土地整治過(guò)程中的若干問(wèn)題研究

洪 治

（江西理工大學(xué)建筑與測(cè)繪工程學(xué)院，江西 贛州 341000）

土地整治項(xiàng)目對(duì)于保護(hù)和合理利用土地資源、提高耕地利用效率以及改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等具有不可替代的作用［1］，已成為我國(guó)土地資源管理的一項(xiàng)重要國(guó)家戰(zhàn)略。因此，做好土地整治這篇大文章，是各級(jí)政府特別是國(guó)土資源管理部門(mén)亟待破解的現(xiàn)實(shí)課題。

1 土地整治過(guò)程中的常見(jiàn)問(wèn)題

近年來(lái)，各地區(qū)國(guó)土資源管理部門(mén)立項(xiàng)了一大批土地整治項(xiàng)目，并已陸續(xù)辦理了竣工驗(yàn)收。從竣工驗(yàn)收的情況反饋來(lái)看，土地整治項(xiàng)目取得了預(yù)期的效果，同時(shí)也暴露了一些問(wèn)題［2］。

首先，項(xiàng)目前期的設(shè)計(jì)不夠合理，對(duì)生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、人文景觀等影響因素考慮不周。部分項(xiàng)目在規(guī)劃設(shè)計(jì)過(guò)程中對(duì)現(xiàn)狀用地情況調(diào)查不夠充分，尤其是對(duì)當(dāng)?shù)匕傩盏某鲂辛?xí)慣和耕作要求了解不足，導(dǎo)致項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中經(jīng)常遇到農(nóng)民的阻擾，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度受阻，影響整個(gè)項(xiàng)目的工期。少量土地整治項(xiàng)目在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)隨意改變?cè)嫉匦蔚孛玻瑢?dǎo)致出現(xiàn)新的水土流失現(xiàn)象，破壞當(dāng)?shù)卦械纳鷳B(tài)環(huán)境；甚至有少量土地整治項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中隨意改變項(xiàng)目性質(zhì)，如由土地整治項(xiàng)目變成了農(nóng)田水利項(xiàng)目。

其次，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程監(jiān)管不到位，對(duì)簽證、變更控制不嚴(yán)。首先，部分項(xiàng)目存在未按施工設(shè)計(jì)圖進(jìn)行施工，工程外觀質(zhì)量不合格；其次，工程變更隨意性大，部分重大變更未按要求履行相關(guān)變更手續(xù)；最后，部分工程簽證與相關(guān)規(guī)程不符，簽證無(wú)相關(guān)責(zé)任人和責(zé)任單位簽章，或存在簽證無(wú)相關(guān)附圖和計(jì)算依據(jù)。

然后，項(xiàng)目檔案資料不夠完善，過(guò)程監(jiān)管和結(jié)算審計(jì)等資料殘缺不全。施工、監(jiān)理日志形同虛設(shè)、內(nèi)容空泛，部分監(jiān)理資料存在事后補(bǔ)簽或代簽現(xiàn)象；部分合同外項(xiàng)目結(jié)算無(wú)原始依據(jù)。部分工程竣工圖與工程實(shí)體不符，竣工圖上工程原狀與現(xiàn)狀混淆，重要工程節(jié)點(diǎn)無(wú)竣工單體詳圖等。部分項(xiàng)目涉及土地權(quán)屬流轉(zhuǎn)的無(wú)相關(guān)資料反映。

再次，項(xiàng)目資金管理不夠規(guī)范，資金流向和資金余缺情況不清。部分項(xiàng)目未按規(guī)定開(kāi)設(shè)財(cái)務(wù)收支專用賬戶，部分項(xiàng)目甚至違規(guī)列支與項(xiàng)目無(wú)關(guān)的開(kāi)銷，部分財(cái)務(wù)臺(tái)賬不全，部分開(kāi)支項(xiàng)目無(wú)原始憑證或單據(jù)等情況。部分項(xiàng)目財(cái)務(wù)結(jié)算報(bào)告疑點(diǎn)重重。

最后，項(xiàng)目后期管護(hù)不到位，項(xiàng)目建成后無(wú)法發(fā)揮預(yù)期的功能和效益。部分地方政府特別是項(xiàng)目所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委未按工程后期管護(hù)合同要求履職盡職，項(xiàng)目建成后遭到的人為破壞嚴(yán)重，整治完成的地塊或溝渠雜草叢生。

2 原因分析

土地整治項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的種種問(wèn)題和困境，究其原因，有客觀的、外部的和歷史的原因，也有主觀的、人為的和現(xiàn)實(shí)的原因［3］。

首先，我國(guó)農(nóng)村普遍存在耕作方式落后、生產(chǎn)效率低下的客觀現(xiàn)實(shí)，農(nóng)村土地生產(chǎn)規(guī)模的效率一直難以發(fā)揮出來(lái)，因此，普通村民對(duì)土地整治項(xiàng)目的支持度或熱情不高，甚至有少量地方以土地整治為幌子，套取上級(jí)部門(mén)的專項(xiàng)資金。

其次，土地整治項(xiàng)目管理體制機(jī)制尚不成熟，特別是投融資體制尚不健全，投融資比例分配不平衡。另外，地方政府和社會(huì)資本投入不足，導(dǎo)致項(xiàng)目投資浪費(fèi)、投資監(jiān)管不到位，其中群眾對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的參與和監(jiān)督不足也是一個(gè)重要的問(wèn)題。

再次，作為項(xiàng)目的主管單位和牽頭人，地方政府對(duì)項(xiàng)目的重要性認(rèn)識(shí)不夠，主動(dòng)作為的意識(shí)不強(qiáng)，相關(guān)參與部門(mén)存在各自為政、消極應(yīng)對(duì)的心態(tài)，相關(guān)責(zé)任人員不作為或履職盡責(zé)意識(shí)淡薄。施工單位片面追求經(jīng)濟(jì)利益，忽視工程質(zhì)量甚至偷工減料。監(jiān)理單位貪圖私利，導(dǎo)致監(jiān)控缺失。

最后，項(xiàng)目后評(píng)價(jià)體制機(jī)制尚不健全，特別是項(xiàng)目建成后的使用與經(jīng)營(yíng)階段的監(jiān)管環(huán)節(jié)缺失，導(dǎo)致部分地方政府和群眾片面追求項(xiàng)目的投資，僅僅是熱衷于向上級(jí)部門(mén)爭(zhēng)取資金和項(xiàng)目，忽視項(xiàng)目后期的經(jīng)營(yíng)管護(hù)，忽視項(xiàng)目的長(zhǎng)遠(yuǎn)效益。

3 土地整治項(xiàng)目建設(shè)政策建議

結(jié)合土地整治項(xiàng)目建設(shè)中常常出現(xiàn)的問(wèn)題，本文在全面分析其成因的基礎(chǔ)上，針對(duì)今后類似項(xiàng)目建設(shè)提出以下政策建議。

首先，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善土地整治項(xiàng)目的投融資體制機(jī)制，建立健全以地方政府為主導(dǎo)、社會(huì)資本平等參與的投融資機(jī)制［4］。鼓勵(lì)有條件的地方以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，開(kāi)展公私合作（Public-Private-Partnership，PPP）、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)（Transfer-Operate-Transfer，TOT）、建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)交（Build-Operate-Transfer，BOT）、TBT（TOT+BOT）等投融資方式的嘗試，拓寬土地整治項(xiàng)目的融資渠道，增加社會(huì)資本對(duì)土地整治項(xiàng)目的支持和參與程度，提高投融資的經(jīng)營(yíng)效益。

其次，引入限額設(shè)計(jì)、全壽命周期成本和區(qū)位優(yōu)化等現(xiàn)代理念，完善土地整治決策，提高設(shè)計(jì)的科學(xué)性、合理性。在項(xiàng)目決策前期充分用好村民理事會(huì)、村民代表大會(huì)等民主決策程序，廣泛征集村民及相關(guān)利益主體對(duì)土地整治項(xiàng)目的意見(jiàn)和建議，提高項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，盡量減少對(duì)周圍環(huán)境的破壞和對(duì)公眾利益的損害。

然后，加大招商引資力度。引入有實(shí)力、高附加值的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)入駐待整治或整治好的土地，鼓勵(lì)有條件的投資者開(kāi)辦農(nóng)場(chǎng)或特色農(nóng)莊，擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，盤(pán)活土地特別是耕地存量，充分發(fā)揮土地的規(guī)模效益和聚焦效益，造福地方和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾，讓群眾分享土地整治項(xiàng)目的效益，贏得農(nóng)民群眾對(duì)土地整治項(xiàng)目的理解、支持和參與。

再次，運(yùn)用PDCA循環(huán)等現(xiàn)代項(xiàng)目管理方法，完善土地整治的過(guò)程監(jiān)管制度。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程加強(qiáng)公眾參與度和民主監(jiān)督，特別是提高土地整治投資資金流向和使用情況的透明度，消除土地整治項(xiàng)目滋生腐敗的土壤，加大對(duì)建設(shè)、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等責(zé)任主體及責(zé)任人的過(guò)程監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)力度。

最后，參照世界銀行貸款項(xiàng)目通行做法，建立健全項(xiàng)目后評(píng)價(jià)和投資責(zé)任審計(jì)制度。完善對(duì)項(xiàng)目投資決策、規(guī)劃設(shè)計(jì)方案等專家論證制度，健全對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程全過(guò)程、全方位的跟蹤審計(jì)制度，引入土地整治項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建成后的經(jīng)營(yíng)使用階段的驗(yàn)收和評(píng)價(jià)，形成可復(fù)制、可借鑒的經(jīng)驗(yàn)并在后期項(xiàng)目建設(shè)中進(jìn)行推廣運(yùn)用。