周口市農村土地確權存在的問題與對策

齊振宇

（周口市川匯區農林局，河南 周口 466000）

農村土地是農村經濟發展和社會生活的基礎，農村土地確權對土地規模化流轉、經營起著積極的推動作用，是實現農業現代化的重要條件，同時對城鄉統籌發展也起著重要作用。河南省周口市農村土地情況比較復雜，土地確權辦證工作存在諸多問題和矛盾。發現問題、分析問題、解決問題，對順利開展農村土地確權辦證工作具有積極的意義。

1 存在的主要問題

1.1 認識不足

一些農村群眾和干部存在小農意識，認為農民只要有地種就行，有證無證都一樣；一些長期在外務工的農民對土地的權益認識不足，對土地確權缺乏積極性；一些土地承包人對確權工作有異議，出現抵觸情緒，不愿配合工作；部分基層政府關注的是經濟發展，對土地確權的重要性認識不足，不愿意扎實有效地開展工作。

1.2 相關法律法規、政策制度不健全

目前，我國已建立了全方位、多層次的農業法律法規，但一些法律法規是多年前制定的，時過境遷，已經不符合現實需求，甚至還有一些相互矛盾。例如，《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國農業法》《中華人民共和國民法通則》等對“農村土地歸集體所有”中“集體”一詞含義界定不明確，稱呼各不相同。在農民權益和耕地保護方面，《中華人民共和國農村土地承包法》第26條規定“承包期內，發包方不得收回承包地”，而《中華人民共和國土地管理法》第37條規定“承包經營耕地的單位或者個人連續二年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地”，二者相互矛盾。此類情況還有很多，這些不健全的法律法規、政策制度給農村土地確權工作造成了嚴重阻礙。

1.3 缺乏人力、財力支持

農村土地確權是一個復雜的系統工程，要順利開展工作，離不開大量人力、財力等方面的支持。高質量的土地確權工作需要使用先進的技術和測量設備，需要任用大量具有相關專業技術和管理經驗的復合型人才。然而，周口市廣大農村缺乏此類人員，從行政部門臨時抽調一些人員組成的土地確權隊伍缺乏專業技術和經驗，大大影響了土地確權工作的效率和質量。另外，一些地方政府財政緊張，投入資金嚴重不足，影響確權工作的順利開展。

1.4 土地確權面積不準確

在1998—1999年土地第二次延包過程中，一些農村把土地按水肥條件不同劃分，在簽訂承包合同過程中，一些農戶按應分面積記錄，一些農戶按實分面積記錄，好地賴地折算比例不同，導致不同地方統計的面積不一樣。此外，開荒新增地、房屋等建設占用部分土地、承包戶之間土地的互換、承包地調整等，都會造成農戶承包土地面積與實際土地面積不一樣。

1.5 人地不符情況嚴重

“增人不增地，減人不減地”的第二輪土地承包政策，致使一些農戶在承包土地的過程中，土地沒有得到及時調整。一些增人不增地農民，一些因土地依法被征用農民，一些由于離異、死亡等造成主人變更農民，一些產權有糾紛的農民，承包地由于沒有得到及時調整，都想借此機會爭取自己的權益，為達目的甚至采用上訴、糾纏等過激手段，引發諸多社會矛盾。

1.6 相關檔案資料缺失

一些農村行政村檔案資料管理不善、保存材料不完整或者兩委班子變動頻繁，檔案資料交接不及時，造成材料缺失，特別是土地承包材料的缺失，給土地確權工作造成嚴重阻礙。

2 解決問題的對策

2.1 加強宣傳，提高認識

政府有關部門應組織得力專業人員深入農村、農戶，采用各種靈活方式方法，向廣大農村基層干部和農戶做好宣傳工作，讓他們充分了解土地確權的重要意義。宣傳可以采用多樣化的方式，可以派人到農村張貼標語、發放宣傳手冊，也可以借助廣播、電視、網絡等媒體進行宣傳。有條件的地方，可以組織農民參加相關法律法規知識學習班，開展一些文化活動等向廣大農戶宣傳土地確權知識，從而提高廣大農民群眾的認識。

2.2 建立健全相關政策和法律法規

完善相關法律法規，使土地確權工作的開展有保障、有依據。在政策方面，處理實際問題時，應給予工作人員一定的自由空間，避免處理問題過度死板。在保留一定自主性和靈活性的基礎上，要盡快完善有關法律法規，妥善解決確權工作中出現的矛盾和問題。在監督管理方面，要完善監督管理機制，做好確權工作全程監督，采用多種監督方式，如官方微博、微信、投訴熱線等，加大信息公開力度，使廣大農戶了解土地確權工作信息，從而接受廣大農民的監督。

2.3 加大財力投入，加強人員專業素質培訓

根據周口市廣大農村缺乏土地確權人才的現狀，地方政府應高度重視，加大資金投入，加強技術培訓。一方面，加大工作人員土地確權相關流程、制度、作業原則等崗前培訓力度，加強對工作人員使用設備、準確測繪等專業技能的培訓。同時，積極引進相關技術人才。另一方面，加強土地確權工作人員同廣大農民群眾溝通能力的培訓，提高同農民協商和解決土地糾紛的能力。

2.4 結合實際，化解矛盾

在農村土地確權工作中，對可能出現的問題和矛盾，可采取如下3種解決方法。一是政府調派有關人員組成土地確權工作組，加大宣傳力度，做好問題和矛盾的防控工作。對于問題集中、矛盾大的地方，工作組進村入戶，首先把歷史遺留問題解決掉，再進行土地確權。二是對第二輪土地承包面積有異議的，要嚴格遵循原政策，有問題的解決問題，協議不全的要補充完善。切實做到合同與經營權證一致，確保土地確權工作順利開展。三是設立土地糾紛調解機構。對土地確權中出現的土地糾紛，要結合當前實際和歷史遺留問題，客觀公正地加以解決，切實維護農戶的合法權益。對當前不能解決的問題，應記錄在案，鄉村兩級共同研究解決，土地確權先按現狀進行。

2.5 調查核實，接受監督

根據周口市一些農村土地承包材料缺失和土地確權面積數字不準的情況，在實際工作中可以分5個階段進行，即試點、發動、調查摸底、清查核實和權證發放依序開展。為了更好地接受群眾監督，要保證各階段統計、核實、測繪等各項數據準確無誤，并公示于眾。一是詳細準確地填寫“農村集體土地經營情況統計表”“農村土地承包現狀情況統計表”等表格，切實摸清被調查村土地性質及現狀。二是對繪制空間位置圖和實施清查后面積進行公示。清查結束后，將農戶承包地魚鱗圖進行公示，各戶簽字蓋章，接受群眾監督。三是建立健全登記簿。將農戶承包土地的地塊位置及四至邊界等信息輸入微機，按照不動產統一登記的原則，編制土地承包經營權登記簿，確保土地確權工作順利完成。