基層社會治理多元主體的聯動融合機制研究

雷 瓊

（廣東財經大學人力資源處，廣東 廣州 510320）

改革開放以來，我國經濟和社會發展均步入加速發展時期，黨的十九大報告指出，構建具有開放性、多元性、包容性的社會治理體系，打造共建共治共享的社會治理格局，并“推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”強調加強和創新基層治理工作，推動治理理念由“管理”到“治理”，治理主體由“一元”到“多元”、治理方式由“傳統”到“現代”的轉變。新形勢下創新社會治理，不是地方政府如何治理社會的問題，而是政府、市場、社會等多元主體合理定位與協商合作的系統化工程，實現社會治理結構從政府作為唯一治理主體到政府、市場和社會聯動融合的轉變，是重構社會秩序、實現社會良治的關鍵。本文根據加強基層社會治理的這一戰略部署，針對基層社會治理的現實情況，研究多元社會治理主體的行為邏輯和互動方式，探究多元治理主體聯動融合機理，為打造共建共治共享的社會治理格局提出對策和建議。

一、基層社會治理多元主體的形成與發展

1、從“社會全能政府”到“國家-市場-社會“的治理主體格局

在計劃經濟時期，我國社會治理的主體是“社會全能政府“，即政府部門和一些體制化了的社團承擔了全部的公共權力，并將其延伸到社會的各個角落，非政府組織沒有生存的條件，社會公共產品和服務的提供均由政府來承擔。改革開放以來，隨著黨的工作重心向經濟上的轉移，經濟體制改革的深入也隨之帶來了行政管理體制的深刻變化，政府包攬所有公共事務的一元的主體結構轉變為政府、市場和社會為主體的多元的社會治理主體結構。在國家治理現代化的背景下，國家、市場、社會是具有平等地位的治理主體，涵蓋了國家主體、市場主體、社會主體三個基本維度，其中國家主體是具有權力、權威的地方政府，包括省、市、區、鄉、街道等層級的權力主體；市場主體包括國有經濟、集體經濟、民營經濟、外資經濟、股份制經濟等不同所有制形式；社會主體有各種不同的利益主體，與作為公權力和公共利益代表的國家具有互構共生關系，包括各種追求社會理性的社會力量：社會服務組織、社會工作者、社區等。在基層，原本由政府所承擔的公共事務逐漸溢出，轉而由社區、行業協會、居委會、街道辦事處等多種社會組織共同提供公共事務和服務。

2、基層社會治理主體的多元化發展

（1）政府角色的轉換。為了適應市場經濟的發展，國家治理體系也隨著經濟體制改革的深入而不斷地進行改革，政府角色由原來的全能型角色，轉變為服務政府，要求政府以服務對象-公眾為行政活動的價值取向，以服務對象的滿意度作為政府績效考量的核心標準。實現政府在經濟調節、社會治理、市場監管和公共服務等方面的職能，減少行政審批程序，實現從“全能管理型政府”向“服務型政府”的角色轉變。

（2）管理權力的下放。習近平在黨的十九大報告中指出，為了適應新時代中國特色社會主義現代化的發展，需要進一步深化行政體制改革，要“賦予省級及以下政府更多自主權。在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公。這為我國政府的權力下放以及基層社會治理主體的多元化格局的形成奠定了基礎。一是對進一步整合組織資源，合并功能相近的內設機構，加強和優化內設機構的配置；二是進一步理順上下級關系，充分發揮基層政府的積極性，表現在突破以往機構設置中上面設置什么機構，下面就要設置相應的對口機構的“上下同構”格局，重視各級地方政府的屬性和特色，增強組織設置的靈活性和對市場與社會的適應能力，進一步拓展“服務型”政府的組織內涵。

（3）治理模式的重塑。1998年，“社會管理”一詞首次出現在《關于國務院機構改革方案的說明》中，黨中央開始重視社會管理，直到2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“社會治理”并明確指出，“推進國家治理體系和治理能力現代化。”從社會管理到社會治理的轉變是社會治理模式的改革和重塑過程。在社會管理的模式下，各級政府組織和財政部門是社會公共產品和服務資源的提供者，但在社會治理模式下，社會組織、企事業單位、行業協會、民間團體、社區等都將成為社會公共產品和服務的提供者，不僅拓寬了公共資源的來源渠道，而且提升了滿足人民群眾日益增長的物質文化需求的能力。

二、基層社會治理的“碎片化”困境

所謂“碎片化”，是指在現代城市“異質性”的背景下，個人或群體在結合成共同體的過程中按照“市場”邏輯組織所形成的分化狀態。實行基層社會治理后，更加劇了地方政府管理的碎片化。

1、利益結構的碎片化

改革開放以來，我國實行以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的所有制結構，民營經濟、外資經濟、私營經濟等多種市場經濟的主體形式，與多種所有制形式相對應的是以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，伴隨著經濟體制改革的深入，價值理念、社會結構、階層分布、就業方式等也發生了巨大的變化，傳統的社會結構被瓦解，多樣的利益訴求和階層分化形成了不同的社會利益訴求。傳統的較為單一的需求轉變為多種多樣的利益訴求，隨著戶籍制度、人口流動和體制的差異，人們對公共產品和服務的需求也趨向于碎片化，給基層社會治理帶來了巨大的挑戰。

2、空間的碎片化

改革開放40年來，我國人口流動規模增大，引發了社會空間的巨大變化。社會空間與物質空間和地理空間不同，是指由特定的社會關系所構筑的空間。這種社會空間在很大程度上體現了社會階層，而社會階層又反過來影響著社會空間，形成了空間與階層之間的互構關系，使原來大范圍的共同體結構解體，由于利益主體的不同，不同的社會空間對公共事務的處理方式和機制也千差萬別，增加了治理的難度。

3、治理功能的碎片化

在治理主體多元化的前提下，基層社會治理的目標是保證治理效率和公平的基礎上實現公共利益，我國是社會主義國家，基層社會治理的目標應始終圍繞廣大人民的根本利益展開。然而，在治理主體的多元化的同時，各主體間的溝通問題也隨之而來，缺乏主體之間的整合機制而出現治理功能的碎片化。首先，基層黨委的領導力亟需進一步加強，傳統的線性結構被打破后，基層社會治理的多元參與必須加強黨作為基層政治核心和引領的凝聚力；其次，職能部門的功能分散，部門之間的職能重復設置，出現多頭治理的現象，甚至出現各自為政、各成體系，造成資源的內耗，不僅降低了治理效率，而且影響了政府的威信；第三，社會組織參與度低。在基層社會治理工作中，社會組織對于化解群眾矛盾、滿足群眾對社會服務的多樣化需求、解決群眾困難，維護社會安定團結具有重要的價值，社會組織的培育和發展將對于提升我國社會治理的整體效益起到非常積極的作用。但是與我國對社會組織的需求相比，當前的社會組織存在數量少、獨立性差、管理不規范等問題，嚴重制約了社會組織的發展和作用的發揮。

三、基層社會治理多元主體的聯動融合機制

1、踐行“以人民為中心”的基本原則

“以人民為中心”是中國特色社會主義基層社會治理的根本要求，我們在推進基層社會治理創新的過程中，必須密切聯系民情，將中央的頂層設計轉化為規范化的規章制度和可操作的政策措施，秉承“以人民為中心”的宗旨來創新基層社會治理。

2、建構多元主體聯動融合的促進機制

充分發揮基層黨委、鄉鎮、街道的引領作用，加強政府-企業、政府-群眾、政府-社會組織之間的溝通與協調，建立穩定的治理機制，減少部門之間的重復設置，善于運用民主協商、共同參與等方式化解群眾矛盾，維護社會安定，推動基層治理由一元向多元、傳統向現代的轉變，推動基層治理向法治化、社會化、精細化、網格化的方向轉型，逐步構建起新型的基層社會治理體系。

3、搭建多元主體聯動融合平臺

其一，搭建組織架構平臺。積極推動基層社會治理的重心下移動，減少組織之間的溝通和協調環節，簡化組織架構，形成既可以覆蓋村鎮、街道、社區的基本社會治理功能，又科學規范的工作機制。其二，構建扁平的治理組織結構。打破基層治理組織條塊分割的體系，運用整體的、扁平化的管理理念，整合職能相近或重復設置的機構，進一步完善治理機制；其三，積極運用大數據的信息管理平臺，促進政府、企事業單位、公眾和社會組織的融合，搭建社會服務的公共信息平臺，利用現代化信息技術創新治理模式提高治理效率。其四，實現網格化管理。網格是基層社會治理的基礎單元，為政府的基層社會治理發揮著觸角和耳目的作用，應推動網格化平臺建設，提高網格員素質，規范網格化管理。

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