海口市地下綜合管廊PPP項目的創新模式研究

許達昌

（海口市政府投資項目管理中心　海南省海口市　570100）

1　引言

隨著我國城鎮化進程的快速發展，城市的基礎設施建設卻越來越難以滿足城市功能的需要。為了提升城市公共設施的建設，國家及相關部門積極應對，相繼出臺了多個促進城市公共設施建設的重要政策，但由于城市公共設施建設具有周期長、收益慢、風險大的特點，再加上地下綜合管廊的建設成本達到了1km約一億元的巨大投入，因此并沒有獲得社會資本的青睞。為了緩解政府財政支出的壓力，改善公共設施投資資金缺乏的局面，PPP等新型投資模式開始越來越多的應用在城市地下綜合管廊項目的建設中。

PPP（Public-Private Partnership）模式又被稱為公私合作模式，主要是政府部門與私人部門相互合作，共同開發建設公共基礎工程或者提供公共服務。在《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》（國辦發〔2014〕27號）中，政府明確了地下綜合管廊應用PPP模式建設運營的項目財政補助的方式和財政補助金額比例。這些信號表明，國家已經開始從政策層面對我國地下綜合管廊建設PPP項目進行引導，提倡將PPP模式融入到我國城鎮化建設進程中來。

2　國內地下管廊建設運營模式實例及不足

2.1　國內地下管廊建設運營模式實例

2.1.1政府投資建設+國有企業管理

此類建設運營模式的典型實例——廣州大學城地下綜合管廊為財政投資撥款建設，建成后作為資產注入廣州大學城投資經營管理公司，該公司屬大學城城市公共資源范圍內相關項目投資和經營管理的國有企業。在項目投入運營之后，雖然建設成本費用均有來源，但當地的法律法規卻沒有對通訊線路、生活線路等必須入廊的管線做出明確規定。為了避免已有地下管廊的情況下，管線單位仍然單獨鋪設管線的情況發生，其運營單位對線路入廊及管理費用設定了較低的收費標準。就該地下綜合管廊運營情況而言，大學城投資經營管理公司雖然在其他方面取得了盈利，但在地下綜合管廊的運營上卻一直處于虧損狀態。

從中我們可以得出，政府應當盡快明確地下綜合管廊的入廊必要性和收費標準；其次，政府應當對地下空間的產權主體進行合理、詳細的劃分，以保證地下綜合管廊的健康、良好運行。

2.1.2國有企業建設+國有企業管理

此類建設運營模式的典型實例為昆明市呈貢地下綜合管廊。此類型模式為：項目建設完成之后，地下綜合管廊的運營維護工作交付給相關的建設單位負責，地下綜合管廊運營過程中回收的現金流主要用于補償建設單位前期投入的建設資金和支付一定的投資回報。該模式與PPP模式存在相似之處。

從中不難看出，政府首先制定了相應的法律和政策作為基礎支持，明確了管線強制入廊的政策要求；其次，政府制定了相應的收費標準，并對未來地下綜合管廊的擴容與維護進行了充分的論證。其不足之處主要在于地下綜合管廊的權屬仍然沒有明確。

2.2　國內地下管廊建設運營模式不足之處

我國地下綜合管廊的建設仍然處于探索階段，國有企業全資建設地下綜合管廊是早期最為普遍的管理運營模式，其凸顯的問題較為明顯：政府可投入的資金有限、相關法律法規不完善、地下綜合管廊產權歸屬難以確定、費用分攤不一致等等問題嚴重阻礙著我國地下綜合管廊項目建設運營的進一步發展。

3　海口市地下綜合管廊PPP項目創新模式分析

作為全國首批城市地下綜合管廊試點城市之一，海口市地下綜合管廊PPP建設項目創新性地采用DBOT（設計-建設-運營-轉交）方式將專業的建設運營企業引入與政府合作，解決政府在建設運營此類型項目上的經驗不足和效率較低等難題。對于國內其他規劃中或正在建設的地下綜合管廊PPP項目而言，其借鑒意義主要有以下方面：

3.1　地下綜合管廊運營模式的創新

海口市地下綜合管廊PPP項目采用了DBOT方式進行地下綜合管廊的建設運營方式，并成立政企合作的股份制公司作為地下綜合管廊的建設管理主體。這種管理方式更加突出了PPP模式中政府與社會資本共同參與的重要性，充分體現了政府與企業合作經營模式的特征。這種模式能夠最大程度的激發起社會資本的力量，鼓勵更多的資金參與到項目建設的過程中來，同時更為有效地緩解政府資金壓力，對國內其他地區的地下綜合管廊有著重要的借鑒價值。

3.2　地下綜合管廊PPP模式交易結構的創新

海口市地下綜合管廊PPP項目具有較大的創新價值，雖然項目公司的出資方主要為社會資本方，但政府方對項目公司的經營過程中的重大事項有著一票否決權，這種結構體現了政府主導、社會資金參與的PPP模式核心理念，有效地減輕了政府地下綜合管廊投資的壓力、解決了入廊率低和入廊收費難等問題。因此，海口市地下綜合管廊PPP項目的交易結構對國內其他地下綜合管廊PPP項目而言，有著重要的實踐意義。

4　海口市地下綜合管廊PPP項目經驗借鑒

4.1　地下綜合管廊PPP項目實施應法律政策先行

從海口市地下綜合管廊PPP項目的實踐情況來看，相應法律法規的出臺為PPP項目的落地、建設提供了強大的政策后盾。依據《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》（國辦發〔2015〕61號）和海口市自身特點，政府方從項目的識別、準備、采購、執行等階段分別出臺了一系列的批復和實施意見，也正是這些相關政策法規的出臺，進一步明確和細化了地下綜合管廊PPP建設項目的建設運營形式、程序、法律關系和糾紛解決方式等。從這個角度來講，政府應當充分重視和鼓勵地下綜合管廊PPP項目的實施，及時出臺完善的法律法規和政策條款，使地下綜合管廊各方參與者在遇到問題時能夠有法可依。

4.2　合理設置合作周期年限

地下綜合管廊項目造價成本高、盈利周期相對較長，建設方往往無法在短期內獲得建設成本投入，因此便需要PPP模式下的地下綜合管廊各個參與方的合作期限也應適當延長。從上文的分析可知，海口市地下綜合管廊PPP項目的特許經營權期限為二十年，此合作期限設置較為合理，如有特殊情況可以考慮適當變化。

4.3　付費模式設計要注重可操作性

地下綜合管廊的入廊費用是項目收入的主要來源。海口市地下綜合管廊PPP項目的回報機制是按照《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》規定來執行；此外，《海南省人民政府辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的實施意見》中也明確規定，地下綜合管廊實行有償使用模式，入廊光纖單位應向地下綜合管廊建設運營單位繳納入廊費和日常維護費，具體收費標準由運營單位與管線單位根據市場化原則共同協商確定。這種方式能夠極大程度上保證地下綜合管廊建設運營方和使用方的利益，提高了地下綜合管廊日常經營效率，值得其他地下綜合管廊運營方借鑒。

5　總結

海口市地下綜合管廊PPP項目的順利開展，不僅僅意味著PPP模式在地下綜合管廊項目中的客觀可行性，更體現了我國應用PPP模式建設和運營地下綜合管廊項目的一次大膽創新和成功嘗試。海口市地下綜合管廊PPP項目在運營模式、交易結構等方面都為我國其他地區的地下綜合管廊PPP項目提供了豐富的經驗借鑒。綜上所述，地下綜合管廊建設項目是我國城鎮化背景下地下空間發展的必然選擇，并且PPP模式一定能夠幫助我國地下綜合管廊取得更長足的發展。

[1]李 芊，王瑩瑩.城市地下綜合管廊項目PPP模式選擇[J].隧道建設，2017，37（09）：1076～1082.

[2]汪霄，高申遠.基于PPP模式的地下綜合管廊項目合同柔性問題[J].土木工程與管理學報，2016，33（05）：71～75.