；需要清晰界定鄉(xiāng)村治理多元主體之間的權(quán)責(zé)范圍，明確彼此間工作缺位、錯(cuò)位的責(zé)任后果及其懲罰性規(guī)定；需要以兼顧面上的利益共享和少數(shù)人的利益補(bǔ)償為原則，制定鄉(xiāng)村治理合作規(guī)則，為健全鄉(xiāng)村治理體系提供制度保障。

3.2 轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，重構(gòu)鄉(xiāng)村關(guān)系

一是要樹(shù)立公共服務(wù)理念，打造服務(wù)型基層政府。要合理優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，指導(dǎo)構(gòu)建便民服務(wù)的公共服務(wù)體系，加大公共服務(wù)投入，不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的公共服務(wù)能力和服務(wù)意識(shí)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要合理“放權(quán)”，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其他治理主體的良性互動(dòng)，最終“建立一種在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政調(diào)控機(jī)制與村民自治機(jī)制相結(jié)合、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政功能與村莊自治功能互補(bǔ)、政府力量與社會(huì)力量互動(dòng)、政府資源與社會(huì)資源整合的合作治理模式”［3］。

3.3 協(xié)調(diào)村兩委關(guān)系，建立制度化的權(quán)力行使模式

嚴(yán)格按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》和《村組法》等相關(guān)法律法規(guī)來(lái)行使權(quán)力，并適時(shí)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)等進(jìn)行補(bǔ)充和完善，使其更具操作性。為此，一是村支部發(fā)揮黨組織的模范帶頭作用，充分發(fā)揮黨內(nèi)民主，將村中覺(jué)悟高的、能力強(qiáng)的村民發(fā)展為新黨員，擺脫行政化，避免對(duì)村民自治的干預(yù)。二是村委會(huì)要增強(qiáng)其綜合治理和保障村莊民主的能力，不斷提高自己的決策、資源調(diào)配和回應(yīng)等能力，發(fā)揮好其在調(diào)動(dòng)村民積極性，發(fā)展生產(chǎn)、搞好社會(huì)化服務(wù)、維護(hù)社會(huì)治安及村民教育管理方面的作用。三是要加強(qiáng)村干部的文化素質(zhì)培養(yǎng)，增強(qiáng)其自覺(jué)遵守落實(shí)相關(guān)規(guī)定的能力［4］。

3.4 大力培育村自組織，建立制度化的鄉(xiāng)村治理吸納機(jī)制

村自組織是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基石。因此，一是要注重宣傳，將形成村自組織內(nèi)化成鄉(xiāng)村治理多元主體內(nèi)心的信念。二是要加大扶持力度，采取財(cái)政、稅務(wù)、土地等多種措施扶持村自組織發(fā)展；要多渠道、多種方式提高自組織成員的文化素質(zhì)、思想水平，促進(jìn)自組織內(nèi)部協(xié)同一致，避免失衡現(xiàn)象的發(fā)生。三是要?jiǎng)?chuàng)新溝通機(jī)制，為自組織參與鄉(xiāng)村治理創(chuàng)造平臺(tái)，充分發(fā)揮其在村莊溝通和維護(hù)多元主體之間合作方面的積極作用。

3.5 加強(qiáng)對(duì)村民的培育，推進(jìn)村莊社會(huì)化進(jìn)程

一是要大力發(fā)展農(nóng)村教育，提高村民的文化素質(zhì)和知識(shí)水平，特別是提高村莊精英的綜合素質(zhì)。二是要以多種渠道、多種方式對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行宣傳，使村民認(rèn)識(shí)到政治參與的重要性，切實(shí)提高村民的權(quán)力意識(shí)和參政議政意識(shí)。三是要采取措施強(qiáng)化村民代表大會(huì)、村民議事會(huì)等民主參與形式在鄉(xiāng)村治理中的作用，為村民政治參與提供平臺(tái)保障，在實(shí)踐中鍛煉和強(qiáng)化村莊公民權(quán)利。

3.6 完善村莊監(jiān)督管理機(jī)制

一是要建立多元監(jiān)督機(jī)制，要以法律法規(guī)的形式明確多元監(jiān)督主體的監(jiān)督地位、監(jiān)督職責(zé)和監(jiān)督渠道等，確保多元監(jiān)督有據(jù)可依。二是要規(guī)范村務(wù)公開(kāi)制度，確保村務(wù)財(cái)務(wù)定期、及時(shí)公布，相關(guān)責(zé)任人要詳細(xì)認(rèn)真回答監(jiān)督主體的質(zhì)疑等。三是培育新型農(nóng)民監(jiān)督專業(yè)組織，增強(qiáng)農(nóng)民參與監(jiān)督的組織化和規(guī)范化程度，避免因組織程度低、專業(yè)素養(yǎng)缺乏而可能出現(xiàn)監(jiān)督成本高、監(jiān)督不力等現(xiàn)象。

參考文獻(xiàn)

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