用法治破解煤礦事故調查存在的突出問題

鄧舜發

煤礦事故調查涉及行政、刑事、民事等許多法律關系，涉及事故當事人、企業及其職工家屬等方面的切身利益，關乎社會公平正義。當前，安全生產領域以 《中華人民共和國安全生產法》《生產安全事故報告和處理條例》為主體的法律體系基本形成，生產安全事故的調查處理整體上實現了有法可依。當前煤礦事故調查工作存在一些亟待解決的問題，需要以法治的思維和方法去破解，確保事故調查工作真正做到科學嚴謹、依法依規、實事求是，注重實效，最終達到維護社會公平正義的目的。

1 煤礦事故調查中存在的突出問題

1.1 查找事故事實時存在的問題

一直以來，煤礦事故發生后，依法成立事故調查組對事故進行調查，事故調查報告批復后，只要民事賠償到位，遇難者家屬沒意見，這起事故就這么結案了。隨著行政責任、刑事責任追究力度的加大，遇難者家屬法制意識的提高，關系人對事故調查處理的結果產生異議的情況越來越多。目前煤礦事故調查工作基本上采取詢問、現場勘察、查閱資料的方法，撰寫報告、會議研究、逐級匯報、橫向征求意見等耗費了大量的時間。煤礦事故調查是復雜的系統工程，真正弄清一起事故的來龍去脈并非易事，有時猶如公安破案一樣難。

筆者在長期的事故調查工作中感覺有的事故在查找事實時存在一定問題：如某礦的一個掘進工作面發生瓦斯爆炸事故，引爆火源難以確定，事故調查確定為巷道頂板錨桿托板掉落到鋼軌上產生引爆火源。事故結案后，有傳聞說引爆火源是該掘進工作面一臺綜保開關失爆產生的電氣火花；又如某礦一個掘進工作面發生煤與瓦斯突出事故，取證表明：地面人員接到井下反映有突出預兆時，值班礦領導就在他身邊，他竟然不匯報，私自下達不撤人的指令，而值班礦領導也稱不知道下達的指令是什么，這種說法難以讓人相信；再如某小煤礦發生瓦斯爆炸事故，調查認定其中有遇難者是事發后不聽勸阻下井而死亡的，有遇難者的家屬說情況并不是這樣的，不認可這種說法。

1.2 改變事故性質的問題

煤礦企業在發生事故后有的會將事故說成是自然事故、工傷（病死或猝死），即使是刑責案件有的也盡可能地逃避或者規避自己的責任。隨著化解煤礦過剩產能及有關事故礦井關閉取締政策的實施，投資人為“保護”自己的企業，使用這種障眼法的情況越來越多。如某煤礦發生透水事故，數名工人被困，搶險排水一段時間后，因搶險排水難度大，且易造成次生事故，依規定終止了救援，遇險人員沒能救出。煤礦便借機稱在一個可通向事故區域的立井筒內發現了幾頂礦帽，是這幾個人發生事故后自行從立井逃生留下的；為騙取賠償，這幾個人跑了。以此向公安機關報案，公安機關進行了立案，但最后沒有調查結果。又如某鄉鎮煤礦井下發生一起死亡1人的事故后，采用各種手段，出具法醫鑒定等證明文件，說成是因病猝死在井下；事故調查組歷時半年取證工作后，才還事故本來真相。近些年來，煤礦病猝死事件越來越多，特別是在2010年～2013年期間，這類現象出現較多。不可否認，有的事故的確是工傷事故、非責任事故，但也有極少數煤礦渾水摸魚，想把責任事故變成工傷事故。

1.3 謊報、隱瞞事故處理輕的問題

隨著事故追究力度的加大，經濟處罰等處理的加重，一些煤礦發生事故后就干脆隱瞞不報，或者謊報事故。如某煤礦發生一起較大頂板事故，隱瞞不報。因過去時間較久，事故現場早已不存在，有的事故當事人已不在煤礦上班，有的地方政府監管人員已調離崗位，領導也換了。這起事故的處理并不比依法及時上報的同類事故重。有的煤礦一年內或者數年內連續隱瞞事故，但查處都不重。隱瞞事故的現象，不但鄉鎮煤礦有，國有煤礦也有。這些問題嚴重地破壞了礦山秩序，踐踏了法律，破壞了法制的公平正義。

1.4 事故直接原因難以查清的問題

目前，煤礦事故調查必須將事故的直接原因查找出來，但是有一些事故的直接原因不容易查找到，甚至有的只能進行推斷。如某煤礦發生一起較大透水事故，連通了灰巖水，造成全礦井被淹。在救援過程中，附近的村莊出現地面下沉、農房開裂，被迫終止救援。現場無法勘察，現場的作業人員未能救出，無法了解事故現場情況，后來請專家組進行技術分析鑒定，推定出了一個直接原因。又如某礦發生一起較大死亡事故，請專家組進行直接原因的技術鑒定，定性為頂板事故，但有人不太認同，認為是一起突出事故。再如某煤礦掘進工作面發生一起瓦斯燃燒事故，據現場被燒傷唯一幸存的瓦檢員稱：在放炮地點與死亡的2名工人坐在一起，放炮后發生瓦斯燃燒時，其中1名還叫他出去，而這2個人反而在沒有礦燈的情況下（勘察發現兩名死者礦燈不在身上，并且礦燈損壞），向100多米遠的掘進工作面迎頭跑，一個死亡在距掘進工作20～30 m處，另一個卻死亡在迎頭附近，這名瓦檢員敘述的事故經過，豈不很神奇。又再如一起頂板事故，現場2名作業人員均死亡，根本無法了解事發時的情況，事故經過只能靠現場勘察情況來推定。筆者認為既然是推斷也就不一定正確。

1.5 提供虛假情況的問題

在調查事故過程中，發現許多提供假情況、假材料，作偽證，或者指使他人作偽證的情況，對事故的調查有一定影響。如某礦發生一起重大事故，調查發現該礦提供虛假的報表材料；又如某煤礦發生一起死亡1人的運輸事故，井底下部車場有兩位人員，下部車場向上7～8 m的叉道口的地方，因軌道道叉不完好，礦車下放到那個位置需要拉一下，礦車才會駛向上一條巷道，其中一位人員說看到了遇難人員在拉下放的礦車，另一名多次詢問硬說沒有看到，通過現場勘察發現顯然第二位現場人員說的話不可信。

1.6 違章指揮和違章作業定性及民事賠償的問題

80%以上的事故都是由違章指揮和違章作業造成的。盡管我國刑法設定有重大勞動安全事故罪、重大責任事故罪、強令違章冒險作業罪等,但追究違章指揮和違章作業人員負刑事責任的比例較低，大多數是給予行政處罰或者行政處分。一些違章指揮、違章作業的人主觀上能預見嚴重后果，應認為與主觀故意殺人無異。此外，變相違章指揮更可怕，危害更大。目前，違章指揮和違章作業造成的責任事故，受害者家屬只得到了企業的賠償，并沒有得到違章指揮和違章作業者的賠償，這顯然不符合法治原則和精神，對受害者及家屬是不公正的。違章指揮和違章作業的現象屢禁不止，與處理太輕、付出代價少也有關系。

2 用法治破解當前煤礦事故調查存在的突出問題

2.1 創新立法機制，適時立法變法

安全生產領域的法律體系必須及時地、不斷地健全和完善。要創新立法機制，由部門起草立法轉由第三方立法，國家購買和啟用社會評價最優的法律法規。

2.2 對事實查找不清的事故重新調查

一起事故就是一起案子，按照依法治國的要求，必須辦成鐵案。因此，應建立健全容錯、糾錯機制，個別爭議大的煤礦事故允許重新調查，給社會一個負責任的交待，還公平于事故相關人員。

2.3 厘清職責，統領協作，打擊改變事故性質的行為

要打擊煤礦擅自將責任事故變為自然災害、工傷事故（病死或猝死）、刑事案件等行為，光靠煤礦安全監察機構一家是做不到的。因此，必須做好頂層法律法規設計，厘清各相關部門的職責，以法律規定來統領和協調當地政府，以及監管監察機構、勞動部門、衛生和醫療、公檢法等單位和部門的行動，各自在法定職責范圍內，依照規定密切配合，統一行動，合力打擊這種行為。雖然，國家安全監管總局出臺有 《關于生產安全事故認定若干意見問題的函》，但法律效力低，應建立一整套的非責任事故認定的法律法規，有關單位或部門就不敢輕易出具這類證明、鑒定材料，煤礦想開病（猝）死、法醫證明、報刑事案件等現象就能根本杜絕。

2.4 行政處罰與刑事追究雙拳并舉，嚴懲謊報、隱瞞事故的行為

目前，事故調查組對移送司法機關處理的謊報、隱瞞事故的行為人，一般不再進行行政處罰。最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布的《關于辦理危害礦山生產安全刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》規定，不報、謊報安全事故，貽誤事故搶救的行為，如果沒有達到情節嚴重的程度，則屬于一般違法行為，不追究行為人的刑事責任。江西省目前謊報、隱瞞事故的責任人被追究刑事責任的不多，未受到刑事責任追究的，還躲避了行政處罰，助長了不報、謊報事故的歪風。建議修改不報、謊報事故罪的構成要件、立案標準等，對不報、謊報事故的一律追究刑事責任，并且出臺法律規定，凡移送追究刑事責任的，必須先實施行政處罰等處理后，再移送，以嚴懲不報、謊報安全事故的行為。

2.5 事故直接原因分析及事故經過，必須尊重事實

一定要本著實事求是、科學嚴謹的法治方法去看待這個問題，對沒有現場幸存人員、現場無法勘察的事故，事故的直接原因、事故經過請專家進行技術認證鑒定都無法搞清楚的，不能憑想象、模擬等推斷出來。因此，對直接原因和事故經過，窮盡手段，查不清楚的，只要有充分證據證明是責任事故的，就可以結案，可以進行責任追究，在國外，許多事故調查也是如此。

2.6 另案調查處理弄虛作假行為人

筆者認為，出臺相關法規，不管作假證、指使他人作偽證、提供虛假材料等是否對事故的調查產生了障礙，均實行另案處理，即在事故結案后，事故調查組將有關線索、材料移送司法機關另案調查處理，以追究這類行為人的法律責任，防止發生混淆事實的情況。

2.7 建議設立違章傷害罪，并附帶民事責任

違章指揮或違章作業導致人員傷亡，存在主觀故意，應等同為故意或者間接故意殺人，如果按一般違法行為去處理，震懾、杜絕不了違章指揮和違章作業，因此，建議設立違章傷害罪，嚴懲這種行為。按照法制的原則，受害人或者受害者家屬可以從違章指揮和違章作業人員取得民事賠償，以維護受害人或者受害者家屬的利益，維護社會公平正義。

3 結語

隨著時代進步和煤礦安全形勢的發展，煤礦事故調查工作還會將出現和遇到一些新的問題；對出現和遇到的新問題，要不斷建立健全煤礦事故調查法律法規，及時做好安全生產領域法律法規的廢改立；以法治的思維和法治的方法，破解事故調查中出現的突出問題，以推動煤礦安全生產工作持續穩定好轉。