基層測繪地理信息產業的出路在何方
——淺析基層測繪地理信息事業單位的改革

李志強

（桃源縣國土資源局 湖南桃源 415700）

1 測繪地理信息事業單位發展概況

2018年10 月底，測繪地理信息事業單位數量占測繪資質單位總數的20.1%，企業測繪地理信息單位數量占測繪資質單位總數的79.9%，其中私營企業測繪地理信息單位數量占企業測繪資質單位總數的81.3%，而相對應的2007年數據分別為42.6%、57.4%、48.6%，2007年末共有測繪資質單位10952個。

二十多年里，測繪地理信息事業單位從4666家到現在的3966家，事業單位、國有企業數量在下降，很多事業單位改制成企業，私營企業迅猛增長。

2018年度地理信息產業總產值預計超過6200億元，測繪地理信息產業規模持續擴展，從業人員隊伍不斷壯大，產業結構不斷優化，企事業單位實力總體提升，民營企業發展迅速，集聚態勢顯現，資本密切合作加強，科技水平日益提升，服務領域逐步擴大。

3月，國家將測繪地理信息局的職責整合、撤并到自然資源部里，行政管理規格上獲得提升。

2 基層測繪地理信息事業單位存在的問題

當前，大部分的測繪地理信息企事業還是依靠政府項目來運作的，產業靠政策來扶持，這不可持續。改革突然放開，有機遇，更大的是挑戰。測繪地理信息產業存在不少很明顯的問題，在基層測繪地理信息事業單位中表現得尤為突出：

（1）測繪地理信息行政管理體制不順，政事、事企不分，積極性難以調動、活力不夠

基層測繪地理信息行政管理單位由各級政府機關設立，政事、事企職責不分，部門之間在數據、裝備和人員中都有重疊，造成職能交叉，機構重設、職能重合，關系不順。

體制機制僵化，政府各部門對測繪地理信息單位管得過多過細、干預太頻繁，管理方式和手段陳舊且單一，使單位缺乏活力成為機關附屬物，各部門之間條塊分割，不成體系。

（2）測繪地理信息產業發展年度計劃流于形式，總體部署及長遠規劃欠缺

許多市縣區最近幾年才設立測繪地理信息管理部門以替代原測繪行政管理部門，基層測繪地理信息單位實力有限，沒有高素質的人才隊伍和強有力技術管理方面的支撐，只能提供低層次的服務，無論是在基礎測繪，還是在地理國情監測、全球地理信息資源開發、應急測繪、航空航天遙感測繪（合稱五大業務）等區域，都無能為力，測繪地理信息事業總體部署及安排嚴重欠缺，有些地方甚至沒有編制測繪規劃及年度發展計劃。

（3）地方測繪法制建設滯后，有效宣傳不夠，測繪地理信息投入資金不足，資金支持難以保障

一些地方政府重視不夠，對測繪地理信息認識不到位，忽視了測繪地理及信息化建設工作。同時，地方測繪法制建設滯后，未制定完善的配套法律法規，缺乏對測繪的有效宣傳。

基層測繪地理信息單位有固定收入，但投入資金極少，且沒有明確基礎測繪資金保障措施，極易使得單位處于被動局面，各項工作都難開展，更談不上發展。

（4）人才隊伍建設極度匱乏，不具前瞻性，存在束縛人才發展的機制障礙

基層測繪地理信息單位在人才隊伍建設方面存在分配收入機制死板、人事管理混亂、隊伍結構有待調整、嚴重忽視人才隊伍建設、職稱制度未落實等一系列問題。

（5）測繪共建共享機制不健全，公共服務發展嚴重滯后，基礎測繪重復浪費

這幾年，林業、農業、水利、規劃、建設、土地等部門相繼開展林業普查、基本農田、宅基地、國情普查、管線、地名普查、農經權調查等項目，這都是各管理部門或企事業單位為滿足自身建設和管理的需要，籌集資金組織施測，并借用電子政務的東風建立自己專屬地理信息系統平臺，造成測繪基準不同、技術標準不一、成果質量參差不齊、測繪成果共建共享意識淡薄、重復投資，重復測繪和眾系統間難以兼容等現象，未能形成有效成果。

（6）測繪地理信息行業管理混亂，欠賬太多，亟待規范

基層測繪地理信息行業管理混亂，顯得“雜而無序”。關鍵是管理工作沒有跟上、單位內部經營工作沒有做好。以下都是測繪地理信息產業最基礎的工作，急需規范化：

統一坐標系、基礎測繪成果更新、測繪成果匯交與保管應用共享（檔案制度問題）、涉密成果使用，保護、執證上崗問題（存在無證測繪和違規測繪情況）、測繪項目招投標，項目分包，低價轉包問題、無專業質量檢查機構及檢查人員，生產管理監督監管工作缺失，未落實“二級檢查，一級驗收”制度、測繪地理信息管理軟件多，不成系統，雜而無用、應急保障能力不強，基礎地理信息現實性差，不能滿足需求、開發創新能力不足、無高端設備應用等。

3 基層測繪地理信息事業單位的出路

3.1 基層測繪地理信息事業單位的改革方向

由于基礎測繪工作在地理信息工作中的比例越來越小，且地理信息的產業化和非測繪化越來越嚴重，自然資源部門將設立國土測繪、地理信息管理這兩個管理機構來分別進行管理，原直屬事業單位、各中心將進一步徹底整合。

伴隨著各類調查監測技術的深入應用，自然資源調查監測越來越多地依賴傳統測繪技術和現代信息技術相互集成所形成的現代測繪地理信息技術，并且是自然資源調查監測的主要支撐技術。

同時，由于測繪地理信息事業單位的回歸聚焦到國家基礎性、公益性測繪項目，逐步減少參與市場競爭，把微觀、具體業務放給企業，把市場還給企業，解放和增強行業整體活力，其他企業不斷進入地理信息產業領域，市場主體將是企業而非政府下屬機構，市場競爭公平化和有序化，將極大促進公益性事業和市場化產業同步協調發展。

3.2 基層測繪地理信息事業單位的改革難點

3.2.1 測繪地理信息行業自身的困境

測繪主要是采集空間地理數據，地理信息則是加工、分析、發布測繪提供的原始地理空間數據，地理空間數據是兩者聯系的紐帶，地理空間數據非常豐富，范圍極廣，水利、農業、林業、經濟、人口、環保、民政和交通等人文數據也有空間相關性，也是地理空間數據。

隨著“3S”技術為代表的高新技術的快速發展，傳統的測繪行業正在迅速向地理信息產業轉化，大多數地理信息產業不再受限于測繪工作，急需在行政上放開束縛，所有分開管理是符合當前發展需求的。

3.2.2 考驗基層測繪地理信息管理機構的行政、行業管理能力

雖然市級有測繪資質單位幾十家，且大部分是事業單位，真正具備實力的甲級測繪資質單位才一、二家，乙級測繪資質單位幾家，而縣區級只有少數幾家丙、丁級測繪資質單位，基層測繪地理信息行業實力太弱，管理水平有限，很難擔負起自然資源的調查與管理這一重要職責，勝任不了行政、行業管理工作。

融合、安置好相關部門人員，建立好技術人才隊伍，規范管理、開創基層測繪地理信息產業發展新局面是一個考驗。

3.2.3 各個部門行業間的溝通、協調、數據共享、保護與安全問題

為避免數據浪費、充分發揮作用，數據就得全面共享。數據在不同部門，隔閡與行政干預的存在使得共享非常困難，即使隔閡消除，也會因為標準不同而不好融合。

數據的保護與安全、開放共享是硬幣的兩面，要兼顧之，就需要對數據技術提出研究挑戰、對法律的制定與執行提出很高要求，不斷保持平衡。數據開放需要脫敏，目前缺乏必要的技術和人才支撐，很難來規范。

3.2.4 警惕出現新的多重管理問題

改革的主要目的之一就是為了消除多重管理，然而，測繪地理信息行業涉及面廣，有行業間的數據共享，就說明行業不得不受到多重管理，原測繪地理信息管理機構撤并到自然資源部門，規格表面上獲得提升，實則行政管理相對弱化，各級自然資源部門不可能擁有所有數據的管理權，特別是人文數據，要警惕改革之后可能出現新的多重管理問題。

3.3 基層測繪地理信息事業單位的改革對策

（1）重視行政管理，探索開展管理體制創新試點、發揮首創精神，在組織結構、用人制度、社會保障、多方監督等方面拿出有效舉措，創新體制機制，優化人事管理和收入分配制度，激發自身創業創新的活力，注重人才隊伍建設、落實職稱制度等；

（2）總體部署區域測繪地理信息產業詳細規劃，逐步實施中長期、年度計劃，持續開展“五大業務”，尤其要搞好新型基礎測繪，為區域經濟發展提供優質服務，并取得相應財政支持，形成良性循環，保證產業可持續壯大；

（3）正確引導企事業單位，化解遺留問題，積極穩妥推進改革，加強行業管理。明確單位職能定位，推動去行政化，調整業務方向，強化提供公益服務的社會責任，提高服務水平和效率。不斷優化產業結構、供給結構，研究外部需求，實現業務轉型升級。盤活現有資產，鞏固發展成果，加強統一管理，完善市場監管制度，建立多元約束機制，營造更加規范的市場秩序；

（4）注重發展“3S”技術，做好“3S”集成應用，分片統一進行大比例尺的數據合推，主動共享既有的測繪地理信息成果，完善成果共建共享工作機制，激勵成果共建共享行為，確保測繪地理信息事業的健康發展。

測繪地理信息產業范圍正飛速擴張，矛盾不斷升級，改革非常及時，基層測繪地理信息事業單位改革決定著測繪地理信息產業發展方式轉變的成敗，也是能否利用好這一輪發展機遇期促進產業持續穩定增長、結構不斷優化并再上一個臺階的關鍵。