鄉村振興背景下黃河故道流域土地資源配置現狀及對策

周 娜

（徐州市國土資源局，江蘇 徐州 221000）

1 統籌土地資源配置與推進鄉村振興的背景與意義

1.1 統籌土地資源配置與推進鄉村振興的背景

實施鄉村振興戰略，是黨中央做出的重大戰略部署，是“強、富、美、高”新徐州建設的重大任務，也是廣大農民群眾的殷切期盼。實施鄉村振興戰略，是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的必然選擇，也是實現江蘇省徐州市人民富裕的必然要求。

對土地資源進行合理配置不僅能穩步推進新型城鎮化建設，而且能實現未來城鎮可持續發展。在鄉村振興過程中，土地作為農民的基本生存資源和生產生活保障，需要進行更好地分配與優化，突出其在鄉村振興中的重要作用。

徐州市自然條件優越，農耕歷史悠久，是江蘇省農業主產區和糧食主產省。徐州市工農、城鄉之間發展較為協調。自黨的十八大召開以來，徐州市上下認真學習貫徹習近平系列重要講話，特別是視察徐州市的重要講話精神，全面落實中央加強“三農”工作的決策部署，扎實推進現代農業建設，持續改善農村民生，全面深化農村改革，為全市經濟社會發展提供了有力支撐。

1.2 統籌土地資源配置與推進鄉村振興的意義

首先，統籌土地資源配置與推進鄉村振興是深入貫徹落實中央、省、市決策部署的最終決定，促進黃河故道流域鄉村振興工作圍繞率先全面建成小康社會和“邁上新臺階、建設新江蘇”的目標，以“更加注重減少相對貧困、縮小收入差距、促進共同富裕”為總定位的重要舉措。2018年是全面貫徹落實黨的十九大精神的開局之年，也是實施脫貧致富奔小康工程承上啟下的關鍵一年，做好鄉村振興工作，對確保徐州市如期完成脫貧致富奔小康的工程任務與建成更高水平的小康社會具有十分重要的意義。

其次，由于土地具有資源、資產和資本性等多重屬性，土地資源是農民生產、生活的空間載體和增收致富核心。在鄉村振興工作中，國土資源系統在用地保障、資源開發和土地綜合整治方面具有重要作用。

2 徐州市黃河故道流域土地資源配置現狀

徐州市黃河故道流域是蘇北地區發展的“貧困帶”，經濟社會發展與土地利用存在較多矛盾和問題。該流域具有區域發展邊緣性和過渡性“雙重”區位特征，經濟發展不均衡，貧困人口比重較大；同時土地利用粗放，空間布局不合理，農業人口多，農村居民點多而分散，耕地保護壓力較大。但是，該流域集聚著2個國家級開發區和多個省級工業園區，是徐州市未來經濟發展的重要地帶。

黃河故道流域在徐州市境內涉及豐縣、沛縣、邳州市、睢寧縣和城區（銅山區、經濟開發區、新城區），共計62個鄉（鎮、街道），土地總面積5 968.5 km2，占徐州市土地總面積的53%。2016年，黃河故道流域總人口為454萬人，占徐州市域總人口的47.3%，可見黃河故道流域是徐州市乃至全省土地綜合整治的重點區域，也是徐州市傳統的重要農業生產區，未利用地開發潛力較高。

3 黃河故道流域土地資源配置存在的問題

3.1 村莊布局散亂，土地利用粗放

徐州市黃河故道流域內共有行政村1 088個，農村居民點用地面積7.5萬hm2，占建設用地總面積的60.8%；人均農村建設用地為265.7 m2，遠高于國家農村最高人均建設用地標準。但是，由于徐州市過去長期缺少村莊規劃，使得村莊建設長時間處于無序狀態，莊體布局散亂，再加上黃河故道流域又屬于貧困地區，造成黃河故道流域農村居民點布局散亂，基礎配套設施、公共服務設施配套不足。

3.2 工礦用地分布廣、塌陷多、危害大

徐州市黃河故道流域內煤礦、石膏礦較多，采礦跡地分布廣泛，采礦用地面積約6 300 hm2，主要集中于黃河故道流域中部及沛縣東北部。雖然采礦用地僅占流域總面積的1.0%，但實際受采礦影響的范圍要遠高于實際采礦用地面積。據相關數據統計，全流域采煤塌陷地大于2萬hm2。

3.3 風貌不明顯，居住環境差

徐州市黃河故道流域農村居民多根據自己的經濟狀況與喜好建設房屋，造成流域內建筑分布混亂，缺乏整體規劃控制。另外，村民建房受經濟條件、建筑專業技術水平及基礎設施配套等因素影響，房屋功能布局不合理，建筑物內水、電等配套不全，居住質量不高，加之村民環境衛生意識薄弱，使得村莊衛生環境非常差。

4 鄉村振興背景下黃河故道流域土地資源配置建議

4.1 工程措施

4.1.1 大力實施黃河故道流域土地綜合整治。2018年“中央一號文件”要求建立高標準農田建設等新增耕地指標，并將所得收益通過支出預算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略。徐州市從2012年開始啟動黃河故道綜合開發計劃，結合黃河故道沿線土地利用特點，徐州市國土資源局創造性地提出了“黃河故道流域土地綜合整治”工作思路，并首次引入“流域”概念，整個工程涉及4縣3區、62個鎮（辦事處），總人口450余萬，土地總面積56.2萬hm2。經統計分析，理論上農村建設用地復墾潛力達4.0萬hm2。2015年以來，徐州市在流域內安排實施各類土地整治項目近4.0萬hm2，爭取省級土地整治資金約6億元，產生各類指標5 440 hm2［1］。

4.1.2 搶抓增減掛鉤指標交易政策機遇，為脫貧攻堅和鄉村振興籌集資金。推進黃河故道流域增減掛鉤節余指標，完善市場化運作機制，指標流轉收益主要用于搬遷農民安置補償、農村土地整治、涉農基礎設施和農村公共服務配套設施建設等工作。2017年，徐州市國土資源局成功爭取增減掛鉤指標跨縣區流轉，突破了增減掛鉤指標只能在縣域內流轉的限制，為促進鄉村振興提供了寶貴的空間和資金支持。2017—2018年，徐州市黃河故道流域內共交易增減掛鉤節余指標約400 hm2，交易金額42.4億元，為深入推進鄉村振興戰略實施提供了強有力的資金支持。

4.1.3 開展農村閑置低效土地調查，大力實施萬村土地綜合整治。為認真貫徹落實中央、省、市等文件精神，徐州市開展了農村內部閑置低效土地調查工作，利用影像分析等技術手段，將篩選出符合條件的地塊納入萬村整治項目庫中。并按照市政府辦公室《關于實施“萬村土地綜合整治”工作的意見》的要求，開展萬村土地綜合整治工作。

4.1.4 以黃河故道流域土地綜合整治為主要抓手，充分挖掘農村存量建設用地潛力。通過優化土地利用空間布局，科學配置土地資源，提高耕地質量及節約集約用地水平；改善農村整體面貌和基礎設施條件，優化農村生活理念、生產方式與生產結構。

4.1.5 加快村級土地利用規劃編制和實施。根據《土地利用總體規劃管理辦法》和《國土資源部關于有序開展村土地利用規劃編制工作的指導意見》等有關要求，結合徐州市實際情況，因地制宜地開展了豐縣趙莊鎮大劉集村、銅山區倪園村、大許鎮鄭廟村等土地利用工程。通過村土地利用規劃編制，為實施鄉村振興戰略、農村土地制度改革試點、特色田園鄉村建設和全域旅游發展等項目提供了詳細的規劃與引導［2］。

4.2 政策建議

4.2.1 以政策為依托，發揮政府主導作用。充分利用國土資源部和省國土資源廳關于增減掛鉤指標向貧困地區傾斜以及加大經濟薄弱地區土地綜合整治力度等政策，對黃河故道流域重點鎮開展土地整治工作。同時，為保證扶貧項目效益最大化，探索建立政府主導、國土搭臺、規劃先行、公眾參與以及多部門協助的管理模式。

4.2.2 健全制度規范。根據上級有關文件精神，結合實際出臺相關文件，指導各項工作的開展。例如，豐縣出臺了《縣政府關于推進2017年增減掛鉤工作的意見》《關于加快推進新農村建設的意見》等文件，銅山區出臺了《關于調整銅山區耕地占補平衡項目管理和城鄉建設用地增減掛鉤復墾有關規定的通知》《徐州市銅山區農村村民集中居住試點實施意見的通知》等一系列涉及振興農村、保障脫貧攻堅工作順利進行的土地政策［3］。

4.2.3 強化工作考核。將增減掛鉤等重點工作納入對各縣年度重點經濟發展考核事項之中，對工作責任落實情況、項目申報、實施進度等進行督導和考核，評選出增減掛鉤工作先進單位，對成績突出的個人給予獎勵。

4.2.4 人才引領，村民參與。發揮人才引領積極作用，以項目回遷、資金回流、人才回歸等形式助力鄉村建設發展，做大、做強、做優特色產業，建設“鄉土人才+鄉土產業+特色小鎮”的發展模式，達到“帶領技術傳承、帶強產業發展、帶動群眾致富”的目標。